劉國(guó)福

這幾年，人口的國(guó)際流動(dòng)帶來的非法移民問題開始在中國(guó)出現(xiàn)。今年7月16日非洲籍外國(guó)人沖擊廣州派出所以及前幾年朝鮮人沖擊韓國(guó)駐華大使館等事件，都是很典型的案例。要防范這些問題再次發(fā)生，需要中國(guó)盡早出臺(tái)一部移民法。

有人也許會(huì)說，中國(guó)不是移民國(guó)家，很少有外國(guó)人移民到中國(guó)，中國(guó)還不需要移民法。這種看法并不確切。隨著中國(guó)開放政策以及融入世界的程度的不斷深化，外國(guó)移民的進(jìn)入是無法回避的。

據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì)，2008年，中國(guó)出入境人員3.5億人次，其中外國(guó)人出入境共計(jì)4800多萬人次。2007年，在華常住外國(guó)人53萬多人。據(jù)國(guó)際移民組織發(fā)布的報(bào)告，2008年，在華外國(guó)人已經(jīng)占到中國(guó)總?cè)丝诘拇蠹s1%。可見，外國(guó)人在華定居的趨勢(shì)還會(huì)不斷增長(zhǎng)。另外，據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，中國(guó)面臨嚴(yán)重的人口老齡化趨勢(shì)。在未來二三十年內(nèi)，中國(guó)有可能失去人力資源方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不得不從國(guó)外輸入人才資源。

更重要的是，國(guó)際社會(huì)關(guān)于移民國(guó)家觀念也在發(fā)生變化。過去，人們都認(rèn)為，移民是指跨國(guó)追求更美好生活的窮人。移民國(guó)家是指外國(guó)移民通過和平或戰(zhàn)爭(zhēng)方式，驅(qū)趕或同化了土著民族，并最終在原民族居住的土地上建立的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等。但自從20世紀(jì)80年代以后，越來越多國(guó)家開始接受，移民是指以地球公民身份在全世界尋找個(gè)人和事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的人。只要國(guó)家和地區(qū)之間存在發(fā)展差距，移民就不會(huì)消除。而移民國(guó)家就是指那些有大量外國(guó)移民進(jìn)入該國(guó)尋求生存和發(fā)展的國(guó)家。從這個(gè)層次看，伴隨中國(guó)的強(qiáng)大，中國(guó)在未來成為新移民國(guó)家的可能性也越來越大。

可見，移民觀念的變化與中國(guó)的外國(guó)移民發(fā)展趨勢(shì)，都需要中國(guó)盡早制定移民法。

目前，中國(guó)并不青睞于制定移民法，而是采取出入境管理法的立法模式。2004年12月，相關(guān)部門已經(jīng)成立了“出入境管理法”起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，據(jù)悉，“出入境管理法(送審稿)”有望進(jìn)入立法程序。

但是，筆者認(rèn)為，“出入境管理法”僅僅規(guī)范了人員跨國(guó)流動(dòng)的出入國(guó)境環(huán)節(jié)，卻沒有囊括人員跨國(guó)流動(dòng)的整體。所謂的移民法，就是要通盤考慮出境、入境、居留、邊檢、驅(qū)逐、入籍、難民、融入、跨國(guó)犯罪等人員跨國(guó)流動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，以及各環(huán)節(jié)間聯(lián)系等移民問題，全面地規(guī)范人員的跨國(guó)流動(dòng)。其中的移民融入、入境條件、移民擔(dān)保、入境后續(xù)服務(wù)、外國(guó)人法律地位和入籍條件等一系列問題，涉及政治、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整。我國(guó)目前的法律在這方面的規(guī)范非常薄弱。幾天前的非洲籍外國(guó)人沖擊派出所事件正是反映了外國(guó)人管理法律制度這方面的缺憾。

在移民法未正式出臺(tái)之前，為了避免和減少類似外籍人士沖擊派出所事件的發(fā)生，需要我們從多方面著手。就移民管理的宏觀層面，我國(guó)要積極吸納需要的外國(guó)移民，利用外國(guó)人才和資本推動(dòng)中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造環(huán)境幫助其融入和獲得應(yīng)有的資本及身份的回報(bào)。同時(shí)，中國(guó)要加大力度，打擊非法移民，營(yíng)造違反我國(guó)移民管理法律、法規(guī)必究的氛圍，避免外國(guó)人影響我國(guó)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)秩序。就非洲籍外國(guó)人沖擊廣州派出所事件而言，中國(guó)需要嚴(yán)肅處理非法外國(guó)人和肇事者，加強(qiáng)管控和強(qiáng)化治安，這樣才能彰顯中國(guó)法律的權(quán)威，也才能進(jìn)一步多渠道地引導(dǎo)外國(guó)人積極、合法地融入中國(guó)社會(huì)或者自動(dòng)返回來源國(guó)。▲

（作者是汕頭大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)。）