淺議國家賠償?shù)姆秶?/h1>
2009-07-02 09:50:48單玉英
法制與社會 2009年13期
單玉英
摘要《中華人民共和國國家賠償法》的頒布和實施,是我國民主和法制建設(shè)過程中的重大進步。但由于我國的國家賠償制度建設(shè)起步比較晚,受歷史傳統(tǒng)觀念習(xí)慣及立法體制等方面因素的影響,我國《國家賠償法》已表現(xiàn)出越來越多的弊端,例如賠償范圍窄等,由于立法本身存在嚴重缺陷,妨礙了國家賠償制度功能的發(fā)揮。因此本文分析了我國《國家賠償法》在賠償范圍規(guī)定上存在的問題,并在此基礎(chǔ)上提出了完善國家賠償范圍的建議。
關(guān)鍵詞國家賠償范圍缺陷完善
中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-018-02
國家賠償法是關(guān)于國家機關(guān)或國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)時,侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害,由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。《國家賠償法》的頒布和實施,是我國民主和法制建設(shè)過程中的重大進步。它保障了公民的基本人權(quán),同時從法律上規(guī)范了行政機關(guān)和司法機關(guān)依法行政、依法司法的意識和覺悟,對確保國家的長治久安及穩(wěn)定,構(gòu)建社會主義和諧社會起到了巨大的推動作用。但是,隨著我國改革開放的進程不斷加大,社會生活的方方面面發(fā)生了深刻的變化,許多法律、法規(guī)已不適應(yīng)我國民主法制社會建設(shè)的發(fā)展需求,特別是《國家賠償法》存在許多缺陷。例如《國家賠償法》中規(guī)定的賠償范圍過窄的問題成為學(xué)界爭論較大的焦點,筆者就此問題作一試析。
國家賠償?shù)姆秶侵笇覚C關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。國家賠償范圍的寬窄,直接影響著對公民權(quán)益救濟程度的大小,因而人們往往將國家賠償范圍作為衡量一個國家民主化程度與人權(quán)狀況的重要標志。我國目前僅有行政賠償、不完全的司法賠償——刑事賠償及國家賠償法第三十一條規(guī)定民事、行政訴訟司法賠償?shù)膬?nèi)容,是在國家賠償法第五章“其他規(guī)定”中規(guī)定的(最高法院司法解釋稱其為“民事行政訴訟中司法賠償”)。從立法原意分析,這部分賠償應(yīng)只是一個附帶規(guī)定。我國學(xué)者對《國家賠償法》中規(guī)定的賠償范圍作了研究,對完善賠償制度提出了許多觀點,例如一些學(xué)者主張將軍事行為致人損害的賠償、立法行為致人損害的賠償和精神損害的金錢賠償?shù)榷技{入國家賠償?shù)姆秶９P者都贊同以上觀點,但筆者在本文將對行政不作為、公有公共設(shè)施致人損害的賠償、內(nèi)部行政行為引起的損害應(yīng)納入國家賠償?shù)葐栴}進行研究,探討將它們納入國家賠償?shù)姆秶?使國家賠償?shù)姆秶M一步完善。
一、《國家賠償法》在賠償范圍方面的缺陷
(一)賠償事項范圍過窄
2004年6月10日,遼寧盤錦市田莊臺大橋突然發(fā)生跨塌,一輛車墜河,司機僥幸逃生。當(dāng)?shù)卣賳T表示“該事件為意外性事故,談不上政府責(zé)任問題”。而記者看到一一份1999年的《遼寧省交通廳公路管理局文件》,此文件表明這座大橋至少在1999年就已經(jīng)是險橋了,但這種公共設(shè)施致害政府不承擔(dān)責(zé)任。1988年7月15日,一男子在下班回家途中,遇大風(fēng)吹斷路旁護路樹,被砸中頭部身亡。事故原因是路旁樹木蟲害嚴重,部分枯死已達三年之久,經(jīng)上級批準下達了采伐路旁蟲害護路樹文件,而被告千陽縣公路管理段對采伐枯樹一事未采取任何積極措施。法院認定:千陽縣公路管理段對該段公路護路樹負有直接的管理責(zé)任。其在上級批文決定采伐更新蟲害蛀朽的護路樹一年有余的時間內(nèi),未采取積極措施,致使危害結(jié)果發(fā)生,主觀上有不可推脫的過錯。故依照《中華人民共和國民法通則》第12條判決被告千陽縣公路管路段向往原告王風(fēng)烈支付損害賠償金。從理論上看,公有公共設(shè)施的所有者或管理者是國家,設(shè)施的用途是為公眾服務(wù),反映的是政府為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。它與民法上物件造成損害的賠償責(zé)任不同,有它特定的性質(zhì)和特殊的規(guī)則。隨著政府職能的加強,公有公共設(shè)施致人損害的情形無疑會增加,法律上應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定,將其納入國家賠償責(zé)任的范圍。
(二)行為范圍問題
國家機關(guān)不履行法定職責(zé)的行為即不作為是否要承擔(dān)國家賠償責(zé)任的問題,在《國家賠償法》規(guī)定中是不明確的。無論是行政賠償范圍還是刑事賠償范圍,都使用了“行使職權(quán)”這個限制詞,而不作為行為恰好就是不行使或怠于行使職權(quán)的情形。國家機關(guān)在公法上負有保護人民權(quán)利的法定職責(zé),不履行保護職責(zé),不預(yù)防、不阻止、不消除、不減輕損害結(jié)果的,就是對其職責(zé)的懈怠,對受害人權(quán)益的損害,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》就將“作為與不作為”連用。從實踐上看,明確不作為行為的賠償責(zé)任,也有利于規(guī)范國家機關(guān)的執(zhí)法、司法活動,督促國家機關(guān)和公務(wù)人員積極履行其職責(zé)。
(三)權(quán)益范圍問題
國家賠償?shù)臋?quán)益范圍,目前只限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。就人身權(quán)而言也不是全部的人身權(quán),而是限于公民的人身自由權(quán)、生命權(quán)和身體健康權(quán)。對于公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益,例如受教育權(quán)、平等就業(yè)權(quán)的侵害等,不在國家賠償?shù)谋Ｗo范圍之內(nèi)。其中,最為突出的例子就是精神損害賠償?shù)娜笔А！秶屹r償法》必須適應(yīng)人權(quán)入憲的新精神,擴大權(quán)益的損害賠償責(zé)任范圍,將公民、法人和其他組織依法享有的各種合法權(quán)益統(tǒng)統(tǒng)納入國家賠償責(zé)任的范圍。另外,與《國家賠償法》關(guān)系最密切的《行政訴訟法》,在司法解釋中早已突破了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范圍限制,擴大到對“權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響”的概括范圍,相比之下,國家賠償范圍還是如此狹窄的列舉式范圍,就顯得很落后。
二、完善國家賠償范圍的建議
一個文明的法治社會的重要標志之一,就是該國公民的自由程度和權(quán)益受保障程度。擴大國家賠償?shù)姆秶?不僅符合憲法保障人權(quán)的原則,還能改善公權(quán)行使環(huán)境,促進法治的進步。我國在修訂《國家賠償法》過程中,應(yīng)有目的地拓寬國家賠償?shù)姆秶?由原來的行政賠償、刑事賠償逐步擴大到公共設(shè)施損害賠償、行政不作為賠償、以及完整的司法賠償。針對以上我國國家賠償范圍的缺陷和不足,筆者就在司法實踐中突出的三個問題提出完善國家賠償范圍的建議。
(一)公有公共設(shè)施管理上的瑕疵引起的致害行為應(yīng)納入國家賠償
1999年1月4日,使用不到三年的重慶綦江彩虹橋,因嚴重質(zhì)量問題突然整體坍塌,消失至滔滔江水之中,造成40人死亡。其中,武警戰(zhàn)士14人受傷,直接經(jīng)濟損失6282萬元。至2000年底,彩虹橋事件賠付工作全部結(jié)束,有關(guān)人員也受到了應(yīng)有的法律制裁。在本案處理過程中,綦江縣城鄉(xiāng)建委負責(zé)賠償?shù)墓賳T認為,彩虹橋事件的賠償問題是因建筑物垮塌致人損害引起的,屬于民事賠償性質(zhì),因而本案應(yīng)根據(jù)《民法通則》有關(guān)規(guī)定處理,不屬于國家賠償?shù)姆秶?/p>
因公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理有瑕疵,欠缺通常應(yīng)具有的安全性,致使使用者的人身或財產(chǎn)受到損害的,各國一般將其納入國家賠償?shù)姆秶?。在我?《國家賠償法》明文規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”從中可以看出,我國國家賠償?shù)姆秶话ü泄苍O(shè)施致害的賠償。全國人大法工委解釋說:“關(guān)于郵電、醫(yī)院等國有企業(yè)、事業(yè)單位,橋梁、道路等國有公共設(shè)施,因設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問題,不屬于違法行使職權(quán)問題,不納入國家賠償范圍。受害人可以依照《民法通則》等有關(guān)規(guī)定,向負責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償。”也就是說,公共設(shè)施不是反映國家職權(quán)的功能,而行政訴訟和國家賠償,至少迄今為止還是對國家行使職權(quán)的監(jiān)督與救濟制度?？梢?關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償,我國現(xiàn)在是屬于民事賠償范圍,是由所有人和管理人來承擔(dān)責(zé)任的,不在國家賠償范圍之中。
因此,對公有公共設(shè)施致害賠償?shù)木唧w途徑,各國做法不一,通常情況下,各國均將公有公共設(shè)施致害的賠償納入國家賠償范圍,做到有損害就有救濟,國家不再高于一切。大陸法系國家,對公有公共設(shè)施致害通常都承擔(dān)公法責(zé)任。
從以上我們對公有公共設(shè)施致害賠償問題國內(nèi)、國外的分析來看,公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)納入國家賠償范圍。
(二)行使公共權(quán)力的不作為應(yīng)納入國家賠償
這里的“不作為”,是指行政主體有積極實施法定行政作為的義務(wù),并且能夠履行而未履行的狀態(tài)。具體包含以下內(nèi)容:一是行政機關(guān)負有某種特定的作為義務(wù);二是行政機關(guān)具備履行特定義務(wù)的能力;三是行政機關(guān)出于故意或過失沒有履行義務(wù);四是表現(xiàn)為程序方面的不作為,即行政機關(guān)對當(dāng)事人的申請或依職權(quán)本應(yīng)作為而沒有做出實體決定的行為。在實踐中可以以多種方式出現(xiàn),如拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)等,不管以何種方式出現(xiàn),只要是行政機關(guān)未作其依法應(yīng)作之事,即不作為。在我國行政賠償?shù)姆秶嗅槍π姓蛔鳛樵斐傻膿p害賠償規(guī)定得不是很明確,這往往也就使行政相對人是否享有求償權(quán)陷入不確定狀態(tài)。行政機關(guān)依職權(quán)的行政行為中,如果行政機關(guān)不作為的話,將導(dǎo)致行政相對人甚至第三人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的損害,這種情況在現(xiàn)實中也是存在的。國家機關(guān)在公法上負有保護公民權(quán)利的法定職責(zé),不履行保護職責(zé),不預(yù)防、不消除和不減輕損害結(jié)果的,就是對其職責(zé)的懈怠,對受害人權(quán)益的損害,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等的原則,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,行政權(quán)力的運作應(yīng)當(dāng)始終置于法定責(zé)任的軌道。
(三)內(nèi)部行政行為引起的損害應(yīng)納入國家賠償
內(nèi)部行政行為是行政行為的一種。內(nèi)部行政行為也會給公務(wù)員或其他行政主體的合法權(quán)益造成損害。對于這種損害,國家是否承擔(dān)賠償責(zé)任,《國家賠償法》中未作明確規(guī)定。學(xué)術(shù)界對此的看法也不一致。盡管有學(xué)者主張國家對內(nèi)部行政行為(或部分內(nèi)部行政行為)造成的損害應(yīng)負賠償責(zé)任,但在內(nèi)部行政行為合法性的確定及賠償責(zé)任的實現(xiàn)方面未作詳細論述。隨著行政法治的完善,特別是人權(quán)保障的呼聲高漲,對公務(wù)員實施的內(nèi)部行政行為應(yīng)獲得國家賠償成為一種必然趨勢。其有充分的理論基礎(chǔ)。我國《憲法》第41條第3款規(guī)定,由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。公務(wù)員首先是公民,因此是憲法規(guī)定的可以獲得國家賠償?shù)臋?quán)利主體。
通過修改完善法律和法律解釋等途徑,可以確認內(nèi)部行政行為是否違法。確認了內(nèi)部行政行為違法,公務(wù)員就可以作為現(xiàn)實的賠償請求人。公務(wù)員的合法權(quán)益應(yīng)象普通公民一樣得到保護,受到國家侵害理應(yīng)得到賠償。內(nèi)部行政行為現(xiàn)今無疑是司法審查不到的黑暗角落,應(yīng)受到法治陽光的普照。
總之,我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家賠償立法中關(guān)于賠償范圍的有益經(jīng)驗,總結(jié)本國實踐經(jīng)驗,拓寬國家賠償?shù)姆秶?推崇人權(quán)保障精神,使國家賠償范圍在法律適用中更加完善,從而充分發(fā)揮修訂后的《國家賠償法》的積極作用,最大限度地保障人權(quán)優(yōu)勢,為建設(shè)社會主義法治國家,推進依法治國進程,構(gòu)建和諧社會提供更加有力的司法保障。
參考文獻:
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國家賠償?shù)姆秶侵笇覚C關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。國家賠償范圍的寬窄,直接影響著對公民權(quán)益救濟程度的大小,因而人們往往將國家賠償范圍作為衡量一個國家民主化程度與人權(quán)狀況的重要標志。我國目前僅有行政賠償、不完全的司法賠償——刑事賠償及國家賠償法第三十一條規(guī)定民事、行政訴訟司法賠償?shù)膬?nèi)容,是在國家賠償法第五章“其他規(guī)定”中規(guī)定的(最高法院司法解釋稱其為“民事行政訴訟中司法賠償”)。從立法原意分析,這部分賠償應(yīng)只是一個附帶規(guī)定。我國學(xué)者對《國家賠償法》中規(guī)定的賠償范圍作了研究,對完善賠償制度提出了許多觀點,例如一些學(xué)者主張將軍事行為致人損害的賠償、立法行為致人損害的賠償和精神損害的金錢賠償?shù)榷技{入國家賠償?shù)姆秶９P者都贊同以上觀點,但筆者在本文將對行政不作為、公有公共設(shè)施致人損害的賠償、內(nèi)部行政行為引起的損害應(yīng)納入國家賠償?shù)葐栴}進行研究,探討將它們納入國家賠償?shù)姆秶?使國家賠償?shù)姆秶M一步完善。
一、《國家賠償法》在賠償范圍方面的缺陷
(一)賠償事項范圍過窄
2004年6月10日,遼寧盤錦市田莊臺大橋突然發(fā)生跨塌,一輛車墜河,司機僥幸逃生。當(dāng)?shù)卣賳T表示“該事件為意外性事故,談不上政府責(zé)任問題”。而記者看到一一份1999年的《遼寧省交通廳公路管理局文件》,此文件表明這座大橋至少在1999年就已經(jīng)是險橋了,但這種公共設(shè)施致害政府不承擔(dān)責(zé)任。1988年7月15日,一男子在下班回家途中,遇大風(fēng)吹斷路旁護路樹,被砸中頭部身亡。事故原因是路旁樹木蟲害嚴重,部分枯死已達三年之久,經(jīng)上級批準下達了采伐路旁蟲害護路樹文件,而被告千陽縣公路管理段對采伐枯樹一事未采取任何積極措施。法院認定:千陽縣公路管理段對該段公路護路樹負有直接的管理責(zé)任。其在上級批文決定采伐更新蟲害蛀朽的護路樹一年有余的時間內(nèi),未采取積極措施,致使危害結(jié)果發(fā)生,主觀上有不可推脫的過錯。故依照《中華人民共和國民法通則》第12條判決被告千陽縣公路管路段向往原告王風(fēng)烈支付損害賠償金。從理論上看,公有公共設(shè)施的所有者或管理者是國家,設(shè)施的用途是為公眾服務(wù),反映的是政府為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。它與民法上物件造成損害的賠償責(zé)任不同,有它特定的性質(zhì)和特殊的規(guī)則。隨著政府職能的加強,公有公共設(shè)施致人損害的情形無疑會增加,法律上應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定,將其納入國家賠償責(zé)任的范圍。
(二)行為范圍問題
國家機關(guān)不履行法定職責(zé)的行為即不作為是否要承擔(dān)國家賠償責(zé)任的問題,在《國家賠償法》規(guī)定中是不明確的。無論是行政賠償范圍還是刑事賠償范圍,都使用了“行使職權(quán)”這個限制詞,而不作為行為恰好就是不行使或怠于行使職權(quán)的情形。國家機關(guān)在公法上負有保護人民權(quán)利的法定職責(zé),不履行保護職責(zé),不預(yù)防、不阻止、不消除、不減輕損害結(jié)果的,就是對其職責(zé)的懈怠,對受害人權(quán)益的損害,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》就將“作為與不作為”連用。從實踐上看,明確不作為行為的賠償責(zé)任,也有利于規(guī)范國家機關(guān)的執(zhí)法、司法活動,督促國家機關(guān)和公務(wù)人員積極履行其職責(zé)。
(三)權(quán)益范圍問題
國家賠償?shù)臋?quán)益范圍,目前只限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。就人身權(quán)而言也不是全部的人身權(quán),而是限于公民的人身自由權(quán)、生命權(quán)和身體健康權(quán)。對于公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益,例如受教育權(quán)、平等就業(yè)權(quán)的侵害等,不在國家賠償?shù)谋Ｗo范圍之內(nèi)。其中,最為突出的例子就是精神損害賠償?shù)娜笔А！秶屹r償法》必須適應(yīng)人權(quán)入憲的新精神,擴大權(quán)益的損害賠償責(zé)任范圍,將公民、法人和其他組織依法享有的各種合法權(quán)益統(tǒng)統(tǒng)納入國家賠償責(zé)任的范圍。另外,與《國家賠償法》關(guān)系最密切的《行政訴訟法》,在司法解釋中早已突破了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范圍限制,擴大到對“權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響”的概括范圍,相比之下,國家賠償范圍還是如此狹窄的列舉式范圍,就顯得很落后。
二、完善國家賠償范圍的建議
一個文明的法治社會的重要標志之一,就是該國公民的自由程度和權(quán)益受保障程度。擴大國家賠償?shù)姆秶?不僅符合憲法保障人權(quán)的原則,還能改善公權(quán)行使環(huán)境,促進法治的進步。我國在修訂《國家賠償法》過程中,應(yīng)有目的地拓寬國家賠償?shù)姆秶?由原來的行政賠償、刑事賠償逐步擴大到公共設(shè)施損害賠償、行政不作為賠償、以及完整的司法賠償。針對以上我國國家賠償范圍的缺陷和不足,筆者就在司法實踐中突出的三個問題提出完善國家賠償范圍的建議。
(一)公有公共設(shè)施管理上的瑕疵引起的致害行為應(yīng)納入國家賠償
1999年1月4日,使用不到三年的重慶綦江彩虹橋,因嚴重質(zhì)量問題突然整體坍塌,消失至滔滔江水之中,造成40人死亡。其中,武警戰(zhàn)士14人受傷,直接經(jīng)濟損失6282萬元。至2000年底,彩虹橋事件賠付工作全部結(jié)束,有關(guān)人員也受到了應(yīng)有的法律制裁。在本案處理過程中,綦江縣城鄉(xiāng)建委負責(zé)賠償?shù)墓賳T認為,彩虹橋事件的賠償問題是因建筑物垮塌致人損害引起的,屬于民事賠償性質(zhì),因而本案應(yīng)根據(jù)《民法通則》有關(guān)規(guī)定處理,不屬于國家賠償?shù)姆秶?/p>
因公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理有瑕疵,欠缺通常應(yīng)具有的安全性,致使使用者的人身或財產(chǎn)受到損害的,各國一般將其納入國家賠償?shù)姆秶?。在我?《國家賠償法》明文規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”從中可以看出,我國國家賠償?shù)姆秶话ü泄苍O(shè)施致害的賠償。全國人大法工委解釋說:“關(guān)于郵電、醫(yī)院等國有企業(yè)、事業(yè)單位,橋梁、道路等國有公共設(shè)施,因設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問題,不屬于違法行使職權(quán)問題,不納入國家賠償范圍。受害人可以依照《民法通則》等有關(guān)規(guī)定,向負責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償。”也就是說,公共設(shè)施不是反映國家職權(quán)的功能,而行政訴訟和國家賠償,至少迄今為止還是對國家行使職權(quán)的監(jiān)督與救濟制度?？梢?關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償,我國現(xiàn)在是屬于民事賠償范圍,是由所有人和管理人來承擔(dān)責(zé)任的,不在國家賠償范圍之中。
因此,對公有公共設(shè)施致害賠償?shù)木唧w途徑,各國做法不一,通常情況下,各國均將公有公共設(shè)施致害的賠償納入國家賠償范圍,做到有損害就有救濟,國家不再高于一切。大陸法系國家,對公有公共設(shè)施致害通常都承擔(dān)公法責(zé)任。
從以上我們對公有公共設(shè)施致害賠償問題國內(nèi)、國外的分析來看,公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)納入國家賠償范圍。
(二)行使公共權(quán)力的不作為應(yīng)納入國家賠償
這里的“不作為”,是指行政主體有積極實施法定行政作為的義務(wù),并且能夠履行而未履行的狀態(tài)。具體包含以下內(nèi)容:一是行政機關(guān)負有某種特定的作為義務(wù);二是行政機關(guān)具備履行特定義務(wù)的能力;三是行政機關(guān)出于故意或過失沒有履行義務(wù);四是表現(xiàn)為程序方面的不作為,即行政機關(guān)對當(dāng)事人的申請或依職權(quán)本應(yīng)作為而沒有做出實體決定的行為。在實踐中可以以多種方式出現(xiàn),如拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)等,不管以何種方式出現(xiàn),只要是行政機關(guān)未作其依法應(yīng)作之事,即不作為。在我國行政賠償?shù)姆秶嗅槍π姓蛔鳛樵斐傻膿p害賠償規(guī)定得不是很明確,這往往也就使行政相對人是否享有求償權(quán)陷入不確定狀態(tài)。行政機關(guān)依職權(quán)的行政行為中,如果行政機關(guān)不作為的話,將導(dǎo)致行政相對人甚至第三人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的損害,這種情況在現(xiàn)實中也是存在的。國家機關(guān)在公法上負有保護公民權(quán)利的法定職責(zé),不履行保護職責(zé),不預(yù)防、不消除和不減輕損害結(jié)果的,就是對其職責(zé)的懈怠,對受害人權(quán)益的損害,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等的原則,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,行政權(quán)力的運作應(yīng)當(dāng)始終置于法定責(zé)任的軌道。
(三)內(nèi)部行政行為引起的損害應(yīng)納入國家賠償
內(nèi)部行政行為是行政行為的一種。內(nèi)部行政行為也會給公務(wù)員或其他行政主體的合法權(quán)益造成損害。對于這種損害,國家是否承擔(dān)賠償責(zé)任,《國家賠償法》中未作明確規(guī)定。學(xué)術(shù)界對此的看法也不一致。盡管有學(xué)者主張國家對內(nèi)部行政行為(或部分內(nèi)部行政行為)造成的損害應(yīng)負賠償責(zé)任,但在內(nèi)部行政行為合法性的確定及賠償責(zé)任的實現(xiàn)方面未作詳細論述。隨著行政法治的完善,特別是人權(quán)保障的呼聲高漲,對公務(wù)員實施的內(nèi)部行政行為應(yīng)獲得國家賠償成為一種必然趨勢。其有充分的理論基礎(chǔ)。我國《憲法》第41條第3款規(guī)定,由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。公務(wù)員首先是公民,因此是憲法規(guī)定的可以獲得國家賠償?shù)臋?quán)利主體。
通過修改完善法律和法律解釋等途徑,可以確認內(nèi)部行政行為是否違法。確認了內(nèi)部行政行為違法,公務(wù)員就可以作為現(xiàn)實的賠償請求人。公務(wù)員的合法權(quán)益應(yīng)象普通公民一樣得到保護,受到國家侵害理應(yīng)得到賠償。內(nèi)部行政行為現(xiàn)今無疑是司法審查不到的黑暗角落,應(yīng)受到法治陽光的普照。
總之,我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家賠償立法中關(guān)于賠償范圍的有益經(jīng)驗,總結(jié)本國實踐經(jīng)驗,拓寬國家賠償?shù)姆秶?推崇人權(quán)保障精神,使國家賠償范圍在法律適用中更加完善,從而充分發(fā)揮修訂后的《國家賠償法》的積極作用,最大限度地保障人權(quán)優(yōu)勢,為建設(shè)社會主義法治國家,推進依法治國進程,構(gòu)建和諧社會提供更加有力的司法保障。
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