萬 梅

摘要世界范圍內(nèi)政府信息公開的救濟制度中,美、英、日三國的法律救濟具有代表性意義。同時,這三國根據(jù)不同的國情,在救濟手段的具體設(shè)計方面又各有特色。借鑒這三國法律救濟的成功經(jīng)驗,對發(fā)展我國政府信息公開的法律救濟有重要意義和啟示作用。

關(guān)鍵詞政府信息公開法律救濟比較研究

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-011-02

隨著公開政府信息越來越成為世界性趨勢,如何建立起有效的救濟制度以確保公眾獲得政府信息的權(quán)利免受侵害,以及當(dāng)權(quán)利受到侵害時如何得到矯正和補救,成為各國政府信息公開法律制度中重點規(guī)定的內(nèi)容。美國、英國和日本三國政府信息公開的救濟制度,在世界各國制定的救濟制度中,具有代表意義。本文將以美國、英國和日本三國為例,對政府信息公開的救濟制度情況進(jìn)行介紹和研究。

一、美、英、日信息公開的法律救濟概況

目前,美、英、日三國關(guān)于政府信息公開的救濟手段除了傳統(tǒng)的行政復(fù)議和行政訴訟兩種,還規(guī)定了信息裁判所,議會督察專員,專門的信息委員會或者信息專員的救濟。

(一)專門信息委員會

專門信息委員會是設(shè)置在行政系統(tǒng)之內(nèi)的獨立于擁有信息的行政機關(guān)的組織,但它仍是政府的一部分。日本是采用信息委員會救濟的典型國家。日本的信息委員會設(shè)置在總理府內(nèi),其組成成員經(jīng)國會同意后由內(nèi)閣總理大臣任命,具有非常高的權(quán)威性。

(二)獨立信息專員

獨立的信息專員的典型是英國。英國的信息專員是由1998年《數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定的數(shù)據(jù)保護(hù)專員易名而來。只要信息公開的申請人對公共機關(guān)對信息公開的申請的處理有異議,就可以向信息專員提出申請,請求信息專員對公共機關(guān)對信息公開申請的處理是否符合《信息公開法》的規(guī)定做出決定。

(三)信息裁判所

英國的信息裁判所是獨立于行政系統(tǒng)之外的準(zhǔn)司法性裁判機構(gòu),是行政裁判所的一種。裁判所是獨立的裁判機關(guān),程序簡單,并且成員多數(shù)是有專門知識的人,有利于解決技術(shù)性較強的問題,收費也相對低廉。

二、美、英、日信息公開的法律救濟相同之處

(一)體現(xiàn)了共同的價值理念

近半個世紀(jì)以來,只要實施起政府信息公開的國家,都紛紛建立起政府信息公開的救濟制度。在信息公開的救濟制度中體現(xiàn)了人民主權(quán)、信息自由權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利的價值理念。

人民主權(quán)理論是政府公開信息的基石。美國、英國、日本均倡導(dǎo)人民主權(quán)的價值理念。1776年,美國頒布的《獨立宣言》,指出“人人生而平等,他們都從他們的‘造物主那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利?！庇?689年的《權(quán)利法案》明確“英國人民擁有不可被剝奪的民事與政治權(quán)利,國王不得干涉法律”。日本于1947年生效實施現(xiàn)行憲法,其中最重要的三大原理之一即主權(quán)在民。

信息自由權(quán)是政府公開信息的依據(jù)。美國1967年的《信息自由法》建立起了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機關(guān)索取任何材料的制度。英國從上世紀(jì)七十年代初就開始了信息公開的努力,用了將近三十年的時間終于完成了信息公開法的立法,2000年頒布的《信息公開法》正式設(shè)立信息公開的救濟內(nèi)容。1969年,日本最高法院在兩個著名的判例中確認(rèn)知情權(quán)是憲法第二十一條所規(guī)定的表達(dá)自由的一部份。2001年,日本通過全國范圍內(nèi)的《信息公開法》,首次在全國范圍內(nèi)建立政府信息公開的救濟制度。

(二)均以法律條文的形式予以確立

制定政府信息公開的國家大都注重將救濟制度以法律的形式予以確立。美國1967年出臺《信息自由法》,明確規(guī)定當(dāng)行政機關(guān)拒絕提供文件時,法院可應(yīng)原告的要求發(fā)出有關(guān)公開信息的令狀,消除行政官員在信息披露上的抵制。英國2000年制定《信息公開法》,2001年正式建立起救濟制度。日本也于2001年正式頒布《信息公開法》,首次在全國范圍內(nèi)建立政府信息公開的救濟制度。

(三)窮盡行政救濟的原則和司法最終救濟的原則

窮盡內(nèi)部行政救濟能充分利用行政救濟的便利、經(jīng)濟和高效的優(yōu)勢,因此是司法救濟的必要的前置程序。美國是個高度重視司法審查的國家,《信息自由法》、《陽光下的政府法》和《隱私權(quán)法》都明確規(guī)定司法救濟制度,在認(rèn)為知情權(quán)或個人的隱私受到行政機關(guān)侵犯時,在窮盡了行政救濟后,最終申請人可以向其居住的聯(lián)邦基層法院、文件所在地的聯(lián)邦基層法院或哥倫比亞特區(qū)法院提起司法審查。英國和日本也同樣遵循這兩項原則。

三、美、英、日信息公開的法律救濟不同之處

(一)法律救濟文化傳統(tǒng)不同

美國是一個高度重視信息自由的國家,對信息公開的立法方面也高度重視救濟制度。其早期的杰出思想家托馬斯·杰斐遜曾指出:“我們政府的基礎(chǔ)源于民意。因此,首先應(yīng)該做的就是要使民意正確。為免使人民失誤,有必要通過新聞,向人民提供有關(guān)政府活動的充分信息?！庇且粋€具有“悠久”保密文化傳統(tǒng)的國家,其信息公開的立法過程是伴隨著與保密文化相抗?fàn)?逐步改造其保密文化的過程。日本則受古代中國法的行政國家傳統(tǒng)的概念和制度的制約,認(rèn)為司法應(yīng)保持適當(dāng)角色,直到二戰(zhàn)后才重視信息公開的法律救濟制度。

(二)法律救濟途徑不同

美國政府信息公開的法律救濟采用行政復(fù)議和行政訴訟兩種最為基本的救濟途徑。英國政府信息公開的救濟制度則包括信息專員的決定制度、信息裁判所的裁判制度和法院的上訴制度。日本信息公開制度也設(shè)置了行政復(fù)議和行政訴訟兩種途徑。但是,日本政府信息公開制度還特別創(chuàng)建了“信息公開審查會”。信息公開審查會是處于第三者的中立地位的咨詢機關(guān),對有關(guān)信息公開的處分不服的案件進(jìn)行調(diào)查審理,提出該信息是否公開的意見和理由的咨詢報告,但其咨詢報告并無強制力。

(三)行政救濟與行政訴訟的關(guān)系不同

美國信息公開制度規(guī)定最終申請人必須在窮盡了行政救濟后,才可以向其居住的聯(lián)邦基層法院、文件所在地的聯(lián)邦基層法院或哥倫比亞特區(qū)法院提起司法審查。英國設(shè)立信息專員,其價值體現(xiàn)在爭議進(jìn)入信息裁判所的準(zhǔn)司法程序之前,最大限度的通過非司法性的程序解決爭議。日本當(dāng)事人可以自由選擇行政復(fù)議或行政訴訟。并且,日本在行政復(fù)議之前還設(shè)立了行政公開審查委員會,專門負(fù)責(zé)處理和協(xié)調(diào)行政公開中的分歧與爭議,指導(dǎo)、監(jiān)督法律制度的實行等。但行政公開審查委員會的審查并非向法院上訴的必要條件。

四、美、英、日信息公開的法律救濟對我國的啟示

(一)在救濟機構(gòu)中確立信息公開的理念

“文化為體制之母”,制度要有強大的生命力,就必須依靠文化的支持。具體到政府信息公開的救濟制度,如要切實起到作用,就必須在救濟機構(gòu)中確立公開和負(fù)責(zé)的政府機關(guān)文化。在法治社會,首先就應(yīng)該從立法上確立這種公開的理念,以期逐漸影響目前的政府保密文化。只有所有處理政府信息公開救濟的公職人員都能夠充分理解政府信息法的目的和理念,都能夠在更為廣泛的憲法架構(gòu)下解讀法律的作用,國家機關(guān)才有可能依據(jù)政府信息公開法的精神行事,切實保障公民獲得政府信息的權(quán)利。

(二)引入信息審查委員會

設(shè)立獨立的信息審查委員會的價值有兩點,一是有利于防止利益保護(hù),促進(jìn)利益公開。獨立的信息委員會由專家和不同政府部門的代表組成,能克服行政復(fù)議機關(guān)與被申請的信息的直接或間接的聯(lián)系的弊端,克服部門利益的驅(qū)動,平衡不同部門的利益沖突,做出更客觀的決定。二是體現(xiàn)具有專業(yè)知識的特點。信息委員會由專家和行政官員組成,結(jié)合了專家和行政官員的優(yōu)勢,對信息審查會更加科學(xué)、嚴(yán)格。我國的行政復(fù)議法和行政訴訟法規(guī)定了現(xiàn)有的解決行政爭議的手段是行政復(fù)議和行政訴訟。但是,是否可以考慮借鑒外國的成功經(jīng)驗,增設(shè)一種獨立的信息委員會機制,完善行政救濟的程序,以期更有效的保障當(dāng)事人的權(quán)利。

(三)清晰界定并嚴(yán)格限定豁免公開條款的范圍

信息公開中豁免條款的界定不清晰,容易造成政府自由裁量權(quán)的濫用,也給權(quán)利救濟帶來難度。我國的《政府信息公開條例》并沒有列出豁免的信息。參考日本《信息公開法》、美國的信息公開法處理豁免信息的規(guī)定,我們應(yīng)該對免予公開的事務(wù)進(jìn)行具體規(guī)定,規(guī)定不予公開的明確標(biāo)準(zhǔn)或列舉不予公開的事項的具體種類的信息范圍,應(yīng)當(dāng)盡量采取概括、列舉加排除的方式劃定信息公開與不公開的范圍。同時也要規(guī)定一些特定必要的情形,授予一定級別的行政機關(guān)自由裁量權(quán),并對自由裁量權(quán)規(guī)定嚴(yán)格的限制條件,以避免行政機關(guān)自由裁量權(quán)的濫用。