李永玲

摘要:長期以來,我國國庫支付體制一直沿用計劃經(jīng)濟體制下的國庫分散支付制度。隨著財政管理體制改革的深入,其弊端日益顯現(xiàn),所以,加強財政支出管理方面的改革就成為當務之急。分析了當前國庫集中支付制度改革的必要性,提出了完善我國國庫集中支付制度的策略。

關鍵詞:國庫集中支付;必要性;問題;策略

中圖分類號:F812.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0112-02

一、國庫集中支付制度的內涵

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎,以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下,國庫將直接控制從預算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務提供者賬戶的全過程。也就是說各單位的財政性資金統(tǒng)一在統(tǒng)一的賬戶下設立分類賬戶予以集中管理,財政資金不再由各單位分散保存,各單位可根據(jù)自身履行職能的需要,在預算范圍內自行決定購買商品和勞務,但支付款項要由財政部門來運作;除特殊用途外,資金都要通過財政直接支付給商品和勞務供應者。

二、國庫集中支付制度改革的必要性

(一)推行國庫集中支付制度是建立公共財政體制的必然要求

公共財政作為與市場經(jīng)濟相應的財政運行機制,不僅是對以往財政體制形式上的調整,更是以全新的理念對財政運行機制進行的根本性的改革。公共財政的基本特征之一就是財政收支行為的規(guī)范化,政府部門的收入和支出必須接受監(jiān)督,應當且必須對社會大眾具有透明度。從上述要求可以看出,國庫集中支付制度與建立公共財政框架的要求是一致的,推行國庫集中支付制度是建立公共財政的必然要求。

(二)推行國庫集中支付制度是提高財政資金使用效率的有效途徑

財政資金集中在國庫之后,解決了長期以財政資金在各單位沉淀帶來的資金低效率運行。單位預算支出所需資金由財賬戶直接撥付,減少了中間環(huán)節(jié),使預算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高了預算資金的使用效率。同時,財政資金運行的信息反饋更加及時,財政部門得以全面及時地了解當前整個財政資金的運行情況,這樣就容易對財經(jīng)形式作出及時準確的判斷,進而有利于財政政策的制定及財政宏觀調控的效果。

(三)推行國庫集中支付制度是預防和遏制腐敗的必然要求

實行集中支付制度以后,加強了財政對各單位預算支出活動的控制,使預算單位的每一筆資金由過去的“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?從而實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全程監(jiān)督。通過信息網(wǎng)絡系統(tǒng),對預算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測,使得財政資金運轉的透明度大大提高。同時,所有財政資金不再撥付到預算單位賬戶,消除了中間支付的環(huán)節(jié),提高了資金到位速度,而且擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低,特別是截留財政資金已不可能,從源頭上預防和遏制了腐敗。

三、國庫集中支付制度存在的主要問題

(一)思想觀念落后,管理理念滯后

國庫集中支付制度是新事物,是一種全新的財政資金支付管理方式,它改變了傳統(tǒng)的財政資金按部門和預算級次分散支付的方式,必然會對一些部門和個人的既得利益有所影響,出現(xiàn)了一些預算單位或個人對國庫集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象。另外,我國在國庫機構設置、管理運行機制、監(jiān)督制約機制等各方面的理念上較為落后,雖然我國在改革開放、發(fā)展市場經(jīng)濟中引入了各種現(xiàn)代企業(yè)管理理念,推動了我國社會主義經(jīng)濟的飛躍發(fā)展。但是,這些優(yōu)秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當中去,財政管理理念滯后。

(二)財政賬戶體系和支付程序不夠規(guī)范

目前,我國各地推行或者試行的國庫集中支付,單位的基本賬戶沒有開在國庫即人民銀行里,而是本級財政在當?shù)厣虡I(yè)銀行開設單一賬戶,在這個單一賬戶下設立分賬號,分配給各個預算單位,同時開設備用金賬戶。國庫按單位月度用款計劃撥款至商業(yè)銀行單一賬戶,除了撥款以外,并沒有涉及與預算單位代理銀行間的直接支付及清算問題。由于隸屬和軟硬件設施配套的關系,直屬的人民銀行沒有能夠積極參與到地方國庫集中支付改革當中。另外,我國當前國庫集中支付試點中的支付程序,既沒有將財政資金納入國庫,又缺乏對單位用款的監(jiān)督,而且還沒有考慮到銀行結算的成本問題。

(三)財政內部操作缺乏約束

國庫集中支付制度改革只有資金支付辦法、會計核算辦法等幾個綱領性文件,沒有一個詳細的實施細則和操作規(guī)范。在具體工作中如何操作,以什么為指南來運行都沒有制度性的東西,遇到問題時才協(xié)商解決,這樣就會出現(xiàn)執(zhí)行上的偏差。在集中支付業(yè)務流程上,工作人員對其他部門和相鄰環(huán)節(jié)崗位的職責、權限并不十分清楚,也就無從對其實施檢查與監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)問題和采取措施解決問題,由于沒有一個完整的科學的操作規(guī)范,監(jiān)察部門也無法檢查各崗位履行職責的情況。

四、完善我國國庫集中支付制度的策略

(一)更新觀念,創(chuàng)新國庫管理理念

在實際工作中,要切實加強對國庫集中支付的宣傳力度,突破各種思想束縛,轉變觀念,從各個角度宣傳其科學性和先進性。打消預算單位的顧慮,消除舊的觀念的影響。各級財政部門作為這項改革實施主體,要更新觀念,樹立服務意識,轉變工作作風,真正從管理者變成服務者,爭取更多的人理解、支持這項改革。對工作人員來講,要通過學習改革實施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟練地操作信息管理系統(tǒng),全面學習現(xiàn)代財政經(jīng)濟管理知識、財務會計知識,樹立為預算單位服務的意識,提高自身素質,做好日常核算工作。

(二)明確支付方式,簡化支付程序

在編制和下達預算時,盡量明確資金的支付方式,對于工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付,撥付企業(yè)型項目或大型設備采購的資金等,以及各類轉移性支出,都要盡量明確以直接支付方式撥付。對于特殊原因應直接支付而改為授權支付方式的資金項目,應制定嚴格的審核批復程序,防止杜絕預算單位私自改變支付方式。盡量加大直接支付的比重,為財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。對于分月用款計劃可以簡化為年初一次性錄入,每月系統(tǒng)自動審核批復,單位跟財政只對每月因特殊原因需要臨時調整的計劃進行報送審核批復,這樣就使各級預算單位跟相關財政部門從大量重復的工作中解脫出來,有利于提高工作效率,節(jié)約用款單位的報批時間。

(三)完善國庫集中支付制度的監(jiān)督體系

完善責任機制,強化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善內部責任機制。通過法律法規(guī)的建設和管理系統(tǒng)的構建,在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制,并加強國庫支付中心內部的制度性管理控制,以保證各項規(guī)則的順利執(zhí)行。二是要建立和完善外部全方位監(jiān)管制度。審計部門對國庫資金的運行情況進行審計是外部監(jiān)管最重要的一環(huán)。審計部應實施若干種不同的審計,其中包括事前審計、符合性審計、財務審計和資金效益審計。三是人民銀行對國庫單一賬戶的支付具有監(jiān)督責任,除了要嚴格依照財政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業(yè)銀行有關財政資金撥付過程要加強管理和監(jiān)督。

(四)建立科學的預算編制制度

第一,延長預算編制的時間,通常情況下要提前一年編制下一年度預算,嘗試編制三年的滾動預算,從而有利于預算的磋商和論證。改歷年制預算年度為跨年制預算年度,或者變更各級人大開會日期,保證全年的預算執(zhí)行都有法律依據(jù)。第二,將預算外資金全部納入預算內,將所有的財政資金都納入預算內,并通過設置在中央的單一賬戶進行收支,從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況,并將所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。同時,將預算外資金納入預算內,能夠保證財政收支信息的真實性,從而有利于國家宏觀財政政策制定,有利于縮小財政赤字。第三,對預算支出科目重新進行細化分類,在實行國庫集中支付的情況下,國庫支付執(zhí)行機構在支付前要根據(jù)預算,對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核,然后再決定是否支付。

(五)建立完善的網(wǎng)絡信息系統(tǒng)

為確保國庫集中支付體系的高效、高速和低成本,財政部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協(xié)調的信息管理系統(tǒng),信息系統(tǒng)之間互相補充和協(xié)調,共同構成反映和管理政府財政資金支出運作的完整的信息網(wǎng)絡體系,保證財政部門能及時獲得有關財政支出的信息和資料,并對每筆財政資金運行進行有效的監(jiān)控。同時,利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術手段,建立完善資金支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng),并作為國庫集中支付監(jiān)管機制的技術支撐,促成財政資金支付使用信息的對稱,使財政部門掌握和了解財政資金支付使用的有效信息,改變傳統(tǒng)資金監(jiān)督管理模式,實現(xiàn)資金監(jiān)督管理從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的重大轉變,全面提升財政監(jiān)管水平。

總之,國庫集中支付制度是個新事物,國庫集中支付制度改革是一項十分復雜的系統(tǒng)工程,要與部門預算、政府采購等制度的改革同步推進,搞好相互間的配合與銜接。要加強輿論宣傳,形成正確的輿論導向,爭取全社會的支持。要明確財政、人行各方面的職責,搞好部門配合,加強與部門之間的聯(lián)系,從規(guī)范政府職能入手,正確處理好政府與市場的分工關系,把國庫集中支付制度改革不斷推向深入。