從去年開始，以“大部制”為核心的中國政府機構(gòu)改革全面拉開帷幕，目前國務(wù)院機構(gòu)改革工作初步完成，各地政府機構(gòu)改革正在啟動。圍繞著本輪政府機構(gòu)改革、公務(wù)員隊伍建設(shè)等問題，本刊總編專門采訪了公共政策專家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授。

曹永剛問(以下簡稱聞)：改革開放以來，中國已經(jīng)實施了六次政府機構(gòu)改革，請問您怎么看待歷次政府機構(gòu)改革?特別是這一次以“大部制”為核心的機構(gòu)改革?

薛瀾答(以下簡稱答)：新中國成立至今，大約進行了十二次政府機構(gòu)改革，其中改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。這六次政府機構(gòu)改革，都和一些重大的改革開放及政策調(diào)整措施相聯(lián)系，但主題一直是圍繞政府職能轉(zhuǎn)換的問題。對于這次以“大部制”為核心的機構(gòu)改革，不少人覺得這次改革動作應(yīng)該很大，但現(xiàn)在來看變動幅度并不大，這其實并不是一件壞事。第一，各個方面對“大部制”的內(nèi)涵理解還不盡相同，還有一些問題需要進一步探討，在此之前不應(yīng)倉促調(diào)整。第二，政府機構(gòu)改革是傷筋動骨的事情，需要在平穩(wěn)中進行，不宜變動太快、太大。盡管中國改革開放30年以來，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟環(huán)境、政府職能變動很大，客觀上要求政府機構(gòu)及時做出相應(yīng)的調(diào)整；但從另外一個方面看，國家的正常運行，也要求政府機構(gòu)保持相對穩(wěn)定。縱觀世界其他國家，政府機構(gòu)很少有像中國這么頻繁的變動。現(xiàn)在，改革走過30年，一個社會主義市場經(jīng)濟體制所需要的政府職能及其組織框架也越來越明確了，因此國務(wù)院各部委的組成和相應(yīng)的職能應(yīng)該有比較穩(wěn)定的設(shè)置并且應(yīng)該通過相應(yīng)的法律形式固定下來。一些更細節(jié)的東西可以不斷調(diào)整。

現(xiàn)在很多人在議論政府機構(gòu)改革時，都很容易把矛頭指向政府機構(gòu)人員臃腫的問題，其實這個問題也需要作進一步深入細致的分析，而不能簡單的以偏概全的指責(zé)?，F(xiàn)在國務(wù)院很多部委行政編制僅有幾百人，這在很多從事公共管理的外國學(xué)者來看覺得難以置信，中國這樣一個大國，中央政府機構(gòu)所涵蓋的職能與所擁有的人數(shù)并不匹配，這樣也就難免我們政策制定有偏差，也很難保證政令暢通和監(jiān)管到位。與此形成對應(yīng)的是我們很多地方政府倒是幾大班子齊全，人員機構(gòu)比較龐大。所以，今后中國政府機構(gòu)改革，適當(dāng)精簡地方市縣區(qū)級政府機構(gòu)應(yīng)該是重頭戲。

這一次以“大部制”為核心的機構(gòu)改革，重點還是轉(zhuǎn)換政府職能，有效化解當(dāng)前政府機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門的矛盾以及經(jīng)常發(fā)生的權(quán)限沖突，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。按照中央政府的要求，此次政府機構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，并要求加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，進一步下放管理權(quán)限，深化行政審批制度改革，減少行政許可。突出強調(diào)地方政府要更好地履行職責(zé)，增強地方提供社會管理與公共服務(wù)的能力。

問：目前中央層面的機構(gòu)改革基本完成，現(xiàn)在地方正在進行機構(gòu)改革，請問本次地方政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵點在哪里?

答：在過去的一年里，國務(wù)院機構(gòu)改革的任務(wù)已告階段性完成，中國新一輪地方政府機構(gòu)改革的進程開始提速。多年來，地方部門設(shè)置不合理、多頭管理、政出多門，百姓辦事難：行政審批手續(xù)繁雜，辦事效率低：行政運行成本高，政府自身費用過多；權(quán)力濫用，以權(quán)謀私等等，這些都是地方政府被民眾詬病最多之處，也是衡量機構(gòu)改革成效的關(guān)鍵所在。新一輪地方政府機構(gòu)改革也要以國家“大部制”改革為方向，以轉(zhuǎn)換政府職能為核心，但真正能取得改革成效，必須抓住這兩大改革關(guān)鍵點：第一，鼓勵地方因地制宜，結(jié)合實際改革創(chuàng)新。依據(jù)中央精神，這次改革既堅持原則性，又強調(diào)靈活性，為地方因地制宜改革預(yù)留了廣闊的探索空間。也就是說，地方機構(gòu)設(shè)置沒必要完全照搬中央的機構(gòu)設(shè)置，各地方設(shè)置方式也不一定完全一樣。比如，對有些從來沒有地震的地方來說就沒有必要設(shè)立地震局，或者知識產(chǎn)權(quán)局業(yè)務(wù)工作不是特別多的地方也可以歸并至科技局等部門。換句話說，機構(gòu)設(shè)置不必面面俱到，但行政職能需要對接好，確保完成。北京市今年正式啟動的新一輪政府機構(gòu)改革，就以民生和民意做導(dǎo)向，沒有完全對接中央的大部制改革，而是根據(jù)自身特點裁撤并設(shè)立了有關(guān)機構(gòu)。第二，強調(diào)責(zé)權(quán)利相匹配，建設(shè)責(zé)任政府。這些年“行政問責(zé)風(fēng)暴”時有所見，問責(zé)范圍越來越廣、問責(zé)級別越來越高。與此同時，人們已不滿足于單一的“風(fēng)暴”，進而關(guān)注行政問責(zé)的制度建設(shè)。一方面，政府機構(gòu)既然擁有相應(yīng)的權(quán)力范圍和行政手段，就要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，只有突出了責(zé)任，才能厘清權(quán)力的范圍。而另一方面，如果賦予政府相應(yīng)的責(zé)任，就必須提供政府以相應(yīng)的權(quán)力和行政資源，來確保其與責(zé)任相對稱。在資源和能力有限的情況下，就必須實事求是，明確政府最基本最核心的功能，并確保必要的行政權(quán)力和資源。對其它非核心公共服務(wù)則需要通過各種政策手段，動員社會資源來進行提供。

據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過本輪機構(gòu)改革，全國各省區(qū)市共減少副廳級以上機構(gòu)80多個。2009年上半年將重點抓好省級政府機構(gòu)改革方案的組織實施，把制定和完善省級政府部門“三定”工作作為實施雀級政府機構(gòu)改革方案的中心環(huán)節(jié)。通過“三定”工作，把改革的各項要求落到實處，加快政府職能轉(zhuǎn)變，突出強化部門責(zé)任，著力理順職責(zé)關(guān)系。到2009年年中，省級政府機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)基本完成，并同時啟動市縣級政府機構(gòu)改革、提出改革的要求以及預(yù)案。按照中央部署，今后五年要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機構(gòu)改革，加強依法行政和制度建設(shè)，為深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)，到2020年，建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

問：5月26日，《深圳綜合配套改革總體方案》發(fā)布，引起了社會的關(guān)注，特別是深圳市首先提出了在行政體制改革上要實現(xiàn)突破。請問您怎么看待深圳市這次富有創(chuàng)意的政府機構(gòu)改革?

答：深圳市這次政府機構(gòu)改革主要體現(xiàn)出兩大特點：第一，改變政府行政層次，由目前的“兩級政府、四級管理”逐漸變?yōu)椤耙患壵?、三級管理”，最終取消區(qū)級政府，整合街道辦和社區(qū)工作站為市政府派出機構(gòu)；第二，實施“行政三分制”，將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而達到防止公職人員濫用權(quán)力的目的，提高行政效率。第一方面，深圳市算是率先開始嘗試，其摸索的經(jīng)驗今后可以為全國其它地方相應(yīng)的改革提供借鑒。第二個方面，是這次深圳行政體制改革的又

一次勇敢嘗試。幾年前，深圳曾經(jīng)有過類似的改革，但后來無疾而終。這個方面的改革實際操作中難度比較大，需要將黨委部門之間、政府部門之間，以及黨委與政府部門之間職能重復(fù)或者相近的部門進行整合，涉及到幾乎所有部門利益格局的重新分配，無疑觸及到行政體制改革的最深處和最痛處。

新中國成立以來，政府機構(gòu)改革似乎總走不出一個怪圈，那就是機構(gòu)人員總是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，最終人員總數(shù)總是減不下來。究其原因，是因為政府事務(wù)并沒減，事務(wù)不減，機構(gòu)減了也沒用，事務(wù)總得有人做。只有通過把一些事務(wù)從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。減事務(wù)的根本辦法，就是打破政府對公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體，有相應(yīng)的機構(gòu)能接過政府減下來的事務(wù)。比如進行社區(qū)自治，NGO、NPO的培育，事業(yè)單位的改革，委托、外包、購買服務(wù)，行業(yè)組織、社團組織的培育等等。

問：您剛才提到事業(yè)單位改革，這次政府機構(gòu)改革也包括事業(yè)單位改革，結(jié)合國內(nèi)外的情況，您認(rèn)為中國事業(yè)單位改革該怎么搞?

答：隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，大多數(shù)產(chǎn)品或服務(wù)都能滿足大眾需求，但對事業(yè)單位所提供的各種我們認(rèn)為是公益性的服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技服務(wù)等，卻常常會聽到供給不足、價格昂貴、質(zhì)量低下等抱怨。這種供需之間的巨大矛盾是事業(yè)單位改革的最根本動因。但事業(yè)單位改革會涉及近3000萬人的切身利益，因此改革也要穩(wěn)妥進行，目前有些看法顯然不夠準(zhǔn)確，如事業(yè)單位改革是政府甩“包袱”、事業(yè)單位改革必須全面市場化或全部公營化等。從更宏觀的角度看，事業(yè)單位改革是手段，最根本目的是要更好地發(fā)展由這些事業(yè)單位所提供的各種服務(wù)，使其成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力。

目前由于事業(yè)單位人員的工資收入、社會保險、職稱評定等問題，使得事業(yè)單位改革裹足難行，其實這些問題只是技術(shù)層面，解決起來并不十分困難，真正存在問題的首先是對政府、社會及個人的責(zé)任區(qū)分方面認(rèn)識還有很大分歧。由事業(yè)單位提供的公益服務(wù)中，哪些應(yīng)由政府負(fù)責(zé)、哪些應(yīng)由個人承擔(dān)、哪些應(yīng)由政府補助，還沒有取得共識，這是一大難點。另外，事業(yè)單位大部分要轉(zhuǎn)變成什么性質(zhì)的機構(gòu)?其中一部分會轉(zhuǎn)成市場環(huán)境下的純粹經(jīng)營性企業(yè)，但大部分要轉(zhuǎn)成非盈利型組織，但我們現(xiàn)在對于非盈利型組織的發(fā)展建設(shè)和監(jiān)督管理還缺乏一整套行之有效的制度和辦法。所以，不要指望能通過一項研究、一項政策或一個理想模式，就能把所有事業(yè)單位的問題都解決。我們希望有更多不同行業(yè)，不同地區(qū)的事業(yè)單位按照不同思路去嘗試。只有在對不同模式進行比較、借鑒后，才能真正做好中國事業(yè)單位改革這件大事。

問：政府機構(gòu)改革的成功與否，除了組織機構(gòu)建設(shè)以外，更重要的應(yīng)該是公務(wù)員隊伍的建設(shè)。中國公務(wù)員隊伍實質(zhì)上還是“鐵飯碗”，能進不能出。您曾在國外專門學(xué)習(xí)、研究過公共管理，請您從選拔和考核等方面談?wù)劰珓?wù)員隊伍建設(shè)?

答：從全世界范圍來看，公務(wù)員隊伍都是相對比較穩(wěn)定的，這是政府運行的基本要求。國外很多國家的公職人員分兩類，一類是政務(wù)類公務(wù)員，又稱政務(wù)官，一般是指由選舉產(chǎn)生或政府任命，具有嚴(yán)格的任期，與最主要的政府領(lǐng)導(dǎo)人(如總統(tǒng)或總理)共進退的公務(wù)員。這類公務(wù)員選擇面比較寬廣，按任期進出，主要負(fù)責(zé)決策性事務(wù)。另一類是業(yè)務(wù)類公務(wù)員，又稱事務(wù)官或文官，一般是指通過公開競爭考試，擇優(yōu)錄用，無過失則長期任職，不與政府領(lǐng)導(dǎo)人共進退的公務(wù)員。這類公務(wù)員是主體，非常穩(wěn)定，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。

我國公務(wù)員隊伍比較寬泛，初級公務(wù)員進入的方式主要通過考試。一定級別上的干部選用的方式雖然靈活一些，但主要還是從政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等體制內(nèi)不同系統(tǒng)來選拔。公務(wù)員基本上是終身制，沒有淘汰機制，體制外進來也不容易，這些都是中國政體和國情決定的?，F(xiàn)在很多地方都在大力推行面向全社會的“公開招聘”和面向政府內(nèi)部的“公推公選”，以力求使更優(yōu)秀的人才進入政府管理體系和得到考核提拔使用：還有一些省市嘗試開展“聘任制”公務(wù)員管理，這些都是非常積極的做法，會對公務(wù)員隊伍長期建設(shè)帶來極為有益的影響。

問：這些年大學(xué)生熱衷報考公務(wù)員，您怎么看待這種情況?面對公務(wù)員隊伍不斷擴大的局面，您覺得公共管理教育的重點在哪里?

答：這個問題要一分為二的看。首先，應(yīng)該說是好事，說明有更多的大學(xué)生愿意為公共利益服務(wù)，政府也有更多的機會挑選優(yōu)秀的人才進入政府工作。此外，也可能有比較實際的考慮，如公務(wù)員崗位比較穩(wěn)定，社會地位比較高等等。同時，也不能排除有個別大學(xué)生熱衷報考公務(wù)員看重的是公務(wù)員手中的權(quán)力。

對于這樣的情況，一方面要加強引導(dǎo)，另一方面也需要加強對政府行為的監(jiān)督與制約，使得公務(wù)員手中的權(quán)力無法濫用。

10年前的1999年，國務(wù)院學(xué)位委員會批準(zhǔn)在中國設(shè)立公共管理碩士專業(yè)學(xué)位，大大地推動了公共管理學(xué)科的發(fā)展，目前我們的教學(xué)體系與國外已經(jīng)比較接近，能夠初步滿足中國公務(wù)員培訓(xùn)提升的需要。與此同時，中國公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)與10年前比已經(jīng)有很大的提高，尤其是學(xué)歷水平大幅走高。所以，今后在公務(wù)員的培養(yǎng)提高上，我們更需要訓(xùn)練公共事務(wù)的實際管理能力以及培育公共服務(wù)意識和道德修養(yǎng)。

2000年12月24日，清華大學(xué)在國內(nèi)率先成立公共管理學(xué)院。學(xué)院成立以后，我們把培養(yǎng)高級公共管理人才做為首要培養(yǎng)目標(biāo)，主要招收公共管理碩士專業(yè)學(xué)位的學(xué)生以及學(xué)術(shù)性碩士和博士研究生。從2007年開始，我們也開始舉辦面向全世界的英文國際發(fā)展碩士項目。在實際培養(yǎng)過程中，除了專業(yè)課程學(xué)習(xí)外，我們也非常重視實踐教學(xué)和道德觀念的培養(yǎng)。在我們學(xué)院入門處就懸掛一塊“明德為公”的牌匾，這是我們公共管理教育的核心，也是公務(wù)員要銘記在心的從業(yè)宗旨。

鏈接：新中國成立以來歷次政府機構(gòu)改革

新中國成立以來，國務(wù)院歷次機構(gòu)改革：1951～1953年－1954～1956年－1956～1959年－1960～1965年－1966～1975年－1976～1981年－1982年－1988年－1993年－1998年－2003年－2008年。

改革開放以來，中國分別在1982年1988年、1993年、1999年、2003年和2008年進行了六次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。目前，國務(wù)院組成部門為27個。

1982年以來的幾次政府機構(gòu)改革實踐，積累了一些寶貴的經(jīng)驗：堅持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制為改革目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為機構(gòu)改革的關(guān)鍵；堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機構(gòu)改革的重要任務(wù)；堅持機構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)；堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜地進行改革。

2003年的政府機構(gòu)改革是一個轉(zhuǎn)折點。之后的政府機構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為價值導(dǎo)向，以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，以全面促進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)為目標(biāo)，以全面履行政府的社會經(jīng)濟職能為基本途徑。

2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。