王　娟

摘 要：目前，我國歷史街區(qū)更新中的公眾參與存在公眾參與的程度不夠、公眾參與的意識(shí)不高和公眾參與的NGO團(tuán)體松散等問題。在揚(yáng)州東關(guān)街更新的實(shí)踐中采取了一些先進(jìn)的做法，對(duì)今后歷史街區(qū)更新中的公眾參與具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

Abstract:At present, there are some blocks existing in public participation in historical district renovation such as shortage of public participation in the extent, lack of public participation awareness and loosely NGO. There are some advanced measures taken in Yangzhou Dongguan street renovation which should be in guidance of other historical district renovation.

關(guān)鍵詞：歷史街區(qū)更新 利益相關(guān)者 公眾參與

Key words:Historical District Renovation ,Stakeholders ,Public Participation

作者簡介：王娟，女，1981年生，碩士研究生，主要研究方向移民管理

【中圖分類號(hào)】TU9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-7069（2009）-06-0098-02

一、引言

歷史街區(qū)是歷史文化遺產(chǎn)的組成部分，也是一座城市記憶的重要載體。經(jīng)過歲月的洗禮，許多歷史街區(qū)存在房屋結(jié)構(gòu)老化、建筑風(fēng)貌混亂、街區(qū)環(huán)境惡化、生活設(shè)施落后、地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰敗等問題，因此，合理更新也就成為動(dòng)態(tài)保護(hù)歷史街區(qū)的必然選擇。歷史街區(qū)的更新涉及當(dāng)?shù)鼐用?、市民的切身利益，因此，加?qiáng)歷史街區(qū)更新中的公眾參與，對(duì)歷史街區(qū)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中的民主化進(jìn)程具有重要意義。

二、歷史街區(qū)主要利益相關(guān)者分析

歷史街區(qū)更新涉及到的主要利益相關(guān)者包括：政府部門、規(guī)劃師、實(shí)施機(jī)構(gòu)和公眾。在歷史街區(qū)更新中，政府起到宏觀控制、組織協(xié)調(diào)、決策執(zhí)行等作用，按照中國的項(xiàng)目管理特點(diǎn)，主要是指政府為歷史街區(qū)更新項(xiàng)目成立的更新項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和項(xiàng)目辦公室；規(guī)劃部門在街區(qū)更新中負(fù)責(zé)更新方案的設(shè)計(jì)；實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是指房地產(chǎn)開發(fā)商或政府成立的負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和移民實(shí)施的機(jī)構(gòu)或公司。傳統(tǒng)封閉的歷史街區(qū)更新模式，政府、設(shè)計(jì)師、實(shí)施機(jī)構(gòu)三者在歷史街區(qū)的更新中起到主導(dǎo)作用（圖1），而隨著民主化進(jìn)程的加快，公眾應(yīng)以平等的姿態(tài)參與到歷史街區(qū)更新的項(xiàng)目中，與政府、設(shè)計(jì)師、實(shí)施機(jī)構(gòu)一起搭建利益相者參與平臺(tái)，形成開放式的更新模式（圖2）。在這其中，公眾主要包括街區(qū)居民、市民代言人、NGO和其他市民。政府、設(shè)計(jì)師、實(shí)施機(jī)構(gòu)與公眾是最主要的利益相關(guān)者，他們?cè)跉v史街區(qū)更新中既是項(xiàng)目的受影響者，也應(yīng)成為項(xiàng)目的參與者、監(jiān)督者和決策者。

三、我國歷史街區(qū)更新中公眾參與的現(xiàn)狀

3.1 公眾參與的程度不夠

雖然《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)公眾參與的法律地位進(jìn)行了確認(rèn)，但相對(duì)于西方很多國家的規(guī)劃法中關(guān)于公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)體性和程序性內(nèi)容的明確的規(guī)定，我國的規(guī)劃法在公眾參與這塊的表述過于籠統(tǒng)，在實(shí)施過程中就會(huì)造成很大的隨意性。此外，在很多時(shí)候，公眾參與更多的集中在總體規(guī)劃向社會(huì)征詢意見方面，而在歷史街區(qū)項(xiàng)目實(shí)施與后期管理階段，公眾的參與基本很少。所以公眾參與程序不完整也是制約公眾參與程度深入的重要方面。

3.2 公眾參與的意識(shí)不高

在我國目前的歷史街區(qū)更新中，作為個(gè)體的公眾參與通常更加關(guān)注其自身利益，只愿意享受街區(qū)更新帶來的各種好處，而不愿承擔(dān)保護(hù)歷史街區(qū)的義務(wù)。公眾參與的意識(shí)不高還表現(xiàn)在公共利益的維護(hù)意識(shí)上，居民們對(duì)與自己利益切實(shí)相關(guān)的參與積極性很高，而對(duì)公眾利益則表現(xiàn)出一些懈怠，“搭便車”的心理比較普遍。

而國外公眾參與的意識(shí)很強(qiáng)。20世紀(jì)70年代，英國青年建筑師杰克南花錢買了一所位于危房改造區(qū)的住宅，因?yàn)檫@一片已被要求限期拆除，他向政府申請(qǐng)?jiān)鎏硇l(wèi)生間遭到拒絕?？墒?，杰克南并未放棄，他把社區(qū)內(nèi)33戶家庭組織起來，給每戶制定了改造計(jì)劃，并引用《環(huán)境法》的規(guī)定，以33戶代表的名義申請(qǐng)政府資助1萬英鎊。在大家努力下，這片街坊得到良好的改造。[1]

3.3 公眾參與的NGO團(tuán)體松散

我國的歷史遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，NGO在性質(zhì)、數(shù)量、參與程度等方面均與國外存在較大的差距，在歷史街區(qū)的保護(hù)中難以起到應(yīng)起的作用。主要原因在于：（1）法律法規(guī)不健全。對(duì)于那些想要參與遺產(chǎn)保護(hù)的非盈利性的非政府組織或個(gè)人來說，法規(guī)的不健全使他們無法通過合理的渠道從事遺產(chǎn)保護(hù)活動(dòng)，也無法得到法律的認(rèn)可。（2）優(yōu)惠政策不完善。我國目前只對(duì)二十幾家慈善基金會(huì)實(shí)行捐款稅收全免的政策，而其他組織則只享受3%抵稅政策，這大大影響了捐款人的積極性。面對(duì)歷史建筑的修繕保護(hù)，國家和地方政府尚未出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)貼、資助或免稅政策。（3）民間監(jiān)督機(jī)制沒形成。長久以來，城市遺產(chǎn)多由政府全權(quán)管理，尚未開辟專門的渠道或賦予任何權(quán)力給民間團(tuán)體以監(jiān)督城市遺產(chǎn)保護(hù)工作。（4）NGO自身運(yùn)作不佳等。表現(xiàn)在資金有限、人才極其匱乏、社會(huì)認(rèn)同度和尊重度較低、沒有外部的智力資源幫助其擴(kuò)大規(guī)模、提高項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)作能力。[2]

四、公眾參與在揚(yáng)州東關(guān)街更新中的運(yùn)用

4.1 政策的引導(dǎo)

在規(guī)劃方面，目前在揚(yáng)州已形成城市總體規(guī)劃、古城保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃、歷史街區(qū)控制性詳規(guī)、民居改造規(guī)劃等完整的古城保護(hù)規(guī)劃體系。

在資金方面，揚(yáng)州出臺(tái)了修繕改造老屋可申請(qǐng)公積金政策和傳統(tǒng)民居外部修繕可享補(bǔ)貼政策。在歷史街區(qū)民居的整治中鼓勵(lì)私房住戶自行修繕房屋或轉(zhuǎn)讓給市古城辦統(tǒng)一整治管理。房屋產(chǎn)權(quán)人或使用人修繕改造房屋，可到市古城辦開具證明，申請(qǐng)住房公積金或領(lǐng)取住房補(bǔ)貼，但提取額不能超過修繕改造的費(fèi)用。對(duì)于傳統(tǒng)民居的房屋外部修繕補(bǔ)貼實(shí)行公房、私房和特困家庭區(qū)別對(duì)待的原則，其中公房補(bǔ)貼額為總造價(jià)的50％，私房補(bǔ)貼額為總造價(jià)的30％，特困家庭補(bǔ)貼額為總造價(jià)的50％。住戶的內(nèi)部修繕由住戶自行負(fù)責(zé)，政府鼓勵(lì)使用環(huán)保、節(jié)能材料及設(shè)備，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

在歷史街區(qū)的管理方面，《揚(yáng)州歷史文化街區(qū)保護(hù)整治實(shí)施暫行辦法》中明確了街區(qū)內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)必須應(yīng)以旅游購物、餐飲住宿服務(wù)、休閑娛樂等反映地方特色、宣傳揚(yáng)州文化的活動(dòng)為主，鼓勵(lì)公眾尤其是當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)營展示地方文化特色的項(xiàng)目，這也為公眾參與歷史街區(qū)的經(jīng)營管理活動(dòng)提供了政策性指導(dǎo)。

4.2 實(shí)施的程序

（1）規(guī)劃階段的公眾參與

在東關(guān)街歷史街區(qū)更新的試點(diǎn)中，為揚(yáng)州舊城改造提供智力支持的德國技術(shù)合作公司將先進(jìn)的公眾參與的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”引入東關(guān)街歷史街區(qū)更新試點(diǎn)中。在“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”當(dāng)中，老街區(qū)的居民是行動(dòng)主體，也是整個(gè)更新項(xiàng)目的直接參與者和主要實(shí)施者之一。為了使東關(guān)街居民更好地反映現(xiàn)實(shí)生活中問題，除了發(fā)放問卷、實(shí)地走訪外，街區(qū)的居民還被要求參與發(fā)現(xiàn)街區(qū)中存在的最亟需解決的問題，并提出建議，為街區(qū)更新方案的制定提供參考。歷史街區(qū)的更新需要大量的資金，而錢由誰出也成為公眾參與東關(guān)街歷史街區(qū)更新的一個(gè)討論項(xiàng)目。對(duì)于“誰來做”的回答，通過票選，大部分居民都選擇“政府實(shí)施、社區(qū)監(jiān)管、居民自覺”的方式，相應(yīng)地，居民也愿意承擔(dān)部分整治資金。

（2）東關(guān)街更新中實(shí)施階段的公眾參與

在歷史街區(qū)更新項(xiàng)目實(shí)施中，公眾參與是配合項(xiàng)目順利實(shí)施、監(jiān)督項(xiàng)目合理進(jìn)行的重要力量。就東關(guān)街更新而言，專家與居民一起就參加整治的民居制定了詳細(xì)的改造規(guī)劃，隨后開始實(shí)施。不僅德國技術(shù)合作公司與名城建設(shè)請(qǐng)來的專家以及監(jiān)理人員對(duì)工程的實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與把關(guān)，居民們也在專家的指導(dǎo)下參與決策與監(jiān)督。

（3）揚(yáng)州東關(guān)街后期維護(hù)管理中的公眾參與

對(duì)歷史街區(qū)進(jìn)行長期有效的維護(hù)，既是對(duì)更新成果的一種保護(hù)，也是長效持續(xù)更新的重要組成部分。如何有效地發(fā)動(dòng)公眾參與歷史街區(qū)管理，是值得東關(guān)街歷史街區(qū)正在探索與思考的問題。目前，東關(guān)街打出了“我們的家園我們建，我們的家園我們管”的口號(hào)，在社區(qū)的組織下建立了文化流動(dòng)站，鼓勵(lì)居民們多學(xué)習(xí)，從而營造街區(qū)良好的文化氛圍；同時(shí)，實(shí)行了責(zé)任到戶的綠化養(yǎng)護(hù)機(jī)制，對(duì)居民門前的植物實(shí)施承包到戶。

4.3 揚(yáng)州東關(guān)街更新的初期成效與公眾參與的作用顯現(xiàn)

東關(guān)街歷史街區(qū)的更新項(xiàng)目在充分保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上極大地提升了街區(qū)環(huán)境，改善了居民的生活條件。首先，在揚(yáng)州東關(guān)街第一批參加參與整治試點(diǎn)的30戶家庭，在實(shí)施整治后，每家都有了獨(dú)立的廚房和衛(wèi)生間，解決了困擾老城居民多年的難題。同時(shí)，環(huán)保的概念也引入了民居整治中，一些有條件住戶在專家的建議下為房間增設(shè)了隔音板、隔熱板，使老民居內(nèi)的生活舒適性大大提升。其次，街區(qū)的道路和建筑經(jīng)過修舊如舊的整治后，街區(qū)環(huán)境變得更加整潔，傳統(tǒng)風(fēng)貌凸顯。此外，街區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善，綠化面積大大增加，提升了街區(qū)整體環(huán)境。

在東關(guān)街進(jìn)行更新的過程中，公眾的參與至少發(fā)揮了以下作用：第一，增加了規(guī)劃的合理性，使更新項(xiàng)目實(shí)施更加切實(shí)可行；第二，提高了文化遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，增加了相關(guān)知識(shí)；第三，提高了公眾的積極性，提升了公眾對(duì)項(xiàng)目的滿意度；第四，居民成為維護(hù)街區(qū)管理的中堅(jiān)力量。同時(shí)，在東關(guān)街文化里整治中公眾參與的一些舉措和嘗試必將為東關(guān)街更新的進(jìn)一步深化以及其他街區(qū)的更新提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

五、我國歷史街區(qū)更新中公眾參與的發(fā)展方向

5.1 促進(jìn)公眾參與的制度保障

在完善公眾參與的制度保障方面首先要加強(qiáng)信息公開制度、聽證會(huì)制度和訴訟機(jī)制建設(shè)。在完善公眾參與的各項(xiàng)制度保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公眾參與歷史街區(qū)的政策支持力度也非常關(guān)鍵。在稅收政策方面，應(yīng)鼓勵(lì)私營業(yè)主、居民、NGO更多地參與進(jìn)來，對(duì)他們提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。如鼓勵(lì)街區(qū)的老字號(hào)經(jīng)營，在稅收上予以相應(yīng)優(yōu)惠等，以發(fā)展街區(qū)特色文化；各地也可以根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)一些相應(yīng)的資金補(bǔ)助政策，如政府補(bǔ)貼，公積金補(bǔ)助等等；在貸款政策方面，香港的成熟做法是業(yè)主以歷史建筑為反擔(dān)保，由政府提供擔(dān)保，再由銀行向業(yè)主提供貸款進(jìn)行維修，這對(duì)我們內(nèi)地有一定的借鑒意義。此外，為了加大對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度，擴(kuò)大資金來源，可考慮向一些發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，結(jié)合中國自身實(shí)際，考慮發(fā)行“歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)國債”或“歷史文化遺產(chǎn)彩票”等形式用以支持歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)。

5.2 提升文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)和公眾參與基本技能

首先，在各級(jí)政府的協(xié)調(diào)下，應(yīng)充分利用報(bào)紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各式媒體加大宣傳力度，并通過一系列專題節(jié)目反映群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。我們還要充分利用“世界文化遺產(chǎn)日”等開展相關(guān)的宣傳活動(dòng)，通過舉辦講座、論壇等方式，使民眾對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)不斷加深。在提升文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)方面，對(duì)青少年的教育甚為關(guān)鍵，應(yīng)鼓勵(lì)更多學(xué)校將文化遺產(chǎn)教育列入教學(xué)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相關(guān)課程，普及遺產(chǎn)知識(shí)。與此同時(shí)，培養(yǎng)公眾參與的基本技能十分關(guān)鍵，公眾參與的技能培養(yǎng)直接關(guān)系到參與的效率與效果。一方面，參與渠道要暢通，公眾能夠了解意見表達(dá)的渠道和方式，對(duì)參與活動(dòng)本身有一定的認(rèn)知、理解水平。另一方面，對(duì)歷史街區(qū)的相關(guān)知識(shí)的普及也很重要，比如識(shí)圖能力的培養(yǎng)，修繕房屋相關(guān)技術(shù)的傳授，房屋維護(hù)的注意事項(xiàng)等等。

5.3 促進(jìn)NGO發(fā)展

首先，政府應(yīng)完善遺產(chǎn)保護(hù)多層面責(zé)任體系，以立法的手段將遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任切實(shí)分散到社會(huì)各階層，最大可能地讓更多的人加入到遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐中，其中包括基層的地方政府機(jī)構(gòu)以及擁有歷史建筑的個(gè)人、團(tuán)體、非政府組織和非盈利性組織。其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)民間資金介入遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)建立遺產(chǎn)保護(hù)基金會(huì)并在稅收方面予以適當(dāng)減免，同時(shí)對(duì)民間籌集資金修繕歷史建筑采取稅收方面的優(yōu)惠或貸款政策。再次，政府也可以就一些重點(diǎn)領(lǐng)域的NGO進(jìn)行必要的引導(dǎo)和包括資金、技術(shù)等在內(nèi)的全方位的支持。在歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與宣傳方面，政府也應(yīng)采取更為積極有效的措施，大力普及文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)與知識(shí)。

5.4 完善公眾參與程序建設(shè)

公眾參與應(yīng)該貫穿于歷史街區(qū)更新項(xiàng)目實(shí)施的全過程，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、實(shí)施以及后期的維護(hù)管理都應(yīng)該為公眾提供參與的空間與平臺(tái)[3]，只有這樣，公眾參與才能真正落到實(shí)處。根據(jù)公眾在歷史街區(qū)更新流程中相對(duì)應(yīng)的參與內(nèi)容，設(shè)計(jì)公眾參與流程圖如下：

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