任中平

摘要：20世紀(jì)90年代后期以來的四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐啟示我們，必須注重我國基層民主發(fā)展的動力問題?；鶎用裰靼l(fā)展的動力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個方面的因素，這些因素的交互作用，推動了基層民主的發(fā)展。在這個動力系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用；政治因素(包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動、民眾民主需求等)是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動力，影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度；而文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件，它是原初動力(經(jīng)濟(jì)因素)向直接動力(政治因素)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。

關(guān)鍵詞：四川；基層民主；動力機(jī)制

中圖分類號：621

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)03—0053—07

黨的十五屆三中全會明確提出，要進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，并把“四個民主”作為村級民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告更是把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利作為社會主義政治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，把它作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。在全國推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程中，特別是20世紀(jì)90年代后期以來，四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐尤為具典型性和代表性，被海內(nèi)外媒體譽(yù)為“中國基層民主試驗(yàn)田”，在許多方面走在全國的前列。但在四川省基層民主發(fā)展過程中，不同地區(qū)的試點(diǎn)在改革實(shí)踐方面也出現(xiàn)了較大的差異，有的試點(diǎn)堅(jiān)持改革探索并逐步完善和深化，而有的試點(diǎn)則已經(jīng)停止改革試驗(yàn)并恢復(fù)原狀。究其原因，涉及基層民主發(fā)展的動力問題。本文僅以四川省基層民主發(fā)展為例，具體探討一下基層民主發(fā)展的動力問題。

一、基層民主發(fā)展的動力系統(tǒng)考察

關(guān)于民主的動力問題，許多西方學(xué)者有過深入的研究。科恩在《論民主》中具體闡述了民主的條件問題，認(rèn)為民主的各項(xiàng)條件對于民主的維持是很重要的。他把民主的條件分為以下五類：物質(zhì)條件、法制條件、智力條件、心理?xiàng)l件和防衛(wèi)條件。他明確指出：“如果要實(shí)行并保持民主，必須滿足這五類條件”。達(dá)爾認(rèn)為，民主的穩(wěn)固有一些基礎(chǔ)性條件，他說，我已經(jīng)一再地表明，一個國家的某些基礎(chǔ)性或背景性條件會有利于民主的穩(wěn)定。這些條件如果過于脆弱，或者完全缺乏這些條件，那么民主制度不可能存在，或者，即使它存在的話，這種存在也非常不穩(wěn)定。其中，軍隊(duì)和警察控制在由選舉產(chǎn)生的官員手里、民主的信念和政治文化、不存在強(qiáng)大的敵視民主的外部勢力是有利于民主的關(guān)鍵條件；而現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)和社會、弱小的亞文化多元主義也是民主的有利條件。諾思還認(rèn)為，由教育等中介手段引起的持久的知識傳播，可能改變民眾的意識形態(tài)，“促使一些群體不再按有關(guān)成本與收益的簡單的、享樂主義的和個人的計(jì)算來行事。這是各種主要意識形態(tài)的中心問題”，“只要現(xiàn)實(shí)生活中的某些“相對價(jià)格”(如產(chǎn)權(quán)、交換條件、相對收入以及信息成本)發(fā)生變化，就會導(dǎo)致意識形態(tài)的變化”，激發(fā)起改變現(xiàn)存秩序、推行民主政治的動力。在亨廷頓看來，政治精英在民主政治發(fā)展中的作用也不可忽視，因?yàn)?，“有利于民主的社會、?jīng)濟(jì)和外部條件的出現(xiàn)絕不足以產(chǎn)生民主……只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民主才可能出現(xiàn)?！绷硪晃晃鞣秸螌W(xué)家帕特南在破解“永不合作”的制度均衡時(shí)，對民主政治的生成動力問題也作了具體的闡述，他認(rèn)為：中央政府是實(shí)現(xiàn)地方自治的民主政治基礎(chǔ)，中央政府的統(tǒng)一改革部署和地方政府的自主創(chuàng)新相結(jié)合是民主政治實(shí)現(xiàn)的重要策略，解決好農(nóng)村和農(nóng)民問題是民主政治順利發(fā)展的重要條件。此外，還有西方政治學(xué)家認(rèn)為民主文化對基層民主政治的生成和發(fā)展也非常重要，如政治文化大師阿爾蒙德所說，“一個穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展，不能僅依賴于政府和政治結(jié)構(gòu)；它依賴于人們對政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個民主的系統(tǒng)，不然，這個系統(tǒng)成功的機(jī)會是很渺茫的?！倍_(dá)爾也把“民主的信息和政治文化”視為民主的關(guān)鍵條件。

在國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于基層民主發(fā)展的研究中，相繼出現(xiàn)了“政府主導(dǎo)論”、“精英推動論”、“鄉(xiāng)村矛盾沖突論”、“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”等幾種具有代表性的觀點(diǎn)?！罢鲗?dǎo)論”強(qiáng)調(diào)政府有關(guān)部門尤其是國家民政部門在村民自治發(fā)展過程中的推動作用和地方政府在基層民主發(fā)展中的組織作用，認(rèn)為基層民主的發(fā)展是由政府主導(dǎo)和推動的?！熬⑼苿诱摗眲t認(rèn)為，政府的精英人物在推動基層民主制度的創(chuàng)新上有著特別的重要貢獻(xiàn)。另有學(xué)者基于鄉(xiāng)村財(cái)政困難的事實(shí)展示了鄉(xiāng)村民主生成的另一種論斷，即“鄉(xiāng)村矛盾沖突論”，認(rèn)為基層民主的生成和發(fā)展是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的利益之爭引發(fā)的產(chǎn)物，是由于財(cái)政短缺及征稅和收費(fèi)而引發(fā)的政治矛盾激發(fā)了基層民主的生成和發(fā)展，它實(shí)質(zhì)上是政府與農(nóng)民之間的一種權(quán)利交換和妥協(xié)。此外，還有一些學(xué)者提出了“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”的見解。

筆者認(rèn)為，中外學(xué)者關(guān)于民主發(fā)展動力問題的論述可以說見仁見智，各有見地，主要涉及了民主的物質(zhì)條件、民主的意識形態(tài)即民主文化問題、中央政府與地方政府的制度創(chuàng)設(shè)、精英人物持續(xù)推動、民眾的民主需求等各種因素，但似乎還缺乏充分的解釋力。究其原因在于，這些觀點(diǎn)往往只從其中一個或幾個因素來加以說明，而未能從系統(tǒng)整體上加以把握，因而未能充分闡明其中決定性的因素以及各種因素之間相互作用機(jī)制。而在筆者看來，恩格斯早在1890年致約·布洛赫的信中提出的著名的“歷史發(fā)展合力論”，為我們尋求這一問題的答案提供了深刻啟示。恩格斯認(rèn)為：“根據(jù)唯物史觀，歷史中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。無論馬克思或我都從來沒有肯定過比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲，說經(jīng)濟(jì)因素是唯一決定性的因素，那么他就是把這個命題變成毫無內(nèi)容的、抽象的、荒誕無稽的空話。經(jīng)濟(jì)狀況是基礎(chǔ)，但是對歷史斗爭的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭的形式的，還有上層建筑的各種因素……這里表現(xiàn)出這一切因素間的交互作用，而在這種交互作用中歸根到底是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動作為必然的東西通過無窮無盡的偶然事件向前發(fā)展”。在此，恩格斯深刻闡明了影響人類歷史發(fā)展的主要因素包括：經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和文化因素，或者說生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(生產(chǎn)關(guān)系的總和)和上層建筑因素，所有這些因素都是社會動力系統(tǒng)的要素之一，它們對社會發(fā)展的影響也是在交互作用中融合為一個系統(tǒng)整體，從而發(fā)揮著整體的功能，但在歷史合力的諸因素中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。因此，綜合中外學(xué)者們各種觀點(diǎn)，根據(jù)恩格斯關(guān)于社會歷史發(fā)展動力的科學(xué)論述，筆者認(rèn)為：基層民主發(fā)展的動力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個方面的因素，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、民眾民主需求、上級黨委領(lǐng)導(dǎo)、政治精英推動和民主文化培育等各

種因素之間發(fā)生交互作用，共同推動了基層民主的發(fā)展，而在這種交互作用中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。

具體地說，在這個動力系統(tǒng)中，首先，經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用，從總體上規(guī)定著基層民主的發(fā)展?fàn)顩r。其實(shí)，對于經(jīng)濟(jì)狀況與政治生活之間的關(guān)系問題，生活于17世紀(jì)的英國思想家哈林頓在《大洋國》中就已經(jīng)注意到了，他認(rèn)為政權(quán)是以經(jīng)濟(jì)權(quán)為條件的，國家的性質(zhì)、政府的形式是由地產(chǎn)分配的情況即“產(chǎn)權(quán)均勢”決定的，“統(tǒng)治權(quán)或土地所有權(quán)的比例或平衡怎樣，帝國的性質(zhì)也怎樣?！泵绹?dāng)代政治學(xué)家達(dá)爾也曾專門考察過處在不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上的國家的特征，他提出：“社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平對政治資源的分配、從而對多頭政制的可能性會有什么后果呢?一國中政治資源在人民中的分配方式，趨向于因其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平而異。除了一些重要的例外，在農(nóng)業(yè)社會的國家中政治資源的分配最不平等，工業(yè)國家次之，處于高度大眾消費(fèi)階段的國家最小?！倍R克思主義唯物史觀則對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政治上層建筑的關(guān)系進(jìn)行了更為科學(xué)和系統(tǒng)的闡釋，這里已無須贅述。

其次，政治因素(包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動、民眾民主需求)則是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動力，影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度，直接規(guī)定著基層民主的發(fā)展進(jìn)程。具體而言，在這些政治因素中，黨和政府起著主導(dǎo)性作用，政治精英起著關(guān)鍵性作用，而民眾的民主需求則起著決定性作用。因?yàn)椋瑹o論是政府的主導(dǎo)還是政治精英的推進(jìn)，即使在短時(shí)期內(nèi)可以啟動或推動基層民主發(fā)展，但從長時(shí)期來看，都必然要受到民眾的民主需求的制約，否則就會出現(xiàn)基層民主可持續(xù)發(fā)展的動力匱乏。不過，上述這些政治因素的作用，歸根到底還是由經(jīng)濟(jì)因素所決定的。由此觀之，經(jīng)濟(jì)因素對于政治因素的決定作用，首先是通過民眾的物質(zhì)利益需求從而決定民眾的民主需求，進(jìn)而又直接表現(xiàn)為民眾的民主需求對于基層民主發(fā)展的決定作用。

最后，文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件，它是原初動力(經(jīng)濟(jì)因素)向直接動力(政治因素)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。如果缺乏這種條件，基層民主即使在特定時(shí)期可以依靠政治力量來推動，但也難以持續(xù)發(fā)展下去，因此可以說文化因素對基層民主發(fā)展起著生長培育的作用。當(dāng)然，文化因素本身也最終受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和制約。正如達(dá)爾所說：“處在草創(chuàng)發(fā)展階段的國家，一般連承受經(jīng)濟(jì)政治所需要的基本體制都沒有。例如，在這些國家中文盲率一般很高，缺乏為年輕人提供正式初級教育所需的經(jīng)濟(jì)資源和社會資源(如提供專職的教師)?！边@就是說，經(jīng)濟(jì)狀況也會通過文化教育對政治發(fā)展產(chǎn)生影響，從而制約著基層民主的發(fā)展。

二、基層民主發(fā)展的動力機(jī)制分析

在對基層民主發(fā)展動力進(jìn)行系統(tǒng)考察的基礎(chǔ)上，還需要對這一系統(tǒng)的各個主要因素在基層民主發(fā)展中所起的作用，再作進(jìn)一步的具體分析(這里僅以四川省為例)。

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)作用

四川省基層民主建設(shè)在20世紀(jì)90年代后期以來之所以能夠得到蓬勃發(fā)展，從內(nèi)部動因來看，主要還是由于經(jīng)濟(jì)的原因。四川省是農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較落后，農(nóng)村的各種社會矛盾比較突出，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展就顯得特別重要。當(dāng)時(shí)的四川省由于歷史原因和各種因素的制約，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)十分艱巨，面臨的難題和壓力特別沉重。全省有扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣36個，占縣(市、區(qū))總數(shù)的20％。絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，財(cái)政上基本沒有資源用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府負(fù)債面廣量大，已經(jīng)影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。全省5000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)有各種債務(wù)的占82％，其中因債務(wù)沉重而無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的古15％～20％；全省總鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債務(wù)高達(dá)250個億，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債480多萬元，最高的達(dá)到1200多萬元。在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于遲遲無法歸還村民的債務(wù)，氣憤的村民甚至幾次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的牌子摘下來，反映出黨群干群之間的關(guān)系已經(jīng)緊張到了相當(dāng)激烈的程度。農(nóng)村社會的各種矛盾和問題逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的干部選任方式和管理方式，以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和黨組織在農(nóng)村的執(zhí)政地位；必須解決如何在體制內(nèi)財(cái)政資源緊缺的情況下，用競爭性選舉方式，改善黨群干群關(guān)系，以利于解決各種社會矛盾，增強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政的合法性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展的問題。于是，積極推動了基層民主，并形成了一定的“民主小氣候”。

然而，正如亨廷頓所說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主政權(quán)之間存在著高度相關(guān)的關(guān)系。在大多數(shù)發(fā)展中國家，民主制度是一個同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的過程。當(dāng)代美國學(xué)者安東尼·唐斯認(rèn)為，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)的一個基本假設(shè)是著名的李普塞特假說：經(jīng)濟(jì)繁榮促進(jìn)政治民主。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，普通人民更傾向于關(guān)注基本的經(jīng)濟(jì)福利、物質(zhì)生活水平、就業(yè)，等等，而不是政治權(quán)利。反過來，在人們利益極其分散的條件下，民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕，而不是將蛋糕做大。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，一方面，人們將要求更多的民主，另一方面，民主本身，通過它對腐敗、大政府的抑制，對財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約的保障等等，也會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有力的保障。特別地，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)高的水平時(shí)，增長本身也將降下來，收入分配問題將日益突出來，而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段。但這里的前提條件是經(jīng)濟(jì)繁榮或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足以支持政治民主的進(jìn)程。然而，直到目前來看，四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全國還處于落后水平，而基層民主建設(shè)在許多方面卻走在了全國的前列，因而就必然會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與基層民主建設(shè)還不夠適應(yīng)的問題。國內(nèi)許多研究者也認(rèn)為，一定的經(jīng)濟(jì)條件是村民自治和基層民主發(fā)展的原動力。中國是個經(jīng)濟(jì)文化都仍然落后的發(fā)展中國家，同時(shí)又是一個城鄉(xiāng)二元分割的國家，因此，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平就更低了。這就必然會影響我國基層民主的持續(xù)發(fā)展。所以，從短時(shí)期來看，雖然我們可以通過強(qiáng)大的政治動員方式來啟動基層民主建設(shè)進(jìn)程，但從長時(shí)期來看，就必然會出現(xiàn)基層民主發(fā)展動力不足的問題。正是由于四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國處于比較滯后的位置，而基層民主政治建設(shè)在許多方面卻走在全國的前列，因而就會給四川基層民主政治建設(shè)的發(fā)展帶來很大的制約和影響，并且在有些地方，實(shí)際上已經(jīng)在相當(dāng)程度上制約了基層民主建設(shè)及其制度創(chuàng)新的進(jìn)程，其突出表現(xiàn)就是制度創(chuàng)新的根基并不牢固。近幾年來，我們在對四川省舉行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記試點(diǎn)單位的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部大都贊成這一改革實(shí)踐，但也有不少人談到這一選舉過程導(dǎo)致的成本增加和經(jīng)費(fèi)緊張的問題。例如我們在平昌縣調(diào)查時(shí)了解到，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時(shí)，縣財(cái)政撥付每個試

點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元作為選舉經(jīng)費(fèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經(jīng)費(fèi)，一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約需要4萬元經(jīng)費(fèi)。這對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、負(fù)債難以還清的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，的確也是一個很大的制約因素。又如我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的成都市所屬農(nóng)村，村干部平均每個月的各種補(bǔ)貼、獎金可達(dá)1000元以上，其工作積極性普遍較高，村里的各種公共設(shè)施也比較齊全，從而也為基層民主發(fā)展創(chuàng)造了良好條件；相反，在四川的丘陵地區(qū)和山區(qū)農(nóng)村，村干部每個月的補(bǔ)貼、獎金還不到300元，其工作積極性明顯較低，各種公共設(shè)施也普遍短缺，農(nóng)村基層民主的發(fā)展顯然會受到很大的制約。

2．民眾民主需求的決定作用

也正是基于同樣的理由，可以認(rèn)為，民主的發(fā)展在相當(dāng)程度上取決于民主的利益誘因和民眾的需求程度。決定民主發(fā)展的根本因素，不是別的，而是利益。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。民主不能憑空建構(gòu)，僅憑純粹意識就能產(chǎn)生，只能是基于人們維護(hù)自己利益的政治訴求而產(chǎn)生。民主一旦抽去了利益基礎(chǔ)，不但沒有任何意義，還會發(fā)生扭曲和變形。只有在民眾基于利益的訴求有著強(qiáng)烈的民主愿望或潛在的民主需求，在國家感到依靠原有的治理模式執(zhí)政成本過大時(shí)，民主的治理形式才應(yīng)運(yùn)而生。因此，成都市新都區(qū)改革的代表人物李仲彬認(rèn)為，要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須要有來自上級黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障；另外，決不能低估廣大民眾的智慧和素質(zhì)，老百姓都表現(xiàn)出了對民主政治建設(shè)極高的熱情和極強(qiáng)的責(zé)任心。的確如此，新都區(qū)的改革實(shí)踐自始至終得到了全區(qū)廣大群眾的積極擁護(hù)和普遍支持，并在群眾中獲得了很高的評價(jià)。我們在新都區(qū)調(diào)研期間乘坐出租車時(shí)，司機(jī)了解到我們是外地人，于是熱情洋溢地給我們介紹新都區(qū)改革帶來的可喜變化。新都鎮(zhèn)天緣村曾某盡管是這次公推直選中的落選村書記，但他卻由衷地說：“我十分贊同的這種差額直選方式，不僅體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步，也是改變黨委任命制的一種大膽嘗試”。清流鎮(zhèn)均田村落選書記李某則表示“一萬個贊成差額直選制度”。新都鎮(zhèn)一機(jī)關(guān)工作人員也認(rèn)為：“差額直選是推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要舉措，是推進(jìn)基層民主的有益嘗試?！笨梢哉f，新都基層民主建設(shè)“從制度上把對上負(fù)責(zé)和對下級、群眾負(fù)責(zé)內(nèi)在地不可分割地結(jié)合起來了?！?/p>

當(dāng)然，群眾的民主需求，歸根到底還是要與他們的經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合?；鶎用裰饕坏╇x開了民眾的實(shí)際利益，久而久之就必然出現(xiàn)動力不足，就會難以持續(xù)。我們近年來在四川省農(nóng)村所做的兩次大規(guī)模的問卷調(diào)查，就反映出四川省一些農(nóng)村村民自治實(shí)踐中存在的一個突出問題，就是村民自治與農(nóng)民的利益相關(guān)性逐漸淡化，因而許多村民對卡寸委會選舉感到缺乏興趣，而村干部對選舉最為擔(dān)心的問題也就是村民的參選率較低而達(dá)不到法定要求。然而，我們近期對成都市一些農(nóng)村出現(xiàn)的村民議事會這一新生事物進(jìn)行調(diào)研時(shí)又驚喜地發(fā)現(xiàn)，廣大村民對于議事會成員的選舉和工作卻表現(xiàn)出極大關(guān)注和熱情支持。這是因?yàn)?，近年來成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中在各地農(nóng)村出現(xiàn)了一些利益關(guān)系調(diào)整上的新情況和新問題，并且，隨著“5·12”大地震之后災(zāi)后重建的深入，村里關(guān)系到村民切身利益的事務(wù)也越來越多，各種矛盾也相應(yīng)增加。而這些矛盾和問題要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無力解決的，只有通過基層民主的辦法才能得到妥善解決。然而，許多村民認(rèn)為村委會是“政府的代言人”，于是他們推選出了“村民的代言人”來協(xié)商解決矛盾并取得了很好的效果，于是，“村兩委+議事會”這一新型的農(nóng)村基層治理機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。不久前，我們在對南充市嘉陵區(qū)社區(qū)“主導(dǎo)型發(fā)展”(國際上稱之為CDD項(xiàng)目，是一種由社區(qū)主導(dǎo)下的新的扶貧方式，不同于以往由政府主導(dǎo)下的扶貧方式)試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)也了解到，該項(xiàng)目從宣傳發(fā)動到會議討論，從項(xiàng)目選擇到項(xiàng)目實(shí)施，從資金管理到賬務(wù)公布，廣大村民全程參與，完全獲得了參與、競爭、施工、管理的資金控制權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán)，從“要我干”到“我要干”，充分利用了村民自治這個制度平臺的有利條件，使社區(qū)組織的能力得到了有效提升，充分調(diào)動了社區(qū)群眾參與項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、管理項(xiàng)目的積極性，民主管理能力得到顯著提高，從而促使村民自治真正落到了實(shí)處，使村民開始真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人?？梢?，基層民主發(fā)展必須與民眾利益需求緊密相關(guān)，這樣它才具有長久的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

3．上級黨委的主導(dǎo)作用

同時(shí)我們也必須看到，十五大以來黨中央強(qiáng)力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略部署，中共四川省委領(lǐng)導(dǎo)以及省委組織部的積極倡導(dǎo)和及時(shí)指導(dǎo)，為四川各地基層民主的改革實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的支持。對于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，新都區(qū)改革的“操盤手”李仲彬認(rèn)為：“要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須要有來自上級黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障。”新都區(qū)改革的實(shí)際操作者、原任中共新都區(qū)委組織部部長麻渝生在與我們談到新都改革時(shí)也堅(jiān)持認(rèn)為：“我們所有的工作都是在省委組織部、市委組織部的指導(dǎo)下開展起來的，從一開始上面就是支持我們的。”事實(shí)正是如此。四川省以及成都市在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)方面能夠走在全國的前列，這與中共四川省委、成都市委的領(lǐng)導(dǎo)者對民主政治建設(shè)的深刻認(rèn)識和正確指導(dǎo)是分不開的。他們強(qiáng)調(diào)：“從近幾年的實(shí)踐和效果看，發(fā)展黨內(nèi)基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內(nèi)選舉人手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的‘當(dāng)家人”，落實(shí)黨員對黨的組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán)，是黨內(nèi)民主建設(shè)的一個核心問題。選舉權(quán)是一個綜合的民主權(quán)利，它“體現(xiàn)了有效監(jiān)督和制約黨的干部的權(quán)利”。中共成都市委領(lǐng)導(dǎo)從一開始就對新都區(qū)基層民主建設(shè)給予了充分肯定和及時(shí)指導(dǎo)，新都區(qū)基層民主建設(shè)始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨章和法律的框架內(nèi)開展。這項(xiàng)實(shí)踐從一開始就得到了上級黨組織的大力支持和具體指導(dǎo)，在實(shí)踐進(jìn)程中，又及時(shí)地得到了上級黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定和鼓勵。中共成都市委書記李春城認(rèn)為，公推直選鎮(zhèn)黨委書記是一件具有“重要意義”的改革實(shí)踐，“給了大家一個當(dāng)家作主的重要機(jī)會”。他同時(shí)指出，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，可以從根本上解決干部任用、監(jiān)督的機(jī)制問題，改善干群關(guān)系，是一項(xiàng)必須要做且十分重要的工作，必須提高認(rèn)識，堅(jiān)定信心，真心誠意地推進(jìn)這項(xiàng)工作。正因?yàn)槿绱耍陙碇泄渤啥际形呀?jīng)把新都區(qū)的許多改革舉措推廣到整個成都市，并且把城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與基層民主建設(shè)作為一個系統(tǒng)，整體加以推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的全面深化和配套銜接。

此外，從四川省的幾位基層民主改革代表人物如張錦明、李仲彬等都受到提拔重用來看，也充分表明了中共四川省委大力推進(jìn)基層民主建設(shè)的鮮明態(tài)度。因此，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心的楊雪冬認(rèn)為，“改革創(chuàng)新者是否獲得了升遷，在中國的官場政治里其實(shí)意味著改革是否得到了肯定和推