別紅暄

摘要：信訪是公民和政治體系之間的政治溝通行為。目前，我國(guó)出現(xiàn)了大量的公民信訪、信訪工作機(jī)構(gòu)不能及時(shí)化解的問(wèn)題和現(xiàn)象。從結(jié)構(gòu)功能主意的角度看，形成這種信訪困境的原因主要有：地方公共權(quán)力高度一體化；人民代表大會(huì)信息溝通通道對(duì)信訪通道的擠壓；信訪制度自身的缺陷；中國(guó)政治文化中濃厚的“清官”情結(jié)的影響?；馕覈?guó)的信訪問(wèn)題，必須對(duì)現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革。信訪制度的改革應(yīng)是漸進(jìn)的。應(yīng)確立“民主”、“法治”、“以人為本”的現(xiàn)代信訪制度理念；引入人大代表接訪制度和律師參與信訪制度，為信訪通道分流減壓；提高信訪工作人員的素質(zhì)，增強(qiáng)信訪工作的責(zé)任感；整合現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)，借鑒西方申訴專(zhuān)員制度，明確信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)利救濟(jì)功能和法律地位。

關(guān)鍵詞：憲政；信訪；信訪制度；政治溝通

中圖分類(lèi)號(hào)：D623.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1605(2009)07-0062-05

黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。所謂和諧社會(huì)，并不是一個(gè)沒(méi)有矛盾和沖突的社會(huì)，而是一個(gè)能夠及時(shí)、不斷化解社會(huì)矛盾和沖突的社會(huì)。但是，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)從中央到地方出現(xiàn)了洶涌的信訪“洪流”，且不能有效而及時(shí)地加以化解。顯然，這種狀況與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)不相適應(yīng)。在本文中，筆者從憲政的角度運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的分析方法分析我國(guó)信訪困境生成的原因，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、憲政視閾下當(dāng)前我國(guó)信訪困境的成因

從一般意義上，憲政意味著對(duì)公民基本權(quán)利和自由的保障。由于政府權(quán)力的天然擴(kuò)張性特點(diǎn)，現(xiàn)代憲政民主國(guó)家都將政府權(quán)力分解，賦予不同的政府機(jī)構(gòu)，并使其各司其職。同時(shí)，現(xiàn)代憲政國(guó)家公民的基本權(quán)利和自由的有效保障也依賴(lài)于這個(gè)國(guó)家中的大量的具有民主、法治意識(shí)的公民。換句話(huà)說(shuō)，憲政國(guó)家的健康運(yùn)行至少包含著三個(gè)基本的要件：政府機(jī)構(gòu)分立；各政府機(jī)構(gòu)各司其職；民主、法治的政治文化的公民群體。這三個(gè)方面必不可少，否則，這個(gè)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)必然不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，反映在具體的政治生活中就意味著會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突不能及時(shí)化解。依此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比我國(guó)，盡管我國(guó)憲法也明確規(guī)定了政府權(quán)力的分工、不同政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但由于現(xiàn)實(shí)政治生活中權(quán)力一體化的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致部分政府機(jī)構(gòu)要么“越位”，要么“不到位”，進(jìn)而使某些政府機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，其結(jié)果出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。此外，作為一個(gè)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)的國(guó)家，我國(guó)民眾所受傳統(tǒng)社會(huì)的高度專(zhuān)制的影響不可能一下子消失。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前，造成我國(guó)出現(xiàn)日趨嚴(yán)重的信訪困境，其原因主要有：

1地方公共權(quán)力的高度一體化

我們知道，從權(quán)力的層級(jí)和角度，我國(guó)的國(guó)家公共權(quán)力劃分為中央公共權(quán)力、地方公共權(quán)力。不同層級(jí)的公共權(quán)力履行的職責(zé)不同，其特點(diǎn)也不同。在我國(guó)，同中央公共權(quán)力相比，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))作為地方公共權(quán)力的最基層，有兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，直接性。即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共權(quán)力是一種直接作用于普通社會(huì)成員的權(quán)力，它的消長(zhǎng)和波動(dòng)都會(huì)直接而沒(méi)有緩沖地觸動(dòng)社會(huì)成員的權(quán)益。第二，經(jīng)常性。即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共權(quán)力作為一種對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和管理的強(qiáng)制性手段，它是一種經(jīng)常和公民打交道的權(quán)力，它時(shí)時(shí)刻刻都可能會(huì)影響社會(huì)成員的生產(chǎn)生活?；鶎庸矙?quán)力的這些特點(diǎn)，決定了它是一種和公民的權(quán)益休戚相關(guān)的強(qiáng)制手段，對(duì)人們會(huì)形成其它層級(jí)的公共權(quán)力都不可替代的影響。這客觀上要求有非常嚴(yán)格的制約手段對(duì)其加以有效規(guī)制，以防其恣意運(yùn)行妨害公民的正當(dāng)權(quán)益。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政治體制一直存在著權(quán)力過(guò)于集中、權(quán)力失衡、缺乏有效制約的弊病。正如有的學(xué)者所言，“在新中國(guó)成立以后長(zhǎng)達(dá)幾十年的時(shí)間里，中國(guó)政治實(shí)際運(yùn)作的是在黨的權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)主導(dǎo)的制度”。毋庸置疑，隨著中國(guó)政治體制改革的不斷深化，我國(guó)的政治權(quán)力體系結(jié)構(gòu)日趨合理，不同的權(quán)力主體之間有了一定的相互制約和平衡。但是，這種狀況并沒(méi)有徹底改觀，在縣(縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共權(quán)力基層尤其嚴(yán)重。另一方面，我國(guó)的地方公共權(quán)力機(jī)關(guān)，尤其是縣(縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)，由于各個(gè)權(quán)力主體處于“熟人社會(huì)”之中，權(quán)力關(guān)系和人際關(guān)系、血緣關(guān)系交織在一起。這種盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，就極易導(dǎo)致法律意義上的權(quán)力主體間的上下級(jí)之間、機(jī)構(gòu)之間的相互牽制和制約機(jī)制被弱化，甚至形同虛設(shè)。就如北大教授陳瑞華所說(shuō)，中國(guó)的公共權(quán)力在中央一級(jí)還有一定的制約機(jī)制，一旦到了地方，公權(quán)力越是呈現(xiàn)高度的一體化格局。這種公共權(quán)力的高度一體化格局，導(dǎo)致在基層社會(huì)因?yàn)榛鶎痈刹康恼卟划?dāng)而產(chǎn)生大量的矛盾和沖突，同時(shí)，這些矛盾和沖突也無(wú)法在基層訴諸權(quán)力機(jī)關(guān)加以化解。這樣，公民為了捍衛(wèi)自己的權(quán)益，就被迫通過(guò)信訪方式尋求上級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)注和解決。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)公民信訪事務(wù)的絕大多數(shù)都與基層公民的利益受到地方社會(huì)公共權(quán)力的侵害有關(guān)。所以，地方公共權(quán)力高度一體化是信訪問(wèn)題生成的體制性原因，具有根本性。

2人民代表大會(huì)信息溝通通道不暢對(duì)狹窄的信訪通道的擠壓

在任何政治體系中，都存在著一個(gè)復(fù)雜的政治溝通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在我國(guó)，公民和政府之間的溝通通道主要有：政黨信息傳送系統(tǒng)，政府信息傳送系統(tǒng)，人民代表大會(huì)信息傳送系統(tǒng)，社團(tuán)信息傳送系統(tǒng)，新聞信息傳送系統(tǒng)，學(xué)術(shù)信息傳送系統(tǒng)和小道信息傳送系統(tǒng)。我國(guó)的信訪信息傳送系統(tǒng)，則主要是指“附著”和“內(nèi)含”于以上信息傳送系統(tǒng)的一條條子通道的總和。政治體系內(nèi)的各條溝通通道對(duì)于政治體系具有“性命”攸關(guān)的作用，卡爾·w·多依奇將溝通系統(tǒng)比作“政府的神經(jīng)”，阿爾蒙德認(rèn)為，“可以把這種溝通的功能與血液的循環(huán)聯(lián)系起來(lái)”。任何一個(gè)政治體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)正是依賴(lài)于這些溝通通道各司其職、互相配合。

另一方面，政治體系中的這些溝通通道并不是完全平均地吸納和傳遞政治信息的。在我國(guó)，由于，第一，按照代議制理論，選民和人大代表之間存在著法律上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。而政黨、社會(huì)團(tuán)體等組織，雖然也承擔(dān)著溝通政治體系的任務(wù)，但其成員與公民之間顯然不存在著憲法和法律上的強(qiáng)制性的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。第二，人民代表來(lái)自各黨派、各階層、各地區(qū)、各行業(yè)，而政黨、社會(huì)團(tuán)體等組織的成員只是一定階級(jí)、階層、職業(yè)等群體利益的代表者。即人民代表的分布具有政黨、社會(huì)團(tuán)體等組織不可比擬的廣泛性。這些決定了在諸多民意表達(dá)渠道中，人民代表大會(huì)信息傳送通道是“最經(jīng)常、最專(zhuān)業(yè)的民意表達(dá)渠道”，是“口徑”最大、吸納信息最多、承載信息能力最強(qiáng)的信息通道。顯然，作為如前所述“附著”和“內(nèi)含”于以上信息傳送系統(tǒng)的一條條子通道的總和的信訪溝通通道，同我國(guó)的人民代表大會(huì)溝通通道相比較，只不過(guò)是政治溝通的“毛細(xì)血管”。故而，按照代議制政府經(jīng)典理論，我國(guó)的大部分公民和政府的沖突完全應(yīng)該通過(guò)人民——人民代表——政府的“鏈條”關(guān)系，通過(guò)人民代表大會(huì)信息

溝通通道解決。而信訪溝通通道應(yīng)該、也只能承擔(dān)起少量的信息溝通的職責(zé)，它至多不過(guò)是對(duì)其它溝通通道的有益補(bǔ)充。

但是非常遺憾，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的人民——人民代表“鏈條”的“銜接”松弛，或者流于形式，即，我國(guó)的人民代表大會(huì)溝通通道沒(méi)有能夠切實(shí)履行其所擔(dān)負(fù)的“主動(dòng)脈”的信息傳送職責(zé)。這樣就導(dǎo)致大量政治信息被迫涌入信訪通道。任何通道的承載信息的能力都是有限度的?！盁o(wú)論系統(tǒng)的信息流通通道，還是當(dāng)局處理系統(tǒng)成員的要求的適用時(shí)間，都不可能無(wú)限擴(kuò)展和延長(zhǎng)。如果在特定的一段時(shí)間內(nèi)，要求的數(shù)量超過(guò)了當(dāng)局實(shí)際上可以處理的限度，那么，人們就可以原則上認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)本身發(fā)生了我們所說(shuō)的要求超載現(xiàn)象”。作為信息流通的“毛細(xì)血管”的信訪工作機(jī)構(gòu)，太多的信息輸入超過(guò)了信訪通道的負(fù)荷能力，必然會(huì)導(dǎo)致它的“腫脹”、“充血”，流通不暢。這種情況經(jīng)常持續(xù)下去，信訪信息傳輸系統(tǒng)為了自身的生存，在現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)一些信息熟視無(wú)睹，即使某些信息可能非常重要。“當(dāng)沿著信息通道流通的大量要求開(kāi)始超出通道的承載能力時(shí)，我們就會(huì)看到，超載就意味著當(dāng)局會(huì)漠視某些要求，而且會(huì)只是表面上搪塞某些要求”。所以，從政治溝通的角度看，人民代表大會(huì)溝通通道沒(méi)有切實(shí)履行其信息溝通的職責(zé)，迫使太多的要求涌入狹窄的信訪通道，毫無(wú)疑問(wèn)也是形成信訪問(wèn)題的重要原因。當(dāng)然，社團(tuán)信息傳送系統(tǒng)，新聞信息傳送系統(tǒng)，學(xué)術(shù)信息傳送系統(tǒng)等溝通通道的不通暢也是不可忽視的因素。

3信訪制度自身的缺憾

撇開(kāi)我國(guó)的人大等主溝通通道不暢，對(duì)我國(guó)的信訪通道造成擠壓，從而造成我國(guó)信訪通道超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)不談，我國(guó)的信訪問(wèn)題的形成也與信訪制度自身存在的缺陷不無(wú)關(guān)系。

長(zhǎng)期以來(lái)，許多人，尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪制度理念的認(rèn)識(shí)存在兩種誤解。一是“穩(wěn)定說(shuō)”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪制度是為了適應(yīng)我國(guó)的歷史國(guó)情，為群眾提供一個(gè)宣泄的場(chǎng)所而已。它的作用在于配合政法部門(mén)維持社會(huì)穩(wěn)定。二是“愛(ài)民說(shuō)”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪工作只不過(guò)是政府了解民意、傾聽(tīng)群眾呼聲的窗口。這種理念上的認(rèn)識(shí)偏見(jiàn)的結(jié)果就是信訪制度設(shè)計(jì)上的不完善。這主要表現(xiàn)在：一是信訪立法工作嚴(yán)重滯后。目前，信訪的依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》，其法律位階很低，約束力度小，可操作性差；保護(hù)信訪人權(quán)利的條款較少而有關(guān)信訪人義務(wù)的規(guī)定甚多，行政權(quán)力本位和信訪人的義務(wù)本位傾向十分明顯。二是信訪工作機(jī)構(gòu)龐雜。目前，信訪機(jī)構(gòu)不僅存在于我國(guó)的黨政機(jī)關(guān)，而且在人大、司法、政協(xié)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，甚至社區(qū)、黨委政府的職能部門(mén)如組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等都有信訪機(jī)構(gòu)或從事信訪工作的人員。這種設(shè)置導(dǎo)致了各信訪部門(mén)互相推諉、扯皮。三是信訪機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)第一個(gè)處理群眾來(lái)信的機(jī)構(gòu)是當(dāng)時(shí)的中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，屬于首長(zhǎng)的幕僚機(jī)關(guān)。目前，國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》把信訪部門(mén)定位為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，政府也賦予了它一定的監(jiān)督權(quán)，但由于法律上未作明確的定位，缺乏足夠的固定的人力、財(cái)力的保障，它的實(shí)際運(yùn)行仍沒(méi)有超越幕僚機(jī)關(guān)的性質(zhì)。這決定了信訪機(jī)構(gòu)只能依托于首長(zhǎng)的權(quán)威斷斷續(xù)續(xù)運(yùn)行，監(jiān)督時(shí)斷時(shí)續(xù)，權(quán)力時(shí)強(qiáng)時(shí)弱。盡管2005年《信訪條例》對(duì)以上作了修正，但并沒(méi)有徹底改觀。

信訪通道的這種狀況，具有極大的危害性。一方面，導(dǎo)致信訪工作的“不到位”，經(jīng)常只是做些“收收信件、聽(tīng)聽(tīng)意見(jiàn)、報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)、等待處理”的簡(jiǎn)單工作。另一方面，導(dǎo)致信訪工作的“越位”，在首長(zhǎng)授權(quán)下，信訪機(jī)構(gòu)甚至可以改變司法的判決結(jié)果。信訪工作的“越位”，進(jìn)一步導(dǎo)致信訪迷信心態(tài)或信訪博弈心態(tài)，加劇了信訪問(wèn)題的不斷反復(fù)。

4中國(guó)政治文化中濃厚的“清官”情結(jié)

中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中，自給自足的封閉的生產(chǎn)方式是其最為典型的生產(chǎn)方式。農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系，正如馬克思所說(shuō)的，是“袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯”的關(guān)系。這種關(guān)系和生活方式反映到他們對(duì)政治生活的態(tài)度上就是“他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力”。即農(nóng)民總是將希望寄托于賢明的統(tǒng)治者——清官身上。這種臣民心理特征是社會(huì)成員經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的心理積淀而形成，不可能立即退出歷史舞臺(tái)，相反將長(zhǎng)期影響著人們的政治行為。在我國(guó)當(dāng)前的群眾信訪活動(dòng)中，許多問(wèn)題完全可以通過(guò)司法途徑解決，但根本就沒(méi)有進(jìn)入司法程序；有的問(wèn)題剛剛進(jìn)入司法程序，但馬上就放棄司法途徑轉(zhuǎn)到信訪途徑上來(lái)；有的在通過(guò)司法解決的同時(shí)也利用信訪的途徑尋求解決。之所以存在這些復(fù)雜現(xiàn)象，群眾頭腦中遺留的“清官”情結(jié)是一個(gè)重要的因素。

二、立足現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)探索，逐步實(shí)現(xiàn)中國(guó)信訪制度的完善和變遷

由于信訪數(shù)量的不斷上升，信訪機(jī)構(gòu)已經(jīng)不堪重負(fù)，信訪制度已經(jīng)到了必須進(jìn)行改革的關(guān)頭。2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》就是為了應(yīng)對(duì)這種狀況而做出的對(duì)信訪制度的漸進(jìn)性改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要徹底解決信訪問(wèn)題，必須確立憲政理念，對(duì)信訪制度的改革加以長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。信訪制度的變革必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段。首先，必須把目前大量的本可以通過(guò)人大代表和司法機(jī)關(guān)解決的信訪問(wèn)題從信訪渠道分流出去。其次，正確定位信訪制度理念，借鑒西方的申訴專(zhuān)員制度等，以克服信訪制度的制度性缺憾，最終實(shí)現(xiàn)信訪制度的徹底變遷。

1確立“民主”、“法治”、“以人為本”的現(xiàn)代信訪制度理念

1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》明確規(guī)定了信訪制度的功能有二：其一，反映民意、傾聽(tīng)群眾呼聲；其二，解決和處理人民群眾提出的意見(jiàn)和問(wèn)題。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)信訪制度的認(rèn)識(shí)一直停留在前一層面上，即認(rèn)為信訪制度的功能主要在于傾聽(tīng)。當(dāng)前，必須祛除長(zhǎng)期以來(lái)在人們心中的對(duì)信訪制度功能的誤解，摒棄在信訪制度認(rèn)識(shí)上的“權(quán)力本位”思想，確立“權(quán)利本位”的思想。這是加強(qiáng)信訪制度建設(shè)和執(zhí)行的前提。

2引入人大代表接訪制度和律師參與信訪制度，為信訪通道分流減壓

按照經(jīng)典代表制理論，人民代表由人民選舉產(chǎn)生并受人民的監(jiān)督，人民代表應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，應(yīng)密切聯(lián)系群眾。在我國(guó)，人民代表在聽(tīng)取人民的意見(jiàn)和要求后，可通過(guò)人大常委會(huì)(鄉(xiāng)級(jí)人大主席)將有關(guān)信訪要求轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)，也可以由代表直接向有關(guān)部門(mén)反映，或者在下次人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議上，以“質(zhì)詢(xún)”、“議案”、“批評(píng)、建議和意見(jiàn)”等形式提出。目前，應(yīng)向人民群眾大力宣傳人民代表大會(huì)制度的理論知識(shí)，在人大代表的選舉過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，真正選舉出政治素質(zhì)好，具有一定社會(huì)活動(dòng)和參政能力的人大代表。同時(shí)，通過(guò)制度化的形式讓人大代表參與到接訪活動(dòng)中來(lái)，把一部分可以通過(guò)這一途徑解決的信訪問(wèn)題分流出去。

其次，引入律師參與信訪制度。可以由信訪

部門(mén)和司法部門(mén)聯(lián)合組織實(shí)施，面向社會(huì)公開(kāi)招聘優(yōu)秀的律師介入信訪工作，并給予介入信訪工作的律師崇高的政治榮譽(yù)和優(yōu)厚的物質(zhì)待遇。律師介入信訪工作，義務(wù)為信訪群眾提供法律咨詢(xún)，同時(shí)對(duì)信訪中需要通過(guò)訴訟、仲裁及行政復(fù)議解決的問(wèn)題，引導(dǎo)群眾通過(guò)法律程序申請(qǐng)法律援助等。信訪部門(mén)要密切配合律師工作，與政法、司法部門(mén)搞好協(xié)諷，保證工作順利開(kāi)展。

3提高信訪工作人員的素質(zhì)，增強(qiáng)信訪工作的責(zé)任感

接待群眾信訪是一種和普通民眾保持經(jīng)常性接觸的工作，這就要求信訪工作人員有良好的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。首先，信訪工作人員應(yīng)有良好的政治素質(zhì)。作為一名稱(chēng)職的信訪干部，必須清正廉潔、勤政為民、秉公辦事，不徇私受賄，堅(jiān)決抵制和反對(duì)不正之風(fēng)。第二，信訪工作人員應(yīng)有良好的道德素質(zhì)。信訪工作者，必須要有濃厚的群眾感情，樸素的同情心和愛(ài)心。最后，信訪工作人員還必須具備良好的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。信訪工作人員必須具備比較全面的知識(shí)、較高的政策水平，尤其應(yīng)有一定的心理學(xué)知識(shí)和豐富的法律知識(shí)。目前，人們的信訪問(wèn)題大部分都直接或間接涉及到一定的法律和政策問(wèn)題，但從實(shí)際來(lái)看，我國(guó)目前的信訪機(jī)構(gòu)中熟悉法律知識(shí)的人員很少，在基層尤其如此，這是極不利于信訪工作的開(kāi)展的。在我國(guó)目前的公務(wù)員招考中，應(yīng)按照這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)，把大量?jī)?yōu)秀的人才選拔進(jìn)信訪機(jī)構(gòu)中。

4整合現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)，借鑒西方申訴專(zhuān)員制度，明確信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)利救濟(jì)功能和法律地位一

要徹底解決目前的信訪問(wèn)題，首先必須整合現(xiàn)有分布于黨委、政府、人大、政協(xié)、司法甚至企事業(yè)單位等各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)的信訪資源，這樣既可以避免互相扯皮和推諉，也可以節(jié)約國(guó)家為解決信訪問(wèn)題而投入的人力財(cái)力和物力，提高工作效率。其次，要借鑒國(guó)外的申訴專(zhuān)員制度，制訂《信訪法》，從法律高度明確我國(guó)信訪制度的監(jiān)督政府、權(quán)利救濟(jì)的功能和地位。

目前，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都建立了申訴專(zhuān)員制度。瑞典是申訴專(zhuān)員制度的起源地。瑞典共有四名申訴專(zhuān)員，其中一位為首席專(zhuān)員，負(fù)責(zé)管理與決策，決定其他三位專(zhuān)員的分工。申訴專(zhuān)員由瑞典議會(huì)選舉產(chǎn)生，四年一任，可以連任，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，并須向議會(huì)常設(shè)委員會(huì)作年度工作報(bào)告。申訴專(zhuān)員的任務(wù)是監(jiān)管公共機(jī)構(gòu)、官員以及其他被授權(quán)行使公共權(quán)力的人員的守法情況，確保他們履行其他方面的義務(wù)，尊重包括人權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)基本自由和權(quán)利；接受任何人對(duì)公共機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員的不滿(mǎn)的投訴。申訴專(zhuān)員主要是通過(guò)對(duì)社會(huì)公眾提出的投訴進(jìn)行質(zhì)詢(xún)調(diào)查來(lái)行使監(jiān)督職能。除了受理控訴外，申訴專(zhuān)員還可以利用視察、主動(dòng)調(diào)查的方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于申訴專(zhuān)員的質(zhì)詢(xún)和調(diào)查，相關(guān)部門(mén)必須配合。申訴專(zhuān)員不能對(duì)投訴做出裁決，但由于申訴專(zhuān)員享有崇高的威望，他們的建議一般會(huì)受到尊重和采納。

香港特別行政區(qū)的申訴專(zhuān)員制度建立于1989年。申訴專(zhuān)員由行政長(zhǎng)官親自簽署文書(shū)委任，任期五年，可以連任。申訴專(zhuān)員直接對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，一般情況下，行政長(zhǎng)官無(wú)權(quán)解除申訴專(zhuān)員的職務(wù)。申訴專(zhuān)員的職責(zé)主要是對(duì)一般政府部門(mén)和主要公營(yíng)機(jī)構(gòu)行政失當(dāng)?shù)耐对V展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查。申訴專(zhuān)員制度的設(shè)立是為了彌補(bǔ)法院和議會(huì)在處理行政失當(dāng)問(wèn)題上的不足。申訴專(zhuān)員的權(quán)力有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、公開(kāi)調(diào)查結(jié)論權(quán)等。同瑞典的申訴專(zhuān)員制度一樣，香港申訴專(zhuān)員也不能對(duì)投訴做出裁決，但由于申訴專(zhuān)員享有崇高的威望，他們的建議一般會(huì)受到尊重和采納。

結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和我國(guó)信訪制度的運(yùn)作，我國(guó)信訪制度的改革可以參照瑞典、香港特別行政區(qū)的申訴專(zhuān)員制度進(jìn)行改革。

可以在我國(guó)的中央和地方政府設(shè)立申訴專(zhuān)員署，以省為單元設(shè)立申訴專(zhuān)員，其中一名為總負(fù)責(zé)人，再配備限定數(shù)量的輔助工作人員。所有的申訴專(zhuān)員應(yīng)由國(guó)務(wù)院總理提名，由人大常委會(huì)投票決定任免，任職終身，直至法定退休年齡，除非由于重大違法行為，才能由人大決定進(jìn)行罷免。輔助工作人員由申訴專(zhuān)員選定。申訴專(zhuān)員對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)，同時(shí)接受人大常委會(huì)監(jiān)督。

申訴專(zhuān)員應(yīng)享有廣泛的調(diào)查權(quán)。申訴專(zhuān)員對(duì)所有政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為都可以進(jìn)行調(diào)查，既可以受理人大代表提出和轉(zhuǎn)送的申訴，也可以直接接受公民的投訴。此外，申訴專(zhuān)員也可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查他認(rèn)為不當(dāng)或不公正的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。申訴專(zhuān)員的調(diào)查應(yīng)得到任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人的積極配合，申訴專(zhuān)員可以要求有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。

申訴專(zhuān)員擁有實(shí)質(zhì)性的建議權(quán)。通過(guò)調(diào)查，如果認(rèn)定確為不公正的或不當(dāng)?shù)男袨?，申訴專(zhuān)員可以向該機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出建議，要求其改正不公正或不當(dāng)?shù)男袨?，如果給對(duì)方造成損害，要求其給予補(bǔ)償。如果建議得不到采納，申訴專(zhuān)員可以直接通過(guò)新聞媒體訴諸輿論支持，或向人大提交特別報(bào)告，也可以以訴訟人的身份對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人進(jìn)行起訴。申訴專(zhuān)員應(yīng)在每年人代會(huì)時(shí)向人大提交一份年度工作總結(jié)報(bào)告。此外，申訴專(zhuān)員制度應(yīng)注意和我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度作好銜接，應(yīng)明確規(guī)定申訴專(zhuān)員制度不受理已經(jīng)走到法律盡頭的申訴事件。

總之，中國(guó)的信訪制度改革必須以憲政理念為指導(dǎo)，分階段進(jìn)行，逐步對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行改革和完善。只有這樣，才能使中國(guó)的信訪制度實(shí)現(xiàn)徹底變遷。

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