王　勇

摘要：風險社會下的食品安全管理須能突破片面強調(diào)政府監(jiān)管的慣性思維，轉(zhuǎn)而建構和凸顯治理，在此語義下，實現(xiàn)法律手段與倫理手段的結合，從而躍變?yōu)椤笆称钒踩拿鳌钡膹秃瞎芾砟Ｊ?，其中，政府部門與第三部門、營利部門各顯所長但又密切合作，形成該模式展現(xiàn)治理的組合效應的兩個維度：一是政府部門通過制度創(chuàng)新尤其是完善法治，來建構食品安全制度文明；另一則是第三部門和營利部門張揚社會責任與公共理性，打造食品安全責任文明。

關鍵詞：風險社會；治理；食品安全文明；制度文明；責任文明

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

DOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2009.03.001

一、治理語義的“食品安全文明”之研究緣起

市場經(jīng)濟的持續(xù)擴張導致傳統(tǒng)“熟人社會”的交易場域被打破，消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱空前增強，因而對于生產(chǎn)者可能以次充好的機會主義行為防不勝防。列數(shù)近年來一樁接一樁的食品安全事故，即可窺一斑：毒大米事件、敵敵畏火腿事件、蘇丹紅事件、石蠟火鍋底料事件、雙氧水和福爾馬林食物事件、阜陽劣質(zhì)奶粉事件……凡此種種，不勝枚舉。

直至2008年9月，發(fā)生了舉國震驚的“三鹿奶粉事件”。食品安全問題再次揪緊公眾神經(jīng)，也更加拷問著政府的監(jiān)管能力。終于，一個極富意義的后果是，《食品安全法》催生了。相比原先的《食品衛(wèi)生法》，兩者雖僅一詞之差，內(nèi)涵卻相差巨大。有學者認為“食品安全”取代“食品衛(wèi)生”的概念，意味著“對食品監(jiān)管的要求，已經(jīng)超越了那種打擊假冒偽劣，杜絕過期變質(zhì)等最為原始而低級的層面，而是上升到基于精確而嚴格的元素含量、生產(chǎn)環(huán)境等細致指標基礎上的強制性食品安全標準時代”。不過，依筆者看來，《食品安全法》較之于《食品衛(wèi)生法》，更大的差異或在于，要求政府將食品監(jiān)管并不只當作市場經(jīng)濟條件下常規(guī)事項來處理，而是要作為攸關國民身體素質(zhì)和社會穩(wěn)定，從而堪比經(jīng)濟安全、外交安全的大事來對待。

然而，若將維護食品安全的全部希望寄托于《食品安全法》的出臺，這并不妥當，盡管較之以前，該法實施無疑是一個極大的進步。制度經(jīng)濟學者研究發(fā)現(xiàn)，法律實際上是權利義務雙方訂立的一種契約，用于降低相互間交易成本。但由于任何法律契約都只是一種不完全契約，契約的漏洞是必然存在的，對此，法律主義者的慣性思路是再制訂一部法律來填補漏洞，但新法律同樣會出現(xiàn)漏洞，于是，再訂立更新的法律……如此循環(huán)往復，結果必然是規(guī)章引起更多的規(guī)章，以至于那些密密麻麻的法律規(guī)章，既使得執(zhí)法者無法盡數(shù)掌握，執(zhí)法對象(例如食品企業(yè))也依舊可以從法律中找到漏洞并采取相應的機會主義行為。

不僅如此，在委托一代理理論看來，由于執(zhí)法者(代理人)都是“理性人”，出于私益考慮，更可能利用與公眾之間的信息不對稱，在食品安全監(jiān)管和執(zhí)行法律過程中，作出偏離公眾(委托人)利益的行為選擇，輕則松懈執(zhí)法，出工不出力，產(chǎn)生“道德風險”的代理問題；重則與企業(yè)共謀(有時也可能并非蓄意，但事實上構成共謀)，作出“逆向選擇”，包庇或者放縱無良企業(yè)，從而導致消費者吃虧上當。

憑借《食品安全法》依法治理食品市場，理應成為食品安全監(jiān)管的基石。但除此之外，筆者以為還應堅持一種更為寬廣的視界探尋確保食品安全的系統(tǒng)性、根本性舉措。進一步來講，須意識到當前各色各樣的食品安全風險和事故的出現(xiàn)，實際上是業(yè)已到來的風險社會的一部分。所謂風險社會，其景象恰如吉登斯描述的：“核戰(zhàn)爭的可能性，生態(tài)災難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟交流的崩潰以及其他潛在的全球性災難，為我們每個人都勾畫出了風險社會的一幅令人不安的危險前景?！敝蒙盹L險社會中的人們關注焦點也因而發(fā)生了變化，即對風險的關心替代了對經(jīng)濟短缺和財富增長的關心一。有學者就此概括風險社會的稟性：“如果說階級社會的推動力可以用一句話來概括：我餓!那么風險社會的集體性格則可以用另一句話來概括：我怕!”這一概括若運用于時下人們對于食品的態(tài)度，似乎再貼切不過：人們不再因為缺少食品為饑餓而呼號；卻為由于無處不在的食品安全風險而擔驚受怕。

按照現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，風險社會大致對應于后工業(yè)社會，其主要特點即是“變遷已經(jīng)有序地開始進行。這個變遷過程正在把現(xiàn)代化的、發(fā)達的和工業(yè)化的社會帶入一個就像它們早期所面臨的創(chuàng)傷和分裂那樣的時期，或者就像當今現(xiàn)代化中，發(fā)展中和工業(yè)化中的社會所面臨的創(chuàng)傷和分裂一樣，它們都具有同樣的不確定性結果”，因此，風險社會的本質(zhì)即在于社會不確定性和由此導致的復雜性史無前例地增加，亦或社會的不可治理性增強，正由于此，釀造和形成大面積的社會風險。

比較而言，早前的工業(yè)社會不確定性和復雜性則相對較低，與工業(yè)社會最相契合的官僚制行政習慣于突出法律的治理功能來實現(xiàn)對社會的有序管理，事實證明，這也的確是個好主意，也即在低度不確定性、社會風險較少的工業(yè)社會條件下，用法律追求的確定性去抵消不確定性是完全可行的。然而，步入風險社會或日后工業(yè)社會以來，官僚制行政仍希圖借助于法律體系的完善來應對不確定性倍增的后工業(yè)社會，就未免捉襟見肘了。在風險社會中，非得“讓決策者與不確定性或風險斗爭只能是徒勞的，即使決策者通過集中各方面的智慧而充滿與不確定性和風險斗爭的熱情和信心，也會在曇花一現(xiàn)的成功之后遭遇挫敗。一次又一次地喚回信心其實僅僅達到了自我欺騙的效果”。事實上，這也正是當前食品安全事故屢屢發(fā)生的根本癥結之所在：高度不確定的風險社會已然來臨，然而政府部門對食品市場的管理模式卻仍是老舊而力不從心的官僚制法律體系，更何況這樣的法律體系及其貫徹執(zhí)行又往往存在著前文所述的種種缺陷!

基于此，“思考高度不確定性條件下的社會治理，學者們開始把視線更多地轉(zhuǎn)向了倫理道德方面”。首先，這并非要放棄原先官僚制行政法治的管理路徑，而是意識到風險社會包括食品市場的管理僅僅依靠法律手段是全然不夠的：這既可能顯得勢單力薄，亦會忽視對社會價值層面的關懷與引導。切合風險社會的管理模式因而只能是將追求工具理性的法律規(guī)范與凸顯價值理性的倫理教諭兩相結合，進而形成一種更高層次的社會管理“文明”。這樣的“文明”也因此包括了兩個相得益彰的層面：法治所展現(xiàn)的制度文明；倫理所指向的責任文明。

其次，對社會管理從單純依賴法治到強調(diào)倫理規(guī)勸從而躍升為凝合了兩者的“文明”層次，更為深刻的意涵則在于，風險社會條件下，不確定性和社會風險畢現(xiàn)，并且很多時候風險像“多米諾骨牌”一樣具有連環(huán)效應，由此，應對的策略選擇，就必須是打破傳統(tǒng)官僚制政府單中心管理體制，形成政府部門、公民社會和營利部門相互合作的多中心權力向度的治理體制。惟其如此，才可以集思廣益，群策群力，迎擊和化解密集的社會風險，實現(xiàn)社會管理績效最大化。而體現(xiàn)出法治與倫理

亦或制度與責任二者相互依撐的“文明”恰恰迎合了治理體制對于社會管理手段的追求：政府部門，毋庸置疑，主要供給制度尤其是法律制度，通過制度創(chuàng)新推進制度文明；第三部門與營利部門則協(xié)同政府參與公共服務，擔當公共責任，凸顯其責任文明。

總之，風險社會要求法律和倫理兩種管理手段相互嵌入，整合為“文明”，這既可以增強對不確定性以及風險的應對能力，更可以與風險社會所要求確立的治理體制實現(xiàn)對接，乃至是后者題中應有之義。鑒于此，回到本文食品安全管理的話題，筆者認為，當前頻發(fā)的食品安全事件，如果復制傳統(tǒng)思路僅僅強調(diào)政府監(jiān)管和提供嚴明法制，難以取得問題的根本解決，政府權力介入力度過大，還會造成職能越位。正確的選擇只能是，注意到當前各種食品安全事故的出現(xiàn)，表征著風險社會的來臨，由此就須堅持治理的話語導向，引入“文明”的管理方案，進而形成“食品安全文明”的概念和管理模式。

二、治理語義的“食品安全文明”之建構路徑

對照前文對“文明”內(nèi)涵作出的界定，風險社會下建構治理語義的“食品安全文明”管理模式也就將沿著兩個互補、互益的路徑具體展開：政府重點建構以法治為核心的食品安全制度文明；第三部門和營利部門則主要塑造以責任為核心的食品安全責任文明。

(一)政府部門：促進制度創(chuàng)新尤其是健全法治。建構食品安全制度文明

1．完善《食品安全法》，實現(xiàn)有法可依。1995年《食品衛(wèi)生法》獲頒布實施，邁出了我國食品衛(wèi)生管理法制化進程的重要一步，但由于缺陷太多，始終未能有效地避免各種食品安全事件的發(fā)生，故而對新近獲高票通過的《食品安全法》，社會各界均寄予了厚望，贊美之聲亦不絕于耳。例如有學者列數(shù)了《食品安全法》六大亮點：建立了完善的食品安全監(jiān)管體制；確立了安全風險評估制度以及信息披露制度；統(tǒng)一了食品安全國家標準；明確了食品召回和停止經(jīng)營制度；建立了懲戒性賠償制度；取消了食品免檢制度。盡管如此，從立法角度來說，《食品安全法》仍存在一些不足之處，需要政府立法部門今后進一步修改和完善。例如法案中食品安全的“國家標準”仍然處于空洞狀態(tài)，并且尚未對與國際接軌的標準進行規(guī)范；消費者權利訴求的渠道尚待進一步拓寬暢通，從而保障消費者的參與權、監(jiān)督權和表達權不會被虛置和弱化；處罰力度還需進一步強化，等等。

2．健全食品安全監(jiān)管的大部制，確保違法必究。新通過的《食品安全法》在分段監(jiān)管體制上，對食品監(jiān)管職責的明確較之以往，確有不少進步，對于可能發(fā)生的部門沖突，一個極有意義的創(chuàng)舉是將協(xié)調(diào)任務交給了名叫“食品安全委員會”的“高層次議事協(xié)調(diào)機構”。然而，該機構的設立并不意味著能夠醫(yī)治食品監(jiān)管推諉扯皮現(xiàn)象的大部制就此確立，真正的“大部門”，是相對于小部門而言的，通常管理職能較寬，業(yè)務管理范圍較廣，對一項事務或幾項相近事務實行統(tǒng)一管理。所以，實行大部制的關鍵在于權責的有機統(tǒng)一。反觀《食品安全法》，恰恰回避了“食品安全委員會”的權責設置，而只是在第四條里明確“國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規(guī)定”。不過，法律也授權了國務院“根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，所以仍須期待國務院在《食品安全法》實施細則和相關行政法規(guī)中進一步明確食品安全委員會的職權，打造出一個名副其實的“食品監(jiān)管”大部制，進而在食品安全監(jiān)管上實現(xiàn)無縫聯(lián)結，切實做到違法必究，保障食品安全。

3．建構政府信用對食品企業(yè)支出的問責機制與法定程序?！澳谭凼录便藓o數(shù)嬰兒的身體健康，這固然要控訴無良企業(yè)，然而很多涉事企業(yè)生產(chǎn)的毒奶粉正是由于頂著政府部門授予的“名牌產(chǎn)品”、“免檢產(chǎn)品”等稱號，從而才可以順利騙過消費者。這實際上也正體現(xiàn)出政府部門為這些企業(yè)很不恰當?shù)赝钢Я俗约旱男庞觅Y源，為此，必須考慮政府信用對食品企業(yè)及其產(chǎn)品理性支出的問題。對此，一是要建構政府信用支出的問責制，對于政府部門向食品企業(yè)支出信用造成的消極后果依法實施問責，進而要求相關部門承擔起道義責任、政治責任甚至法律責任；二是要完善政府部門對食品企業(yè)信用支出的法定程序，杜絕政府信用隨意支出的現(xiàn)象。比如，有關政府信用支出的提議須廣而告知社會，從而讓公眾以及媒體充分介入討論，自由表達意見，乃至為此召開具有廣泛代表性的聽證會；重大政府信用支出事項還須以提案形式交由人大審議和表決；根據(jù)公民和法人組織提議，全國人大還可以對業(yè)已執(zhí)行的政府信用支出活動進行違憲審查。

(二)第三部門：擔負公共責任，構造食品安全責任文明

1．NGO承擔公共責任，守護食品安全責任文明。第一，食品行業(yè)若出現(xiàn)一家企業(yè)采取假冒偽劣行為，并且未能被及時制止和施以懲戒，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象就會出現(xiàn)：其它企業(yè)要么市場美譽度因該企業(yè)而全局敗壞，要么不甘心吃虧而爭相效仿，最終結果均是整個行業(yè)被搞臭或崩盤?；诖?，作為NGO的食品行業(yè)協(xié)會可以也應該考慮行業(yè)整體的健康發(fā)展，更須立足于公共責任，加強行業(yè)自律。例如要求企業(yè)共同執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量統(tǒng)一標準；搭建協(xié)商平臺，促進企業(yè)間就訂立行業(yè)基本規(guī)則和長遠發(fā)展規(guī)劃的對話；號召企業(yè)集體抵制偷工減料甚至向食品中添加有毒物質(zhì)的惡性競爭行為；積極配合政府部門對本行業(yè)食品安全依法作出監(jiān)管行為；對于本行業(yè)企業(yè)在原材料質(zhì)量檢測等方面存在的資金或技術難題給以支持，或向政府有關部門反映和求助。

第二，NGO還應包括大量民間志愿組織，例如社區(qū)組織、慈善機構、基金會、教會團體等，由于其公益性和志愿性特點，更可以作為“消費者無法通過正常的契約方式監(jiān)督生產(chǎn)者時的一種制度反應”。其中，一些組織具有知識優(yōu)勢，可以公正、專業(yè)地對食品品質(zhì)作出鑒定，進而通過媒體等渠道向消費者提供這些方面的真實信息，曝光劣質(zhì)食品和提醒消費者注意；對于一些信守產(chǎn)品信譽，產(chǎn)品經(jīng)歷次檢測均為合格的生產(chǎn)企業(yè)甚至可以提供某種方式的信用擔保(這也有助于解決上述食品行業(yè)管理中政府信用透支的問題)，通過這些努力來化解消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱，維護食品市場安全。

還有一些NGO盡管并不具備食品檢測方面的專業(yè)技能，然而也同樣可以利用自身的組織優(yōu)勢，并且以規(guī)模經(jīng)濟的低成本代表消費者集體對存在食品安全問題的企業(yè)作出監(jiān)督和依法實施維權。需要強調(diào)的是，以上各類NGO參與食品安全的維護，總體上仍須依托當下我國NGO宏觀體制環(huán)境的改善以及自身素質(zhì)的提高。

2．公民承擔公共責任，增進食品安全責任文明。如果消費者始終不能強勢起來，那么企業(yè)貼在墻上的“質(zhì)量就是生命”充其量只能是一句空話。所以很多情形下公民仍須考慮以個體方式行動起來，促進食品安全文明。既由此維護自身權益，更進一步講，亦體現(xiàn)出對公共事務義不容辭的責任，或者即是公民精神的體現(xiàn)。弗雷德里克森

在探討“公共行政的公共的一般理論”時曾說道：“這種理論必須建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎上；在有些地方，人們把這種理論一直視為‘品德崇高的公民理論，人們認為，一個好政府必須有一群它所代表的好公民?！狈从^食品安全問題，要想實現(xiàn)該領域高品質(zhì)的公共管理，塑就食品安全文明，就需要社會成員本著做一名“好公民”的責任，勇敢介入對食品行業(yè)的監(jiān)督，例如尋求專業(yè)組織幫助，弄清可疑食品真實成分；向政府部門或媒體投訴劣質(zhì)食品信息；發(fā)起對劣質(zhì)食品生產(chǎn)企業(yè)的法律訴訟；對話食品企業(yè)，闡明對食品的衛(wèi)生質(zhì)量要求，等等。當然，這樣的“好公民”的出現(xiàn)也極其需要社會輿論與政府部門的鼓勵，例如媒體對消費者的廣泛宣傳和正面引導；政府對于消費者承擔食品安全公共責任授以相應的榮譽稱號、物質(zhì)獎勵以及建立快捷、方便的回應程序等等。

(三)營利部門：履行社會責任，打造食品安全責任文明

1．營利部門承載社會責任的理論依據(jù)和意義。營利部門也即企業(yè)。迄今，企業(yè)應擔負社會責任已成為共識。例如管理學研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)展現(xiàn)社會責任，可加強市場競爭優(yōu)勢，獲得更好的經(jīng)濟效益；倫理學堅持認為，企業(yè)是社會的細胞，社會自然對企業(yè)有著應該對整體利益作出奉獻的倫理要求；從法學角度來說，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動涉及公共利益，因此就須遵守相應的法律法規(guī)，做有社會責任感的企業(yè)?？傊藗儚牟煌慕嵌葘ζ髽I(yè)承擔社會責任均表示肯定，要求企業(yè)應對社會福利有所貢獻，例如注意到生產(chǎn)和銷售過程中對環(huán)境的保護，對弱勢群體的關愛，也包括本文所關注的民以食為天。食品企業(yè)更應尊重消費者權益，在利潤指標之外，充分考量公益指標。這樣做，有助于提高企業(yè)市場認可度，在更積極的意義上，體現(xiàn)出在風險社會下，企業(yè)推動食品安全責任文明，與政府、社會一起促進食品安全規(guī)避風險的合作共治。

2．營利部門承擔社會責任，推進食品安全責任文明的途徑。一是經(jīng)營者以身作則，教育全體員工在觀念上高度重視社會責任，并將其作為企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，以及企業(yè)文化建設的核心環(huán)節(jié)。必須使員工普遍意識到，維護產(chǎn)品質(zhì)量安全，不僅關系市場銷售，更重要的是關涉公眾健康，因此絲毫不能馬虎，為此還應鼓勵員工學會從消費者角度來移情換位思考。二是自覺堅持產(chǎn)品的統(tǒng)一質(zhì)量標準；規(guī)范生產(chǎn)流程和嚴格生產(chǎn)規(guī)章；推行全面質(zhì)量管理，細化每個部門和每位員工的生產(chǎn)責任；與消費者開誠布公地對話與溝通，了解消費者對于產(chǎn)品質(zhì)量的批評與要求；將生產(chǎn)場所和生產(chǎn)流程盡可能向社會敞開，接受社會監(jiān)督。三是產(chǎn)品一旦發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生質(zhì)量問題，應在第一時間通過傳媒向公眾坦率承認，告知公眾真相并作出深刻檢討，求得消費者諒解；依法決定是否對產(chǎn)品實施召回處理；主動承諾對消費者所造成的損失實施經(jīng)濟賠償；企業(yè)管理層更應考慮擔負相應的道義責任，引咎辭職并等候有關部門的處理。

三、結語

面對此起彼伏的食品安全事件，僅僅要求政府加強食品衛(wèi)生監(jiān)管，這并非解決問題的萬全之策。事實上，作為業(yè)已到來的風險社會的一部分，當前形形色色的食品安全風險和事故的應對極需要在治理語義下，實現(xiàn)法律和倫理手段的相互依撐，從而整合、躍變?yōu)椤笆称钒踩拿鳌钡膹秃瞎芾砟Ｊ?，其中，政府部門與第三部門、營利部門各顯所長又密切合作：政府部門通過制度創(chuàng)新尤其是完善法治，構建食品安全制度文明；第三部門和營利部門張揚社會責任與公共理性，打造食品安全責任文明。

(責任編輯曾毅生)