郭明霞 張江波

摘要服務(wù)型政府的構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,我們必須從政府的服務(wù)理念、職能轉(zhuǎn)變、依法行政、制度創(chuàng)新以及合格的公務(wù)人員培養(yǎng)、引導(dǎo)公眾參與等方面入手,完成服務(wù)型政府的體系構(gòu)建。

關(guān)鍵詞服務(wù)型政府體系構(gòu)建

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-186-02

構(gòu)建服務(wù)型政府絕對(duì)不是單純的政府自身建設(shè)問題,它還與政府服務(wù)理念的樹立、政府職能的轉(zhuǎn)變、合格公務(wù)人

員的培養(yǎng)和人民群眾的參與等問題有著直接而深刻的關(guān)系,它是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況的基礎(chǔ)上,我們?cè)噲D完成服務(wù)型政府的體系構(gòu)建。

一、確立服務(wù)理念——構(gòu)建服務(wù)型政府的前提

人的行為受自身觀念影響,政府也是一樣。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講,政府也是一個(gè)服務(wù)性“產(chǎn)業(yè)”,它所經(jīng)營(yíng)的“公共事業(yè)都在自然地?cái)U(kuò)大,集體對(duì)提供新型的服務(wù)有不可抗拒的要求…一個(gè)社會(huì)越復(fù)雜,就越需要行政部門的服務(wù),也就越應(yīng)該發(fā)展調(diào)節(jié)的職能”①這種服務(wù)型的新行政哲學(xué)要求政府必須更新傳統(tǒng)的行政觀念,確立服務(wù)性的新型行政理念。

(一)公共精神理念

所謂的公共精神,就是指政府以有利于公民公共利益實(shí)現(xiàn)的態(tài)度和行為方式。服務(wù)型政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是為全體公眾的,政府行動(dòng)的工具也是人民的公共財(cái)產(chǎn),因此政府在行使公共行政權(quán)力的時(shí)候就必須體現(xiàn)全體公眾的整體利益。而通常情況下只有政府才能代表和維護(hù)公共利益,如果服務(wù)型政府沒有強(qiáng)烈的、自覺的公共精神,現(xiàn)代民主社會(huì)需要公共行政權(quán)力就無法高效運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正和穩(wěn)定發(fā)展,因此服務(wù)型政府的基礎(chǔ)理念必須建立在公共服務(wù)精神之上。

(二)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀

傳統(tǒng)的發(fā)展觀偏重于物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng),而忽視了人文的、環(huán)境等因素,使人們的生活水平和質(zhì)量往往不能隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而相應(yīng)提高。在新時(shí)期我們必須摒棄傳統(tǒng)觀念,樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出:“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。”這為服務(wù)型政府的構(gòu)建指明了方向:政府在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,要不斷提高人民群眾物質(zhì)文化水平和健康水平,尊重和保障人權(quán),為人們創(chuàng)造平等發(fā)展的社會(huì)環(huán)境,使人民群眾充分地享受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果。

二、轉(zhuǎn)變政府職能——構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵

服務(wù)型政府是一種全新的政府模式,國(guó)務(wù)院總理溫家寶同志在《提高認(rèn)識(shí)統(tǒng)一思想牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》一文中,就全面履行政府職能問題提出,“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,必須加快政府職能轉(zhuǎn)變,全面、正確地履行政府職能。加快服務(wù)型政府建設(shè)的步伐,迫切需要科學(xué)定位政府角色,理清政府職能體系;迫切需要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系。明確政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的‘導(dǎo)航者角色定位?！?/p>

(一)重新定位政府角色

政府必須明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“導(dǎo)航者”角色,在資源配置過程中樹立起“市場(chǎng)第一,政府第二”的市場(chǎng)優(yōu)先觀念,正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系。作為服務(wù)型政府,從經(jīng)濟(jì)層面講,主要職能在于對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化全面統(tǒng)籌,為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展制定公平的規(guī)則,加強(qiáng)監(jiān)管,確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性;從政治層面講,政府的權(quán)力是人民賦予的,因此政府要全心全意為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)有效的治理,并且保證社會(huì)各階層包括弱勢(shì)群體在內(nèi)有一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境;而從社會(huì)層面上說,政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā),為公眾提供穩(wěn)定的就業(yè)、教育和社會(huì)保障,防止兩極分化,打擊違法犯罪等以確保社會(huì)的健康發(fā)展。

(二)建立公共財(cái)政體系

建立服務(wù)型的公共財(cái)政體系,首先,政府要在國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,重點(diǎn)保證為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出;其次,在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理地劃分中央政府和地方政府之間,特別是省以下地方各級(jí)政府之間的事權(quán)范圍和責(zé)任,之后根據(jù)事權(quán)核定各級(jí)政府在財(cái)政稅收家底中分配的比例,核定他們的財(cái)權(quán),堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一;最后,要建立一整套科學(xué)規(guī)范的財(cái)政監(jiān)察管理體系,并且不斷加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督。

(三)公共管理的社會(huì)化

推動(dòng)公共管理的社會(huì)化,要合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)政府管理的現(xiàn)代化,讓政府的能力、作用、規(guī)模與社會(huì)需要相適應(yīng),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府管理體制下我國(guó)政府與社會(huì)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)、弱公民”的模式。隨著市場(chǎng)化的不斷深入以及隨之確立的市場(chǎng)機(jī)制為公共管理的社會(huì)化創(chuàng)造了運(yùn)行條件,而服務(wù)型政府的建設(shè)為公共管理社會(huì)化創(chuàng)造了有利環(huán)境,這些都有利于政府的部分職能“轉(zhuǎn)移”到各種社會(huì)組織手中,從而形成成熟的市場(chǎng)、理性的政府和發(fā)達(dá)的社會(huì)組織。

(四)公共服務(wù)市場(chǎng)化

推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化,就是要使一部分本應(yīng)由政府直接提供的公共服務(wù),如:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng),公用事業(yè)的建設(shè)、供應(yīng)與維護(hù)等領(lǐng)域,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,構(gòu)建一個(gè)全新公共服務(wù)模式。在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中,特別要對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效管理,控制預(yù)算總額,并且通過對(duì)公眾滿意度的調(diào)查進(jìn)行考核,淘汰服務(wù)質(zhì)量差的機(jī)構(gòu)組織,形成公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)化市場(chǎng)模式。

三、政府依法行政——構(gòu)建服務(wù)型政府的保障

依法行政是現(xiàn)代政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則,它本身是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點(diǎn)、法律制度,“依法行政作為行政法的一項(xiàng)基本原則,就是要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力并對(duì)行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任?！雹谡欠褚婪ㄐ姓苯雨P(guān)系到政府提供服務(wù)的質(zhì)量和水平。

(一)加強(qiáng)立法建設(shè)

制定公共服務(wù)的相關(guān)法律,使依法行政有法可依,才能真正推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。目前,全國(guó)人大已經(jīng)公布了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政許可法》、《行政程序法》,特別是2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,已成為我國(guó)政府依法行政的綱領(lǐng)性文件。但是各項(xiàng)法律法規(guī)總體上仍然缺乏預(yù)見性和可操作性,不能適應(yīng)當(dāng)前服務(wù)型政府的發(fā)展需要。因此,政府要加強(qiáng)和完善行政立法,尤其是涉及到政府公共服務(wù)方面的法律法規(guī)。

(二)制約行政權(quán)力

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容,也是推進(jìn)有效行政的重要舉措。美國(guó)政治思想家漢密爾頓提出:“為了防止權(quán)力之間的相互攻擊和侵犯,有兩點(diǎn)是不可缺少的:其一,以權(quán)力制衡權(quán)力;其二,以權(quán)力制止權(quán)力”③這樣,就不會(huì)使任何權(quán)力絕對(duì)化,形成了權(quán)力的分立與制衡機(jī)制。深圳市就已率先啟動(dòng)了“行政三分制”改革,即將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分,在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上,三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。這是對(duì)“缺位、越位、錯(cuò)位”問題的大膽嘗試,其意義是極其深遠(yuǎn)的。

(三)重視行政程序

韋德曾指出:“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng),只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！雹苄姓C(jī)關(guān)科學(xué)、合理、統(tǒng)一的行政程序,可以避免政府行為不當(dāng)所造成的不良后果,還可以防止行政過程中因程序的相異、錯(cuò)雜而造成的低效行政。我國(guó)目前已經(jīng)設(shè)立了基本的行政程序的制度,這將是中國(guó)行政法走向成熟的標(biāo)志。

四、政府制度創(chuàng)新——構(gòu)建服務(wù)型政府的訴求

服務(wù)型政府的運(yùn)行是一個(gè)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程,但目前我國(guó)政府運(yùn)行的機(jī)制都還存在許多與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方。政府必須重新審視自身,通過一定的法定程序?qū)嵭袕V泛的行政改革,以實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政制度改革歷史性的突破與發(fā)展。

(一)創(chuàng)新管理模式

要做到創(chuàng)新政府管理模式,首先,要完善政府決策機(jī)制。政府要把人民群眾的利益作為決策是否正確的根本標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)還要建立暢通的民意反映渠道;其次,要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式。管理方式要朝著專業(yè)化、程序化的方向發(fā)展,由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境并為公民服務(wù)轉(zhuǎn)變;最后,要?jiǎng)?chuàng)新政府組織模式。由過去變金字塔模式轉(zhuǎn)向扁平化模式,從而為公眾提供快捷、多樣的服務(wù)。

(二)厲行績(jī)效考核

服務(wù)型政府的外向型要求它的績(jī)效考核要“在民主的基礎(chǔ)上提高公民的政治參與和輿論監(jiān)督的力度,把社會(huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)作為衡量政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)。”⑤第一,建立多層次、多元化的考評(píng)組織。成員可以由政府官員、社區(qū)代表、企業(yè)代表、學(xué)者等組成的綜合性的政府服務(wù)績(jī)效考評(píng)委員;第二,分地區(qū)、分等級(jí)地建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系,并且從公共行政自身的特點(diǎn)入手,將組織任務(wù)具體化為組織目標(biāo),再轉(zhuǎn)化為可操作的績(jī)效指標(biāo);第三,建立激勵(lì)約束機(jī)制。賞罰分明可以激活整個(gè)政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員,并且有利于強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)的合作精神。

(三)加強(qiáng)倫理建設(shè)

按照某種道德要求塑造起來的制度可以成為人們活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn),從而對(duì)人構(gòu)成自覺的強(qiáng)制性約束力,而行政倫理制度的建設(shè)就直接決定了人們的倫理道德狀況。將倫理行為上升為法律行為,使倫理?yè)碛信c政治、法律同等的法律效力和作用,對(duì)我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。國(guó)外在這方面做的比較早,如美國(guó)國(guó)會(huì)在1978年就通過了《美國(guó)政府倫理法》,韓國(guó)也于1981年頒發(fā)了《公職人員倫理法》。我們也應(yīng)盡快制定專門的行政道德法典,對(duì)行政人員的行為進(jìn)行規(guī)范,以防止行政權(quán)力的濫用或異化及行政倫理失范。

(四)政府問責(zé)制度

“問責(zé)制”是民主建設(shè)的一個(gè)重要組成部分,也是責(zé)任政府的原則體現(xiàn)。2004年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》時(shí)強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?！闭畣栘?zé)制度的建立有利于激勵(lì)政府及官員提高他們的責(zé)任心,提高官員質(zhì)量,建立更直接、更有效的官員淘汰機(jī)制,從而更大程度地保護(hù)公眾利益。我國(guó)政府問責(zé)制度的建立和實(shí)行將從根本上解決政府及行政官員權(quán)責(zé)對(duì)等問題。

五、公務(wù)人員培養(yǎng)——構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)的基礎(chǔ)

“吏不畏吾嚴(yán)而畏吾廉,民不服吾能而服吾公……公生明,廉生威?！鼻迥┲?shī)人張聰留給后人的警示名言充分折射出公務(wù)人員要贏得民心必須為人清廉、辦事公道的哲理。正人先正己,政府必須采取行之有效的措施,以構(gòu)建符合社會(huì)主義法治理念,打造清廉高效公務(wù)人員隊(duì)伍。

(一)培養(yǎng)廉潔的公務(wù)人員

建設(shè)服務(wù)型政府就必須改革原有的干部人事制度,培養(yǎng)一支廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍。首先,要建立完善的制度約束體系。新制定的《公務(wù)員法》以法律的形式完善了公務(wù)員的管理制度,但政府還應(yīng)對(duì)腐敗等問題制定出《反腐敗法》等相關(guān)的法律體系;其次,要成立專業(yè)的技術(shù)行政組織,實(shí)現(xiàn)行政管理的專業(yè)化、職業(yè)化和公務(wù)員隊(duì)伍的知識(shí)化;最后,要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果和先進(jìn)的技術(shù)方法,建立標(biāo)準(zhǔn)化、具體化、度量化和客觀公正化的考核體系。

(二)提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力

我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建不僅與政治發(fā)展水平相連,更與中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平密不可分。提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平,是我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。提升黨的執(zhí)政能力,就是要提升黨的“駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力、建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力、應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)和處理國(guó)際事務(wù)的能力?！雹?/p>

六、公民積極參與——構(gòu)建服務(wù)型政府的源泉

“公民參與對(duì)于政治發(fā)展而言,意義極為重大。公民參與是民主政治的核心問題之一,無論對(duì)于政治國(guó)家,還是對(duì)于公民社會(huì),公民參與都是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。其實(shí),所有民主的價(jià)值和意義,只有通過公民參與才能真正實(shí)現(xiàn)?！雹邩?gòu)建服務(wù)型社會(huì)的根本目的也是為了實(shí)現(xiàn)全體人民的公共利益,沒有公民的參與,政府的一切行為將失去意義。

(一)培養(yǎng)公民意識(shí)

服務(wù)型政府的建設(shè)需要政府與公民的共同參與,而公民政治參與積極性則需要政府通過加強(qiáng)思想政治教育,使公民了解政治參與的重要性,并通過政治參與相關(guān)技能的學(xué)習(xí)提高公民政治參與的可行性。在提高公民文化素質(zhì)的同時(shí),要進(jìn)一步加強(qiáng)公民的法治意識(shí),尤其是基層的普法工作,進(jìn)而培養(yǎng)公民的現(xiàn)代公民精神,即公共精神、愛國(guó)精神、寬容精神以及批判與懷疑精神等。

(二)擴(kuò)大參與渠道

增強(qiáng)公民政治參與的積極性,還要擴(kuò)大公民參與的制度化渠道。政府要加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè),使公民通過網(wǎng)絡(luò)等方式與政府進(jìn)行溝通,進(jìn)一步加大政務(wù)公開的力度。在此基礎(chǔ)上還要進(jìn)一步健全和完善選舉制度、信訪制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、對(duì)公職人員的評(píng)議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)矯正制度、公民批評(píng)建議制度等,使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。