么志鵬

摘要:信訪已成為人民群眾表達(dá)意愿、維護(hù)合法權(quán)益、實(shí)施民主監(jiān)督的一條最直接的途徑。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革深化, 人們利益分配方式的調(diào)整和變化,以及民主政治訴求的不斷增加,出現(xiàn)了許多新問題、新矛盾,現(xiàn)階段的信訪部門已無法完全實(shí)現(xiàn)其自身職能。本文試圖運(yùn)用管理學(xué)系統(tǒng)論的思想和觀點(diǎn)來探索信訪制度的改革途徑。

關(guān)鍵詞:信訪工作體制改革新模式

2003年以來,中國進(jìn)入快速發(fā)展時期,各項體制改革不斷深入,各種社會問題頻發(fā),如國有企業(yè)改革導(dǎo)致下崗工人上訪,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題上訪等等,基層信訪活躍。但是,由于基層信訪部門對大量信訪案件的處理無實(shí)質(zhì)進(jìn)展,信訪群眾輾轉(zhuǎn)于各信訪機(jī)構(gòu),激化了信訪人和信訪機(jī)構(gòu)的矛盾,導(dǎo)致了2004年的“信訪洪峰”。在這種情況下國家于2005年5月1日頒布了新修訂的《信訪條例》,做出了許多重大的改變,這是我國政府改革信訪工作的一個信號,學(xué)者和專家們也都積極的探討我國信訪工作的改革問題。

一、信訪工作現(xiàn)狀分析——以河南省商丘市梁園區(qū)為例

商丘市是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū),隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要,經(jīng)歷了撤地?fù)Q市的過程,完成了中心輻射周邊的市管縣格局。梁園區(qū)地處商丘市的中心地區(qū),是撤地?fù)Q市后設(shè)立的縣級行政區(qū)。在新區(qū)的發(fā)展中取得了很大成就也出現(xiàn)了不少問題,原因是多方面的,這其中有行政區(qū)域劃分的遺留問題、規(guī)劃拆遷的問題、城鄉(xiāng)差距需要統(tǒng)籌的問題等等。

二、信訪工作面臨的困境

從商丘市梁園區(qū)信訪工作的現(xiàn)狀,我們可以看到現(xiàn)階段我國社會利益格局多樣化、社會矛盾復(fù)雜化,導(dǎo)致信訪量的大幅增長以及非常規(guī)信訪量的增加,舊的信訪工作格局已經(jīng)不能適應(yīng)時代的要求,面臨著諸多發(fā)展困境。

(1)信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜,缺乏整體系統(tǒng)性?，F(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜,而且歸屬不同的部門。從中央到地方,各級黨政部門、人大、法、檢兩院,行政職能部門都有自己的信訪設(shè)置。這種情況帶來的結(jié)果就是:一方面,由于信訪機(jī)構(gòu)的復(fù)雜設(shè)置,政出多門,沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制;另一方面,由于各級信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力有限,缺乏監(jiān)督,導(dǎo)致對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦,信訪問題不斷升級,基層權(quán)威流失,使各種問題和矛盾都指向中央。

(2)信訪部門責(zé)重權(quán)輕,處理信訪問題時出現(xiàn)錯位越位的現(xiàn)象,干擾了正常的行政、司法權(quán)威?，F(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)不具備解決實(shí)際問題的實(shí)體性權(quán)利,目前僅限于轉(zhuǎn)辦權(quán)和督辦權(quán),與目前群眾信訪的目標(biāo)和心理不想對稱,造成過重的社會壓力,其職權(quán)與職責(zé)嚴(yán)重的錯位。中國的法治體系還不健全,不管是從傳統(tǒng)的人治觀念,還是從目前的社會狀況,我國公民對信訪途徑的預(yù)期最高,把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)、甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利,消解了司法的權(quán)威性。

(3)信訪機(jī)制不完善,導(dǎo)致了政治迫害和政治激進(jìn)主義的滋生,造成了新的社會問題?，F(xiàn)行信訪工作立案和答復(fù)沒有完善的程序規(guī)定,存在制度性缺失。第一次全國信訪工作會議上確定了“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”的基本原則,各級各部門按照職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍受理信訪。為此,各地還建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”,但從另一個角度來看,“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”導(dǎo)致了部分地方政府為了減少上訪數(shù)量,抑制信訪問題升級采用收買和欺騙的方式,甚至采用極端手段對信訪群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害。

三、現(xiàn)階段信訪工作體制改革模式探析

為了尋求信訪體制改革的合理途徑,筆者結(jié)合當(dāng)前國情,從績效的角度運(yùn)用管理學(xué)系統(tǒng)原理和系統(tǒng)動態(tài)學(xué)的思想和觀點(diǎn),將系統(tǒng)動態(tài)學(xué)的環(huán)節(jié)控制系數(shù)參照為行政部門的職能壓力,通過構(gòu)建信訪體系運(yùn)作流程,采用定性分析、系統(tǒng)分析的方法,分析現(xiàn)階段信訪體制的弊端,并提出信訪系統(tǒng)組織設(shè)置的變革途徑和系統(tǒng)性重構(gòu)信訪工作體制的新模式。

結(jié)合信訪案件處理部門和信訪信息處理部門的職能設(shè)計,筆者提出信訪工作新模式的改革思路:

(1)整合目前的黨政信訪部門(不包括紀(jì)檢監(jiān)察信訪和人大信訪),取消各行政部門信訪設(shè)置

用信息化的手段將現(xiàn)有黨政信訪部門(信訪局和群工部)建設(shè)成為信訪信息處理平臺。主要是使用信息技術(shù)構(gòu)建全國信訪網(wǎng)絡(luò),形成上下互通的“大信訪”的格局。其職能定位在匯集信訪群眾(行政相對人)的意見和要求,將信訪案件進(jìn)行分類轉(zhuǎn)入信訪案件處理部門,最后把反饋的信訪結(jié)果,用解釋政策、說明結(jié)果等方式傳達(dá)給信訪群眾,實(shí)現(xiàn)社會動員的作用;另外,要定期向同級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)匯報信訪信息分析和信訪結(jié)果反饋情況。

(2)將紀(jì)檢監(jiān)察信訪部門作為主要的信訪案件處理部門,發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職能

將紀(jì)檢監(jiān)察信訪和人大信訪(常設(shè)調(diào)查委員會)作為主要的信訪案件處理部門。采用較低的改革成本構(gòu)建較為有力的信訪案件處理部門,不僅確保了信訪案件的處理效率,而且對政策性、遺留性信訪案件和黨員違紀(jì)案件等都有比較合適的處理途徑。首先,紀(jì)檢監(jiān)察信訪部門除了具有其他信訪部門所具備的轉(zhuǎn)辦督辦的職能外,它還具有其他信訪部門所不具備的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職能。另外,強(qiáng)化人大信訪監(jiān)督權(quán),設(shè)置常設(shè)調(diào)查委員會制度,由人大信訪負(fù)責(zé)信訪問題的處理,可以直接將涉及群眾參政議政、批評建議的信訪件歸納整理和分析調(diào)研,而且人大可以通過行使其監(jiān)督權(quán)調(diào)查處理與國家行政運(yùn)行相關(guān)的信訪。但是,這種方式的前提是人大信訪必須具有日常運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮監(jiān)督權(quán)。

筆者構(gòu)建的信訪新模式將信訪機(jī)構(gòu)分成信訪信息處理部門和信訪案件處理部門。首先,構(gòu)建 “大信訪”平臺(信訪信息處理部門),避免了信訪群眾在多個信訪部門奔波,降低了群眾信訪的成本,也可以達(dá)到在國家信訪體系內(nèi)信息共享,將信訪情況分析快速傳達(dá)給黨和政府的決策部門;其次,依據(jù)原有的紀(jì)檢監(jiān)察信訪和人大信訪,采用較低的改革成本構(gòu)建了較為有力的信訪案件處理部門。強(qiáng)化人大信訪,設(shè)立常設(shè)調(diào)查委員會制度,完善了行政信訪的處理途徑,也是我國民主政治進(jìn)程的體現(xiàn);最后,通過“大信訪”結(jié)果公開制度用公正、透明的方式將信訪結(jié)果反饋給信訪群眾,提高了信訪案件處理的公信度和信訪群眾的認(rèn)同度,使信訪案件的反饋有著較好的社會效果。

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作者簡介:么志鵬,男,祖籍遼寧省沈陽市,單位:商丘市梁園區(qū)委組織部,中國礦業(yè)大學(xué)06級公共管理碩士研究生。