沈映春　周曉芳

[摘要] 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要通過加快土地流轉發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,農(nóng)村承包地流轉是繼1978年農(nóng)村土地承包制度改革后的又一制度創(chuàng)新,我國許多地方都出現(xiàn)了各種模式的土地流轉。但由于缺乏政府的引導,土地流轉中存在諸多問題,如土地流轉信息不暢通、土地流轉形式混亂及農(nóng)民的權益得不到有效保障。隨著土地流轉市場發(fā)展而初步形成的土地流轉中介機構的出現(xiàn)為解決這些問題提供了新的途徑。文章介紹了我國農(nóng)村土地流轉中介機構的形成機理、現(xiàn)狀,并針對其制約因素提出相應的發(fā)展建議。

[關鍵詞] 農(nóng)村;土地流轉;中介機構

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼] A

[文章編號]1673-0461(2009)08-0035-04

我國1978年開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,確定了以家庭承包經(jīng)營為基礎,統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,因此在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下,農(nóng)村的土地屬于集體,農(nóng)戶沒有土地所有權,但是擁有土地的使用權、收益權和剩余索取權、對土地的有限處置權。由此可知農(nóng)村土地流轉是指土地使用權流轉。土地使用權流轉的含義,是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(使用權)轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。[1]2002年8月29日九屆全國人大第29次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,并于2003年3月1日實施。該法第32條明確規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！盵2]國家對土地承包權流轉政策的放寬,農(nóng)村土地使用權市場日益活躍,多種土地流轉模式應運而生。2008年10月,中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,進一步指出,允許農(nóng)民按依法自愿有償原則,以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但政府引導的缺失,使土地流轉還存在不少問題。伴隨土地流轉市場發(fā)展而形成的土地流轉中介機構為這些問題的解決提供了新的途徑。

一、土地流轉中介機構的形成機理

根據(jù)諾斯的理論,生產(chǎn)成本包括制造成本和交易成本。新古典經(jīng)濟理論中假設存在信息完備、瞬時均衡的完全競爭市場,買賣雙方的交易活動由市場自動協(xié)調(diào),沒有因為搜集信息、談判而耗費時間、精力等資源,因此交易成本為零。但是現(xiàn)實的市場交易中,與信息完備的假設是不符合的,交易雙方總是存在信息不對稱,發(fā)現(xiàn)均衡價格和均衡數(shù)量需付出一定代價,談判、監(jiān)督都需要耗費成本。在《國富論》中關于勞動分工有這樣一段話“勞動生產(chǎn)力上最大的增進,以及運用勞動時所表現(xiàn)的更大熟練、技巧和判斷力,似乎都是分工的結果?！敝薪闄C構是社會分工的一種體現(xiàn),也是社會分工的結果。社會分工越細,交易成本就越高,就越需要中介組織的服務。因為專業(yè)的、市場化的中介機構服務可以降低信息的閉塞程度,降低企業(yè)的交易成本。

土地流轉中介機構是指土地流轉過程中孕育出來的、將農(nóng)地的供給主體和需求主體聯(lián)結起來的中介組織, 它在農(nóng)地的供給主體和需求主體之間起到了溝通和橋梁的作用。

我們從中介機構出現(xiàn)前后的土地流轉交易費用和狀況進行比較:

1.在沒有中介機構參與時:違約金和租金都比較低,這主要是因為:(1) 發(fā)包方與承包方很多是處于同一村鎮(zhèn)里,受人情世故的影響,違約金和租金不會太高。(2)土地流轉地是為了實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。發(fā)包方人數(shù)眾多,再加上農(nóng)民的弱點——組織性較差,不易形成合力,因此整體的談判能力不強;而承包人一般都是公司或者有經(jīng)驗的種植大戶,談判能力顯著高于發(fā)包方,給與發(fā)包方的租金往往較低,違約金更少(見圖1)。

這樣,違約情況很容易出現(xiàn),影響土地流轉的持續(xù)和穩(wěn)定,同時使得農(nóng)民收入預期的穩(wěn)定被打亂,使其出現(xiàn)對土地流轉的抵觸情緒,并且在一定范圍內(nèi)散播,對土地流轉產(chǎn)生負面影響。

2.引入中介機構:一方面中介機構的專業(yè)能力必然使得其談判能力不遜于承包方;另一方面,中介主的出現(xiàn)割斷了發(fā)包方與承包方之間的直接聯(lián)系,減少了復雜的社會關系對交易結果的影響,可以有效地改變違約成本過低的狀況。進而保證了合約執(zhí)行的連續(xù)性,有效推動土地流轉的大面積推廣。

在中介機構參與市場交易之后,市場交易成本可以得到有效的縮減。首先,相關信息的搜尋成本可大大降低。發(fā)包方而只需將土地流轉事宜委托給中介機構,而承包方也不需要尋找有分散的農(nóng)戶,只需與中介機構直接談判;其次,雙方之間議價成本減少,中介機構可以綜合市場的需求狀況,推行客觀統(tǒng)一的計價標準,并以此作為一種信號顯示機制,減少討價還價的交易成本(見圖2)。

結合我國農(nóng)村土地流轉市場的情況來看,農(nóng)業(yè)部1993年的抽樣調(diào)查結果顯示,1992年全國有473.3萬承包農(nóng)戶轉包、轉讓農(nóng)地77.4萬公頃,分別占所承包土地農(nóng)戶總數(shù)的2.3%和承包土地總面積的2.9%。[3]到2003年底,全國農(nóng)村耕地流轉和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%～10.0%,是1992年農(nóng)地流轉水平的2～3倍,且流轉速度和規(guī)模呈不斷上升趨勢。[4] 但是土地具體流轉過程中存在以下問題:

(1)農(nóng)村勞動力的流動導致土地流轉具有普遍性且土地租入租出頻繁,流轉規(guī)模與在我國各地區(qū)之間存在明顯差異性,土地流轉規(guī)模與各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度成正相關關系。

(2)土地流轉的相關數(shù)據(jù)及信息非常不完善,需要轉出土地和需要承租土地之間缺乏信息聯(lián)系,大部分土地流轉只是在狹小范圍進行,交易的地塊小,分布較為零散,交易價格多樣,差距大。[5]

(3)除了極小規(guī)模的互換經(jīng)營之外,轉包、反租倒包、土地股份合作制等形式的土地流轉或多或少的存在社區(qū)組織對農(nóng)村土地使用的行政干預,削弱了農(nóng)戶的承包權益。

(4)對于交易中的農(nóng)戶來說,地位都很被動,再加之缺乏相應的規(guī)范的土地流轉合同,農(nóng)戶的利益得不到保證,土地流轉的規(guī)范化也受到限制。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是使農(nóng)業(yè)邁向市場經(jīng)濟運作的基礎,而實行土地使用權的流轉是使農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都進入市場經(jīng)濟的框架的第一步,但是需要土地流轉的中介機構來完善這一步驟。

二、我國農(nóng)村土地流轉中介機構的現(xiàn)狀分析

1.土地流轉中介機構的形式

隨著農(nóng)村土地流轉速度的加快和范圍的擴大,土地流轉的中介機構才逐步出現(xiàn),但是目前還沒有統(tǒng)一形式的土地流轉中介機構,綜合全國來看,其主要表現(xiàn)形式有:土地信托服務中心、土地托管中心。在浙江、江蘇等地,土地流轉出現(xiàn)比較早,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立以政府部門為依托的土地信托服務中心。如浙江省目前共有254個鄉(xiāng)鎮(zhèn),4,344個村建立了土地流轉服務組織,類似“土地信托中心”的中介服務組織3,069個。在廣州、黑龍江和吉林等省都有類似的土地流轉中介機構。一般意義上的土地信托是指土地所有權人為了有效利用土地,以取得收益為目的,以信托契約的方式將土地委托給專業(yè)機構,由該專業(yè)機構利用其專業(yè)規(guī)劃與管理,就有關土地開發(fā)進行全盤規(guī)劃與執(zhí)行,包括開發(fā)規(guī)劃、資金籌措、建筑物興建、地產(chǎn)分售、租戶招租、維護管理等,并將經(jīng)營利益按期分配給土地所有人或受益人,在信托期間終了時,該專業(yè)機構再依約將信托財產(chǎn)返還給委托人的一種土地經(jīng)營管理方式。

從我國各地的土地信托中心的運轉來看,是在堅持土地所有權不變、土地承包權的穩(wěn)定的前提下,按照土地使用權依法、自愿、有償轉讓的原則,接受農(nóng)戶委托,將外出經(jīng)商、打工或辦企業(yè)的農(nóng)戶不愿耕種和無力耕種的土地使用權在一定期限內(nèi)對外租賃或招商引資發(fā)展效益農(nóng)業(yè)。[6]

從目前土地流轉中介機構的不同的組建方式看, 可以劃分為農(nóng)民自發(fā)興辦和政府部門興辦兩大類。前者一般是由村干部、農(nóng)村中的技術能手、專業(yè)大戶等牽頭興辦的, 其特點是組建和運行過程中的自發(fā)性和獨立性。在江浙出現(xiàn)的村一級土地流轉托管站多屬于這種類型, 它們通常是由村干部擔任中介機構的負責人, 外出打工、經(jīng)商等不愿耕種或無能力耕種的農(nóng)戶, 把土地交給村土地流轉托管站托管, 再由托管站將土地經(jīng)營權流轉出去。后者則是依托或依靠政府職能部門建立起來, 一般從部門中抽調(diào)人員專職負責其信息登記、服務等。

2.存在的問題及制約因素

我國初步發(fā)展階段農(nóng)村土地流轉中介機構從整體上來看:土地流轉的中介機構還沒有形成體系,處于各自為政的狀態(tài)。由于缺乏一個從上而下、網(wǎng)狀、多功能的服務體系,難以達到很好的溝通市場信息,建立合理的價格體系的目的。

從數(shù)量和分布來看:中介機構數(shù)量太少,還遠遠不能適應土地流轉的實際需要。隨著土地流轉在全國范圍內(nèi)的發(fā)展,相應的,土地流轉市場開始擴大,中介機構的增長卻明顯滯后。尤其是廣大的中西部地區(qū)的土地流轉大部分仍是自發(fā)無序的流轉,中介機構的發(fā)育十分緩慢。

從其職能來看:目前已有中介組織功能存在缺失,不能夠完全承擔土地流轉本身對它的要求,一般只是履行收集、發(fā)布土地流轉信息,調(diào)節(jié)土地流轉中出現(xiàn)的糾紛,基本上沒有中介機構涉及到土地測量、估價方面的業(yè)務,而這應該是市場化的中介機構必須具備的職能。

從其運行過程來看:盡管一些地方已經(jīng)建立了土地流轉的中介機構,但由于很多都是部門主導型的外生型組織,結構不合理,運作方式受到行政因素的影響,難以按照市場經(jīng)濟法則來運作土地流轉。[7]有些政府部門把所屬中介組織當作創(chuàng)收工具,從而客觀上嚴重削弱了中介組織的獨立性、客觀性、公正性,制約了中介組織有效作用的發(fā)揮。[8]而由農(nóng)戶自發(fā)形成的流轉中介機構缺乏專業(yè)人才,信息量有限,不能很好地引導土地流轉的方向,選擇切合市場需求的流轉渠道。

針對以上問題進行分析,筆者認為限制土地流轉中介機構發(fā)展的因素可以從內(nèi)外兩個方面來看。

(1)外部原因。首先,國家沒有關于中介機構的統(tǒng)一的、規(guī)范的法律,有的地方政府為推進土地流轉也頒布了一些地方性的法規(guī)和政策,但總的來說,由于相關法律法規(guī)體系不健全,監(jiān)督不力。導致中介機構的法律地位不明確,相當一部分的土地流轉中介機構沒有在工商、民政等部門進行登記注冊,也就沒有合法身份,影響了農(nóng)村中介機構登記注冊的積極性和經(jīng)營活動的合法性。雖然有的也是或由政府部門創(chuàng)辦、或者掛職在有關職能部門,這樣造成了政府本身既是監(jiān)督機構又是市場中介的尷尬局面。其次,土地流轉市場發(fā)育還不夠成熟。這主要表現(xiàn)在:

①我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度,決定了農(nóng)戶并不擁有完整的土地產(chǎn)權,只有土地的承包經(jīng)營權,這使得農(nóng)村土地流轉存在一定的矛盾性。隨著《物權法》的實施,其中關于農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)權及其趨勢是將我國農(nóng)村土地所有權落實到農(nóng)戶并使其長期化,這對于這一問題有一定的緩解作用,仍期望有更進一步的措施徹底解決農(nóng)村土地產(chǎn)權不明晰與土地交易市場化發(fā)展的矛盾,才能更好的促進土地流轉市場的建設。

②經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)村剩余勞動力的外出就業(yè)機會的限制是制約農(nóng)地流轉的重要因素。勞動力的轉移是農(nóng)地流轉的前提,江浙一帶經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū),農(nóng)村勞動力非農(nóng)化水平越高,農(nóng)地流轉的規(guī)模也越大。姚洋認為一個經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),農(nóng)民會因非農(nóng)收入的不同而對土地的估價不同,從而使土地交易成為可能,會涌現(xiàn)出經(jīng)營上百畝土地的大戶,而在一個經(jīng)濟較落后的地區(qū),由于缺少農(nóng)業(yè)外部的就業(yè)機會,加之從事農(nóng)業(yè)的邊際收入效用相對較高,因而每個農(nóng)戶都想得到更多的土地,從而抑制了土地市場的發(fā)育。[9] 再加上,在中國農(nóng)村社會保障制度建設不完善的條件下,土地承擔了一定的保險功能,有許多農(nóng)戶出于對其退路的考慮,即使不種承包地,也不愿將其轉讓。

③農(nóng)村土地調(diào)整嚴重限制了農(nóng)地流轉市場的發(fā)展。農(nóng)村存在定期或不定期的土地調(diào)整,這導致交易中隱含了不確定性。因此沒有企業(yè)或個人愿意轉入經(jīng)常被重新調(diào)整的土地,這將打破其原有的生產(chǎn)計劃,因此降低了一部分人對于土地的需求。

土地流轉市場與土地流轉中介機構是一種辯證統(tǒng)一的關系,二者相輔相成,互相促進。土地流轉市場培育了土地流轉中介機構,而運行良好的土地流轉中介機構必然促進土地流轉的規(guī)范和擴展,完善農(nóng)村土地流轉市場。

(2)內(nèi)部原因。我國農(nóng)村土地流轉中介機構伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展而初步孕育,但由于其缺乏整體規(guī)劃和明確目標,使得中介機構自身結構的不合理;再加之政府也沒有給與適當?shù)恼{(diào)控和引導,從而造成土地流轉中介機構的在各地分布不均衡,難以形成規(guī)模效益。

中介組織存在自律管理功能薄弱的問題,農(nóng)村土地流轉中介機構也不例外。各地的土地流轉中介機構獨立發(fā)展,還沒有形成相關的土地流轉的中介機構行業(yè)協(xié)會,行業(yè)內(nèi)部的信息交流存在問題;沒有制定行業(yè)規(guī)定來協(xié)調(diào)相互間的行動,對于形成統(tǒng)一的市場價格、規(guī)范土地流轉市場來說這是一個亟待解決的問題。

農(nóng)村土地流轉中介機構發(fā)展緩慢,還沒有專業(yè)的人才,一般是村干部或基層政府的一些辦事員,對于相關業(yè)務了解不夠,導致服務質(zhì)量不高,對后續(xù)發(fā)展造成隱患。

三、對于土地流轉中介機構的發(fā)展建議

為了完善我國的農(nóng)村土地流轉市場,規(guī)范農(nóng)村土地流轉,作為市場化的中介機構,我國土地流轉中介機構應具備以下四種職能:

一是媒介功能,進行土地流轉前的土地使用權供求登記和信息發(fā)布促進土地供求者之間的聯(lián)系,提高交易效率,降低交易費用。

二是監(jiān)督、中介協(xié)調(diào)和指導功能。協(xié)調(diào)流轉雙方提出的有關事宜,在平等協(xié)商并取得一致的基礎上,落實契約關系,辦理相關的合同手續(xù),以維護市場公平競爭秩序,保護市場主體的合法權益。

三是提供相關的法律和咨詢服務,對土地流轉后進行跟蹤服務和糾紛調(diào)處。主動幫助土地經(jīng)營者進行開發(fā)項目的可行性論證, 在信貸、技術、物資等方面開展橫向聯(lián)系, 并在法律和政策范圍內(nèi)協(xié)助調(diào)處土地經(jīng)營中引起的糾紛, 維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權益。

四是提供土地資產(chǎn)評估服務,以更合理地確定地租、地價,準確反映土地市場供需狀況。

如何突破我國農(nóng)村土地流轉中介機構發(fā)展中的限制因素達到以上的職能預期?從日本、法國等國的土地流轉中介機構發(fā)展歷程來看,無一不需要政府的堅定支持為中介機構的發(fā)展和土地流轉創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和完善的法律環(huán)境。

就我國的現(xiàn)狀來說:(1)需要政府加強立法,逐步制定配套系統(tǒng)的法律法規(guī)體系,目前最主要的是規(guī)范土地流轉中介機構管理的總體法規(guī),應規(guī)范其性質(zhì)、宗旨和作用,組織形式和名稱、經(jīng)營程序、法律責任、設立條件和審批程序。設立土地流轉中介機構的登記、管理部門,明確農(nóng)村土地流轉中介機構的法人地位,使其堅持自我發(fā)展的良性循環(huán),接受政府有關部門的監(jiān)督和引導,讓中介機構合法地通過從事經(jīng)濟活動獲取適當?shù)膫蚪?(2)政府要提供適當?shù)呢斦a助措施,在農(nóng)地的轉移過程中,農(nóng)民承擔了相當?shù)娘L險,但是這種風險對于農(nóng)民來說可能是致命的,所以政府應該給予適當?shù)难a助,減少流轉過程中的失地農(nóng)民的出現(xiàn),保證農(nóng)村社會環(huán)境的安定,配合我國農(nóng)村的養(yǎng)老保險體系的發(fā)展完善促進農(nóng)地流轉順利進行。

從市場的角度來看,市場中的經(jīng)濟主體是相互聯(lián)系的,土地流轉中介機構涉及到其他的很多服務,如土地需求者需要相應的貸款,就需要信貸、擔保服務,中介機構需要得到合法地位就要到有相關的法律認定機構進行登記并接受監(jiān)督、管理,所以土地流轉中介機構的發(fā)展需要配套的服務設施的完善,這其中包括相關的職業(yè)教育培訓和職業(yè)培訓的發(fā)展,為土地流轉中介結構提供高素質(zhì)的管理人員和專業(yè)化的服務人才。

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Research on Chinas Agency of Farmland-Circulation

ShenYingchun,ZhouXiaofang

(College of Public AdministrationBeijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)

Abstract:The circulation of farmland is another innovation after the reform of the household contract responsibility system in 1978. It has come into being in many provinces without uniform modality.But at the same time, there are many issues due to the lack of guidance by government, such as inaccessible circulation information, disorder inthe form of land circulation and no guarantee for farmersrights. With the development of land circulation market, preliminarily formed land circulation agency provides a new way to solve these issues. This paper introduces the mechanism of how the land circulation agency is formed and its status quo. At last it gives several suggestions for the practices of the rural land transfer agency according to the restrictive factors.

Key words:countryside; farmland circulation; agency

(責任編輯:張改蘭)