張士斌　梁宏志

[摘要]我國目前的就業(yè)壓力與非正規(guī)部門的困境有關，非正規(guī)就業(yè)者社會保障是擴大內(nèi)需的重要渠道，是經(jīng)濟景氣時的勞動力和技能蓄水池，是中國城市化進程的迫切要求，也是金融危機下政府的社會責任。全球金融危機導致非正規(guī)就業(yè)者社會保障制度變革的機會窗口出現(xiàn)，我國應該順勢而為，在制定適度積極的勞動力市場政策的同時，加快構建融合了非正規(guī)就業(yè)者市場和經(jīng)濟特征的以社會保險為主體的多層次、全覆蓋社會保障體系。

[關鍵詞]金融危機；非正規(guī)就業(yè)；社會保障

[作者簡介]張士斌，貴州財經(jīng)學院工商管理學院副教授，經(jīng)濟學博士，中國社會科學院社會保障研究中心博士后；梁宏志，貴州財經(jīng)學院經(jīng)濟史研究所副教授，歷史學博士，貴州貴陽550004

[中圖分類號]F241.4[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0132-04

金融危機對非正規(guī)就業(yè)者的沖擊比較明顯，導致我國就業(yè)形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變，前幾年較為寬松的就業(yè)環(huán)境被嚴峻的就業(yè)現(xiàn)實所取代。能否合理、有效滿足非正規(guī)就業(yè)者的基本社會保障需求，是社會能否持續(xù)穩(wěn)定，社會保障制度改革能否成功的關鍵。筆者認為，基于社會保障制度的基本目標和我國促增長、保就業(yè)的基本政策思路，全球金融危機導致非正規(guī)就業(yè)者社會保障制度變革的機會窗口出現(xiàn)，加快構建和完善非正規(guī)就業(yè)者社會保障制度的時機已經(jīng)成熟，它不僅可以在很大程度上緩解目前我國的就業(yè)壓力，還能夠在某種程度上實現(xiàn)擴大內(nèi)需的目標，促進經(jīng)濟增長，實現(xiàn)社會和諧。

一、就業(yè)壓力與非正規(guī)就業(yè)部門的困境

1973年，“非正規(guī)部門”的概念由國際勞工組織(OIL)首次提出，并于1991年被定義為“發(fā)展中國家城市地區(qū)那些低收入、低報酬、無組織、無結構的很小生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)或服務單位”。它主要包括三類從業(yè)人員：小型或微型企業(yè)從業(yè)者；家庭企業(yè)的從業(yè)者；獨立的服務者。在我國，非正規(guī)就業(yè)往往被“靈活就業(yè)”所替代。

國有、集體企業(yè)曾是我國城鎮(zhèn)就業(yè)的主要渠道，但隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，私營企業(yè)、外資企業(yè)等非公有制企業(yè)逐漸成為城鎮(zhèn)主要的就業(yè)渠道。數(shù)據(jù)顯示，在1990年以前人現(xiàn)職的勞動者，從事非正規(guī)就業(yè)的比例為18.8％，以后年份人現(xiàn)職者的從事非正規(guī)就業(yè)的比例逐漸上升，到2002年，進入現(xiàn)職的非正規(guī)就業(yè)比例達到77％。對于初次進入勞動力市場的求職者，進入非正規(guī)就業(yè)崗位的比例達到77％，而遭受就業(yè)沖擊后，從事非正規(guī)就業(yè)的比例則達到93％。從某種意義上講，非正規(guī)部門的興旺與否是中國就業(yè)壓力的晴雨表。

自2008年，受國際金融危機的影響，中國經(jīng)濟增長放緩趨勢明顯，出口受到重創(chuàng)，特別是非正規(guī)部門受到的沖擊更大，生產(chǎn)經(jīng)營受到較大影響。2008年下半年，號稱全球最大玩具代工生產(chǎn)商的合俊集團破產(chǎn)，工廠工人失業(yè)。東莞臺商協(xié)會最新統(tǒng)計數(shù)字顯示，當?shù)赜薪y(tǒng)計的外資制造業(yè)設廠數(shù)超過1.4萬家，目前已知關廠或歇業(yè)的廠近2000家，占比超過14％。伴隨著一些外貿(mào)出口企業(yè)的破產(chǎn)或停產(chǎn)，農(nóng)民工失業(yè)回流現(xiàn)象上升。另一方面，大學生就業(yè)形勢也不容樂觀，2009年需要就業(yè)的大學畢業(yè)生超過700萬(2009年有611萬應屆大學畢業(yè)生，加上還有100萬2008年沒有就業(yè)的大學畢業(yè)生)。在沿海地區(qū)，金融證券、進出口、房地產(chǎn)、流通類以及消費類知名企業(yè)是往年校園招聘的中流砥柱，但是今年這些企業(yè)提供的就業(yè)崗位急劇下跌，許多往年常進校園招聘的中小企業(yè)甚至大企業(yè)，已經(jīng)明確表明將取消校園招聘計劃。據(jù)中國社會科學院預測，2009年大學生的失業(yè)率為12％強，是登記失業(yè)率的3倍左右，大學生就業(yè)寒潮已然來臨。

二、非正規(guī)就業(yè)者社會保障現(xiàn)狀

1我國非正規(guī)就業(yè)者的社會保障制度規(guī)定

2001年，國家出臺《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》，對城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員參加及接續(xù)養(yǎng)老保險等作出具體規(guī)定。2005年，國家又統(tǒng)一規(guī)定城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費比例為20％，其中8％記入個人賬戶。2003年，勞動和社會保障部頒布《關于城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業(yè)和非公有經(jīng)濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，規(guī)定城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員可參加基本醫(yī)療保險，繳率和繳費基數(shù)由各地根據(jù)實際情況自行確定；項目一般包括住院醫(yī)療和大額醫(yī)療補助兩部分。在失業(yè)保險和工傷保險方面，城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者一般通過單位參保，按照城鎮(zhèn)職工相應的保險標準執(zhí)行。

進入21世紀，上海和廣東分別對外來從業(yè)人員(包括進城務工人員)的社會保障制度進行了探索。2002年，上海市出臺《外來從業(yè)人員綜合保險實施辦法》，從而將外來人員納入社會保險覆蓋范圍。綜合保險包括工傷、住院醫(yī)療和老年補貼，采取政府組織、依托商業(yè)保險運作的模式，繳費主體是用人單位，單位繳費基數(shù)是上年社會平均工資的60％，繳費率是12.5％，單位為雇員連續(xù)繳費滿一年的，雇員可以獲得本人實際繳費基數(shù)的7％的老年補貼憑證。在退休時一次性兌現(xiàn)養(yǎng)老補貼費。廣東省采取讓外來務工人員直接加入現(xiàn)行社會保障制度的辦法來解決非正規(guī)就業(yè)者的社會保障問題。全省21個市(區(qū))級統(tǒng)籌單位根據(jù)企業(yè)情況執(zhí)行不同的費率政策，繳費率為8％—20％不等，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)由全省統(tǒng)一規(guī)定，職工工資不足當?shù)厣夏甓壬鐣骄べY60％的，按照60％繳納。

2非正規(guī)就業(yè)者社會保險現(xiàn)狀

非正規(guī)就業(yè)者社會保障制度呈現(xiàn)二元特征，導致城市非正規(guī)就業(yè)者的社會保險參保率明顯高于農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)者，遂在中國形成了四層次(元)的社會保障體系：城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)者社會保障體系、城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者社會保障體系、進城務工者社會保障體系和農(nóng)村居民社會保障體系。2002年，在城鎮(zhèn)居民中，正規(guī)就業(yè)者擁有養(yǎng)老保險的比例為84.5％，擁有失業(yè)保險的為72.5％，擁有醫(yī)療保險的為61.5％；非正規(guī)就業(yè)者擁有養(yǎng)老保險的為37％，擁有失業(yè)保險的為20.7％，擁有醫(yī)療保險的為14.1％。所有非正規(guī)就業(yè)者參加養(yǎng)老保險的比例為14.9％。參加醫(yī)療保險的為9.04％，參加失業(yè)保險的為7.8％。由此可以看出，城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)者的社會保障水平遠高于城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者，而城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者的社會保障水平又明顯高于進城務工人員。

3現(xiàn)行非正規(guī)就業(yè)者社會保障的不足

總的說來，非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)特征決定了現(xiàn)行的社會保障體系難以較好滿足其社會保障需求。由于非正規(guī)就業(yè)者的收入水平較低，他們很難承擔現(xiàn)行社會保障制度規(guī)定的繳費額，而其雇主從勞動成本的角度也往往缺乏能力為其提供足額的社會保險金，過高的繳費率和過低的收入水平形成強烈反差，使得非正規(guī)就業(yè)難以獲得社會保障。

現(xiàn)有社會保障制度的繳費率高，門檻較高。按照現(xiàn)行繳費標準，如果靈活就業(yè)人員全面參與主要

的社會保險，單位和個人的繳費率占工資總額的39％。對于基本養(yǎng)老保險，自雇型非正規(guī)就業(yè)者需要繳納平均工資的20％，其中12％進入社會統(tǒng)籌，8％進入個人賬戶。養(yǎng)老保險繳費基數(shù)一般為地區(qū)平均工資的60％左右，沒有60％的按照60％繳納。2004年，廣東外來務工人員的平均收入為750元，僅為廣東社會平均工資1852元的40％左右，若其全面參與社會保險，即便養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險等總的繳費率為25％(20％的養(yǎng)老保險費，剩下為其他項目保險費)，如果按照全社會平均工資繳納社會保險金，這些非正規(guī)就業(yè)者需要繳納463元，即便按照60％的比例繳納，社會保險金也達到278元。外來人員的基本生活成本在每月500元左右。如果其全面參加社會保險，則最少需要778元的工資收入，這說明一個典型外來務工人員的月收入(750元)無法滿足其基本生活和社會保障的需要。非正規(guī)就業(yè)者按照現(xiàn)行標準繳費的難度很大。

而且，現(xiàn)有社會保險無法隨參保者流動，政府服務不甚到位，也阻礙了非正規(guī)就業(yè)者參與社會保險。進城務工人員參保率低是既成事實，但其對養(yǎng)老保險的需求客觀存在，自身也希望參加養(yǎng)老保險，相關調(diào)查表明：希望參加個人賬戶制養(yǎng)老保險的農(nóng)民工占78.1％。農(nóng)民工社會保險愿望與現(xiàn)實之間的巨大差距反映了現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的不足。

三、非正規(guī)就業(yè)者社會保障與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展分析

1非正規(guī)就業(yè)者社會保障是擴大內(nèi)需的重要渠道

宏觀上講，民眾的保障通過政府社會保障的支出而實現(xiàn)。社會保障制度通過給需要者提供資金，提高了個人和公共消費，增強消費的支付能力，進而促進了企業(yè)的訂貨。因此，社會保障制度促進了銷售市場的發(fā)展并間接促進了生產(chǎn)性投資的發(fā)展，進而打開了就業(yè)渠道。

微觀上講，非正規(guī)就業(yè)者是一種消費和服務能力。進城務工人員返回家鄉(xiāng)，將會導致其消費水平下降(下降額度等于返鄉(xiāng)農(nóng)民工人數(shù)與其城鄉(xiāng)消費差額的乘積)如果大量進城務工人員離開城市返回鄉(xiāng)村，其總消費水平的下降將非常大，這對我國努力擴大內(nèi)需的計劃將極為不利。非正規(guī)就業(yè)者有衣食住行的基本生活需求，這些需求為當?shù)亟?jīng)濟創(chuàng)造了巨大的消費市場，許多城市居民的收入都依賴于非正規(guī)就業(yè)者的消費，這對于珠三角、長三角和環(huán)渤海灣等新型城市的影響特別明顯，在出口不暢的情況下，一旦大量非正規(guī)就業(yè)者離開城市返回家鄉(xiāng)，這些城鎮(zhèn)的消費市場將受到很大影響。

2靈活保障是經(jīng)濟景氣時的勞動力和技能蓄水池

過去幾年里，珠三角、長三角、環(huán)渤海灣地區(qū)普遍出現(xiàn)民工短缺，從2004年到2007年，珠三角、長三角、環(huán)渤海灣的勞動力需求超過勞動力供給，曾經(jīng)成為中國勞動力市場上的一個熱點問題。這種短缺不僅僅是數(shù)量的短缺，也是質(zhì)量的短缺，大量民工短缺對廣東經(jīng)濟的不利影響顯而易見。在經(jīng)濟處于不景氣的時候，一定的勞動力的儲蓄是經(jīng)濟恢復中必不可少的基本要素。而由于產(chǎn)業(yè)結構的升級，知識和技能需要不斷使用和補充才能保證其不因折舊而大量喪失。因此，未雨綢繆，將非正規(guī)就業(yè)者吸引在本地，并通過不同渠道保持、提升他們的能力，是沿海地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是避免再次出現(xiàn)民工荒的有效途徑。

3加快構建非正規(guī)就業(yè)者社會保障構建是城市化進程的迫切要求

中國的工業(yè)化進程伴隨著大量農(nóng)村勞動力流入城市。社會、經(jīng)濟的發(fā)展也需要不斷提高城市化水平，但我們不能將城市化簡單地理解為勞動力從農(nóng)村流入城市的過程，它不僅僅是一個人口分布的變換，更是一個人口經(jīng)濟、社會狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，個人從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，不僅身份發(fā)生變化，而且工作狀態(tài)也發(fā)生變化，由此又帶來了社會保障、生活環(huán)境、價值觀念的轉(zhuǎn)變。一個人一旦從農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢渖钏柚挥型ㄟ^商品交換來實現(xiàn)，失業(yè)等危險又比農(nóng)村大得多，農(nóng)民工通過社會保險建立自己的保障系統(tǒng)的需求將變得強烈。城市化對農(nóng)村勞動力的技能要求也日漸提高，如果農(nóng)民缺乏專業(yè)技能，不僅難以獲得工作崗位，收入也難以提高，故而農(nóng)民普遍存在技能培訓的需求。

4非正規(guī)就業(yè)者的社會保障是金融危機下政府的社會責任

非正規(guī)就業(yè)者為當?shù)亟?jīng)濟增長作出了巨大貢獻，并將進一步作出貢獻。而且，許多非正規(guī)就業(yè)者繳納過一定時期、一定額度的社會保險金。從這幾個角度看，當?shù)卣畱摀撈鹕鐣Ｕ系呢熑巍Ｓ捎谌蚪鹑谖C，中國非正規(guī)就業(yè)者受到了較大沖擊，非正規(guī)就業(yè)者的生存和生活環(huán)境惡化，他們對于社會保障的需求猛然增加，加快構建和完善非正規(guī)就業(yè)者社會保障制度的時機已經(jīng)到來，政府和社會需要給處于困境的非正規(guī)就業(yè)者提供基本的生存和生活保障，助其度過經(jīng)濟難關，進而推動和諧社會的建設。政府遲早需要解決非正規(guī)就業(yè)者的社會保障問題，完全可以利用當前擴大內(nèi)需的機會，適當加快靈活保障制度的構建。

四、構建非正規(guī)就業(yè)者社會保障體系。緩解就業(yè)壓力

1構建以社會保險為主的多層次的靈活保障制度

社會保障是一個以社會保險為主體的多層次體系，我們可以采取不同途徑來解決不同人群的社會保障需求。從制度安排來看，目前以正規(guī)就業(yè)為主的社會保障制度很難容納非正規(guī)就業(yè)者進入到社會保險系統(tǒng)。需要建立一個容納非正規(guī)就業(yè)者的統(tǒng)一的社會保障體系。通過全社會互助的社會保險，在正規(guī)就業(yè)者與非正規(guī)就業(yè)者之間共同分擔社會風險，盡可能在不降低正規(guī)就業(yè)者社會保障水平的前提下，提高非正規(guī)就業(yè)者的社會保障水平，使社會保障制度得以發(fā)展并逐漸完善?；舅悸肥菍ΜF(xiàn)有社會保障制度進行重大改革，結合靈活就業(yè)的特點，在繳費基數(shù)、條件、繳費率和支付條件上加以變革，幫助大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者建立基本的社會保險，通過社會保險基本滿足其社會需求，而對于那些處于最底層的非正規(guī)就業(yè)者(無法通過工作獲得生存者)給予一定社會救助，逐步建立起以社會保險為主體的、全覆蓋的社會保障體系。

2給困難企業(yè)以社會保障臨時補貼。適當降低其人工成本

就業(yè)壓力很大程度上由非正規(guī)部門的經(jīng)營困難所致，如果能夠采取一定的措施幫助非正規(guī)部門降低壓力，可以緩解當前的就業(yè)壓力。作為社會公民的企業(yè)無法逃避其社會保障責任，但在經(jīng)濟發(fā)展比較困難時，政府可以適當通過臨時、特別補貼的形式來減輕企業(yè)的社會保障繳費，緩解其經(jīng)營壓力。目前，我國進城務工人員和大學畢業(yè)生的維權意識雖然有所提升，但是其維權能力和維權現(xiàn)狀令人擔憂，一些公司的老板、包工頭等利用社會保障制度的漏洞，少繳或不繳社會保險費，造成了不良的經(jīng)濟和社會影響，對社會保障部門的聲譽也大為不利。隨著勞動合同法的逐漸深入和最低工資制度的不斷發(fā)展，一些企業(yè)的人力成本有所提高，兼之全球金融危機導致外部環(huán)境惡劣，一些企業(yè)的經(jīng)營確實困難。政府可以在對企業(yè)深入調(diào)查的基礎上，根據(jù)不同企業(yè)提出的申請，進行嚴格審核，對于確實存在困難的企業(yè)給予特別資助，由政府代繳部分社會保險費，作為臨時、特殊補貼，一待企業(yè)恢復元氣，經(jīng)營好轉(zhuǎn)之后，再尋找機會將其應繳的社會保險費逐步補全。

3實施非正規(guī)就業(yè)者技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓計劃

根據(jù)失業(yè)者的具體情況，建立高、中、低端多層次的培訓體系，同時，加強失業(yè)者的職業(yè)技能鑒定工作和職業(yè)資格證書制度建設，爭取引入社會力量參與失業(yè)人員的培訓，如將中華職教社以及國內(nèi)外的民間培訓力量作為失業(yè)培訓的輔助力量。特別需要強化創(chuàng)業(yè)能力的培訓，注重積極為非正規(guī)就業(yè)者的創(chuàng)業(yè)提供良好的條件，改善他們的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。給予大學生一定的創(chuàng)業(yè)培訓，逐步在全國建立創(chuàng)業(yè)培訓與小額貸款聯(lián)動的工作機制，幫助大學生更好創(chuàng)業(yè)，以便盡量發(fā)揮以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應。而一些農(nóng)民通過打工積累了一定經(jīng)驗，并擁有一定的資金積累，政府可以通過提供信息，協(xié)助解決產(chǎn)品銷路等途徑推動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。政府還可以在產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等方面推動私營部門的就業(yè)崗位，提供一定的產(chǎn)業(yè)補貼鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以根據(jù)企業(yè)就業(yè)增加數(shù)給企業(yè)提供就業(yè)獎勵金，并依據(jù)企業(yè)提供的就業(yè)崗位資助私人企業(yè)，通過工資補貼，減少社會開支等鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)者，特別是長期失業(yè)者。

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