張　誠

摘要：面對(duì)危機(jī)時(shí)。一套完備的政府危機(jī)管理體系將是降低危機(jī)損害的關(guān)鍵所在。近些年來，我國政府在面臨一系列危機(jī)時(shí)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是。應(yīng)該看到當(dāng)前我國政府危機(jī)管理體系還很不健全，存在諸多問題。因此，建立完善有效的危機(jī)管理機(jī)制勢(shì)在必行。文章指出了問題所在。并從對(duì)策方面給予一些建議。

關(guān)鍵詞：政府；危機(jī)管理；問題；對(duì)策

政府危機(jī)管理主要是指在政府主導(dǎo)下。對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件，由社會(huì)各介組織和公民個(gè)人參與的，在決策、溝通、協(xié)調(diào)、控制等機(jī)制的相互配合下。對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)警、救治、修復(fù)的全面整合的系統(tǒng)過程。目的是通過提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。近年來，我國的危機(jī)事件不斷。極大地考驗(yàn)著政府的危機(jī)管理能力。面對(duì)各種各樣的危機(jī)，對(duì)于政府而言，構(gòu)建全過程的危機(jī)管理體系，不斷提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力，是公共危機(jī)管理的最大挑戰(zhàn)。

一、我國政府危機(jī)管理中存在的問題

(一)政府危機(jī)意識(shí)淡薄

在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的非傳統(tǒng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)。在這種意識(shí)的指導(dǎo)下，整個(gè)政府危機(jī)管理系統(tǒng)是建立在一種常態(tài)假設(shè)狀態(tài)上。包括政府部門的管理者在內(nèi)，都習(xí)慣于按常態(tài)規(guī)劃和開展工作。常備不懈才能防患于未然，這是公共安全危機(jī)管理的關(guān)鍵所在。但就目前形勢(shì)看。我國在預(yù)警機(jī)制上還相對(duì)比較匱乏。偶發(fā)性是危機(jī)事件的一個(gè)重要特征。如果相同的事件反復(fù)發(fā)生并持續(xù)存在，人類就會(huì)在管理與學(xué)習(xí)的過程中建立起完備的應(yīng)對(duì)機(jī)制，危機(jī)也就因失去固有的危害而不再成為危機(jī)。任何危機(jī)都有階段性，在一定程度上都要經(jīng)歷一個(gè)由量變到質(zhì)變的基本過程。對(duì)危機(jī)本身實(shí)施管理與控制固然重要，但預(yù)防與早期識(shí)別才是避免和減少危害最為有效的手段。

(二)政府缺乏完善的危機(jī)管理的協(xié)調(diào)與合作

危機(jī)管理是一個(gè)跨區(qū)域、跨時(shí)段的綜合性系統(tǒng)管理工程，通常不是一個(gè)政府部門就能有效完成的，在很多情況下，危機(jī)的處理需要社會(huì)各個(gè)部門通力協(xié)作，積極配合。就目前來看，我國政府對(duì)危機(jī)的管理是在國務(wù)院設(shè)置相關(guān)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)都只是在危機(jī)發(fā)生之時(shí)才臨時(shí)設(shè)立，并且大部分臨時(shí)機(jī)構(gòu)都不單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由相關(guān)的常設(shè)部門承擔(dān)。由于缺乏專門的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)，政府對(duì)于有效地識(shí)別、確認(rèn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)就顯得被動(dòng)、倉促且行動(dòng)緩慢，并且在整合社會(huì)資源、綜合協(xié)調(diào)各政府職能部門方面也力不從心。在地方政府層面上，沒有根據(jù)各地的具體情況，因地制宜地設(shè)立相關(guān)的常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，并且以法律或者法規(guī)的形式明確其職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作程序。結(jié)果導(dǎo)致相互之間的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，未形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局。

(三)政府危機(jī)管理缺乏完備的法律保障體系

缺乏全局性的危機(jī)管理法律支撐是目前我國危機(jī)管理面臨的一個(gè)重大問題。盡管在某些領(lǐng)域我國已有一些危機(jī)管理的單方面的法律，如《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，還有2006年1月8日頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，以及政府職能中部分關(guān)于處理危機(jī)的法律、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案，但畢竟這些只是針對(duì)特定領(lǐng)域重大危機(jī)的立法，從整體上看。我國還缺乏一部對(duì)危機(jī)共同規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，對(duì)危機(jī)管理具有普遍指導(dǎo)性的危機(jī)基本法。危機(jī)基本法的缺失，使政府的危機(jī)管理能力的有效發(fā)揮缺乏有力的法律保障。在執(zhí)法方面還存在執(zhí)行不到位的情況，依法行政尚待加強(qiáng)。另外，在政府處理危機(jī)過程中，防止公民權(quán)利受到侵害的執(zhí)法監(jiān)督方面，在我國法律體系中尚是空白。

二、完善我國政府危機(jī)管理體系的有效途徑

(一)政府和公眾要樹立危機(jī)意識(shí)

政府官員和社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)、應(yīng)對(duì)危機(jī)的知識(shí)和能力是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中一個(gè)不可缺少的組成部分?；仡欉@次“三鹿毒奶事件”，便是因?yàn)檎狈γ鞔_的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，事件出現(xiàn)以后未能準(zhǔn)確、深入地探索信息發(fā)展、實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，最終使偶然的個(gè)體事件演化為必然的全面危機(jī)。在今天社會(huì)危機(jī)頻發(fā)時(shí)期，政府要真正懷有危機(jī)意識(shí)，加大危機(jī)管理的投入。最終能未雨綢繆，把災(zāi)害減小到最低程度。首先，應(yīng)進(jìn)行危機(jī)的警示宣傳，使公民樹立正確的危機(jī)意識(shí)；其次，對(duì)普通民眾開展危機(jī)管理知識(shí)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)公民自救互救能力，形成比較強(qiáng)的社會(huì)整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力；最后，組織開展危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，提高整體防控危機(jī)的能力。

(二)增進(jìn)危機(jī)管理各部門的綜合協(xié)調(diào)與合作

進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)并不是一個(gè)國家某一個(gè)部門的事情，也不是哪一個(gè)相關(guān)政府官員個(gè)人的事情，而是需要政府各職能部門的全面協(xié)調(diào)與合作。一方面，中央政府應(yīng)設(shè)立具有決策、指揮、協(xié)調(diào)功能的綜合性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，進(jìn)行危機(jī)信息管理，進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)，在危機(jī)來臨時(shí)，收集信息、制定決策、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng)。另一方面，地方政府也應(yīng)因地制宜建立常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，最好設(shè)在各地方政府的辦公廳局中，由地方行政首長負(fù)責(zé)，賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)法定的職權(quán)、職責(zé)、職能。配備相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)與編制。

(三)建立和完善國家危機(jī)管理的法律法規(guī)體系

盡管我國已經(jīng)制定了一些針對(duì)性的危機(jī)管理法律，但全局性的法律是非常必要的。首先，應(yīng)制定統(tǒng)一、完整的緊急狀態(tài)法。作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，對(duì)政府在緊急狀態(tài)下的權(quán)限、應(yīng)對(duì)措施、法律責(zé)任以及公眾的權(quán)利義務(wù)做出詳細(xì)的規(guī)定，以預(yù)防公共管理者在危機(jī)處理中的行為失當(dāng)，降低危機(jī)回應(yīng)行為的不確定性，協(xié)調(diào)危機(jī)處理過程中公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。其次，應(yīng)當(dāng)在緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，制定和完善應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的專門法律、法規(guī)，使每個(gè)領(lǐng)域突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)都有章可循、有法可依。再次，要強(qiáng)化執(zhí)法，建立危機(jī)管理執(zhí)法監(jiān)督體系。危機(jī)管理執(zhí)法評(píng)價(jià)工作應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)和人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部門、審計(jì)部門以及新聞機(jī)構(gòu)等共同參與，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋和向社會(huì)公布，對(duì)于評(píng)價(jià)低的，應(yīng)責(zé)令限期整改，直至追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)充分發(fā)揮非政府組織以及國際力量在危機(jī)管理中的作用

非政府組織是社會(huì)力量的主體。積極發(fā)揮其作用有利于及時(shí)、高效地處理危機(jī)。政府在危機(jī)事件管理中起著中央指揮的作用。非政府組織應(yīng)全力協(xié)助政府部門的工作。服從政府的命令和安排。在2008年的汶川地震中，中國紅十字總會(huì)、中國青年志愿者協(xié)會(huì)以及國內(nèi)的心理救助組織都充分發(fā)揮了積極作用。另外，加強(qiáng)危機(jī)管理領(lǐng)域的國際合作，以有效地利用國際資源來減輕危機(jī)給國內(nèi)造成的損失。汶川地震發(fā)生后，我國得到了國際社會(huì)的援助，借助于日本和韓國在地震救援方面的先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和經(jīng)驗(yàn)，大大降低了地震造成的人員傷亡損失。

(五)嚴(yán)格落實(shí)危機(jī)事件的政府問責(zé)機(jī)制

在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性危機(jī)事件中，各級(jí)政府要建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任制度。為避免危機(jī)的重復(fù)發(fā)生和惡性循環(huán)，做到對(duì)公眾負(fù)責(zé)，必須按照有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)危機(jī)事件的責(zé)任人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以維護(hù)公共利益和法律的尊嚴(yán)。“三鹿毒奶事件”發(fā)生后，中央紀(jì)委監(jiān)察部對(duì)事件中負(fù)有重要責(zé)任的質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局和食品藥品監(jiān)管局的有關(guān)人員做出相應(yīng)處理，三鹿集團(tuán)原董事長、總經(jīng)理兼黨委書記田文華也被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，我們必須按照法治政府、責(zé)任政府的理念，完善與規(guī)范政府問責(zé)制的主體、程序、時(shí)效等，塑造一個(gè)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的政府形象。