鄭 敏

摘要農(nóng)村最低生活保障制度,是以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為目標的社會救助制度,它根據(jù)維持基本生活需求的標準設立一條最低生活保障線,每個農(nóng)民當其收入水平低于此線時就有權(quán)利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助。本文對國內(nèi)農(nóng)村最低生活保障制度的相關(guān)研究進行了簡要的綜述,并對已有的研究成果進行評論,同時指出了研究的不足之處。

關(guān)鍵詞農(nóng)村最低生活保障研究綜述

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-281-01

一、有關(guān)我國農(nóng)村低保制度的問題研究

我國有相當多的學者對農(nóng)村低保制度進行了研究,這些研究對于我國農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善起了重要作用。

在農(nóng)村低保制度的重要性及影響低保制度完善的原因上,余興厚、李美進(2003)認為,對農(nóng)村低保工作的重要性認識不足,缺乏有力的政策支持和法律保障,資金問題以及低保對象和最低保障標準難以確定問題等是影響農(nóng)村低保政策推行的原因。都陽、蔡防(2005)指出我國農(nóng)村的低保尚未形成一項全國統(tǒng)一的制度性安排,這制約著農(nóng)村低保制度的推進。李文新(2004)認為,低保制度的功能應是滿足困難群眾最基本的生活需要,其保障標準應根據(jù)當?shù)刈罨旧钕M水平來確定,遵循“低標準,廣覆蓋”的原則,不宜包括醫(yī)療、教育等其他費用。另外,保障還要根據(jù)援助對象的特征和需求的不同,實行分類救助、標準有別的保障機制。

關(guān)于如何籌集低保資金,馬斌(2002)認為,可以通過征收統(tǒng)一的社會保障稅,以及建立最低生活保障基金會的辦法,解決最低生活保障資金籌集難的問題。對農(nóng)村低保制度的具體實施過程,學者們作出了深入的分析。童萬亨(2005)指出在農(nóng)村低保實施過程中農(nóng)村家庭收入難以核實,在審查、審核低保對象時,對困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計局提供的計算農(nóng)村家庭收入辦法,但在實際執(zhí)行時還有難度;個別地方還存在人戶分離,贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人把年老父母與子女分開,單獨由父母申請農(nóng)村低保,借最低生活保障待遇推卸贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務的現(xiàn)象。

關(guān)于保障標準制定,學者們的研究也很多。郭海青(2004)提出,要科學確定保障標準,不搞“一刀切”。在具體操作中要從當?shù)氐膶嶋H出發(fā),保障標準由各縣(市、區(qū))自己定,一般以縣為單位,大體相當于當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1/3。必須充分考慮當?shù)卣呢斄彤數(shù)剞r(nóng)村的消費水平,堅持低標準起步,盡可能使最低生活保障的范圍覆蓋每一的實際需要的人,充分發(fā)揮其應有的作用。而劉通(2005)認為,隨著國家經(jīng)濟實力的增強,貧困線的標準應逐步提高,可以考慮提高到1000元左右。在一個省(區(qū))內(nèi),生活習慣和物價水平?jīng)]有多大不同,每個人生存所需的生活資料和最低消費支出大體相同,保障標準應從一縣一標到一市一標,最后達到一省一標。

在低保對象確定問上,張時飛(2003)通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),基于年人均收入確定低保對象的方法存在許多缺陷:(1)貧困標準聚焦在貧困對象的食物和生計安全上,忽略了貧困對象的其他需求,不能反映貧困對象的真實全貌;(2)貧困線的確定一般是以縣(市)為單位,忽略了縣域內(nèi)部各社區(qū)之間以及社區(qū)內(nèi)部農(nóng)戶之間的差別;(3)貧困對象的認定不經(jīng)濟,準確性和實用性也值得質(zhì)疑,因為收入的計算、核實十分復雜;(4)社區(qū)參與程度不高,受保對象責任心不強,從而影響了救助效果。

另外,徐健(2006)指出,完善農(nóng)村低保政策必須確定科學規(guī)范的救助標準,嚴格確定保障對象,合理籌集資金,加強低保資金管理,認真落實配套資金。學術(shù)界對農(nóng)村低保問題的研究雖然很多,但大部分都是從宏觀層面進行研究,針對地區(qū)特殊性進行具體研究得還很少,特別是對西部欠發(fā)達地區(qū)的研究及其具體實施情況涉及的較少。而我國經(jīng)濟文化地區(qū)差異懸殊,農(nóng)村地區(qū)更是如此,因地制宜對于新農(nóng)村建設中農(nóng)村低保政策的落實意義重大。

二、簡要評述

隨著城市最低生活保障制度的建立以及逐步完善,近幾年學術(shù)界對低保制度的研究也取得了一些成績,綜合己有的研究成果,主要集中在以下幾個方面:農(nóng)村最低生活保障的基本框架;農(nóng)村最低生活保障制度建設的難點;農(nóng)村最低生活保障制度運行過程中存在的詢題;農(nóng)村最低生活保障的法制化;完善農(nóng)村最低生活保障制度的經(jīng)濟可行性問題(楊海波,2005);完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策與建議等。對于我國低保制度的建立和完善具有十分重要的促進作用。但是,從目前國內(nèi)的研究來看,仍然存在以下不足:

第一,現(xiàn)有研究的重點放在了城鎮(zhèn)居民身上,而對農(nóng)村人口、流動人口(主要指進城的農(nóng)民工)的研究卻比較欠缺,對于這一人群的致貧原因、貧困規(guī)模、通過低保制度予以解貧的措施等方面缺乏研究。

第二,地區(qū)間差異未引起足夠重視。目前,我國各城市之間發(fā)展不平衡所造成的地區(qū)差異非常大,因此在開展低保制度的研究過程中,將各大城市相關(guān)指標作比較分析顯得非常有必要。加強這方面的研究,有利于經(jīng)驗的相互交流,對我國低保制度可以起到很好的促進作用。

第三,現(xiàn)有研究沒有把倫理這一重要維度納入進去,從而導致了有關(guān)低保制度的許多研究討論還不夠深入和全面。多數(shù)學者將這一制度簡單地視同為一種經(jīng)濟政策,對現(xiàn)代社會保障制度特有的“追求社會公平”的建制理念和“以人為本”的人文關(guān)懷視而不見,這在一定程度上弱化了低保制度研究的理論價值和應用價值。