徐清照

[摘 要]現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障嚴(yán)重缺失，集中表現(xiàn)在：農(nóng)村社會保障項目殘缺不全；已有的制度覆蓋面窄、保障水平低；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民群體成為城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的盲點。今后，健全農(nóng)村社會保障體系需要加快農(nóng)村各項社會保障制度建設(shè)；強(qiáng)化政府在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的財政、立法和監(jiān)管責(zé)任；積極推進(jìn)社會保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會保障 制度建設(shè) 政府責(zé)任 基礎(chǔ)設(shè)施

一、我國農(nóng)村社會保障缺失的主要表現(xiàn)

目前，小范圍內(nèi)實行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和普遍推開的新農(nóng)合、農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)以及臨時性的救災(zāi)救濟(jì)和優(yōu)撫安置是農(nóng)村基本的社會保障項目，與城市相比，農(nóng)村不僅缺少工傷、生育、失業(yè)等社會保障項目，已有的保障項目也因覆蓋范圍小、保障水平低，難以發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。

拿農(nóng)村社會養(yǎng)老保險來說，雖然20世紀(jì)90年代初開始在山東乳山等地試點，但由于政府不拿錢，集體補(bǔ)助又常常落空，所以，很多地方社會保險實際演變?yōu)椤皞€人儲蓄保險”。再者，由于當(dāng)時設(shè)立的交費標(biāo)準(zhǔn)很低，1月2元~20元不等，所以，參保人員現(xiàn)在領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額很低。這是老農(nóng)保對農(nóng)民缺乏吸引力的重要原因。1997 年參保農(nóng)民曾高達(dá)8000 多萬人，到2007年只有5171.5萬人，[1]約占農(nóng)村人口7％。[2]近年來，浙江嘉興、山東青島、煙臺等地開始建立有地方政府財政投入的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但從目前看，社會養(yǎng)老保險還難以承擔(dān)起對農(nóng)民的養(yǎng)老保障作用，絕大多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老仍不得不依靠個人和家庭。

再看2003年之后我國著力推進(jìn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。截止2007年底，2448個縣（市、區(qū)）開展了新農(nóng)合制度建設(shè)，7.3億農(nóng)民參加了新農(nóng)合，參合率達(dá)85.7%。[3]新農(nóng)合制度雖然部分解決了群眾就醫(yī)問題，但其制度缺陷也較明顯，首先，其籌資水平較城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險明顯偏低，大多數(shù)地區(qū)參合農(nóng)民的籌資水平不過100元左右，而城鎮(zhèn)職工每人年均醫(yī)保繳費一般都在1000元以上。無論是報銷的比率還是享受的醫(yī)療服務(wù)，城鄉(xiāng)差距都是很大的。其次，由于新農(nóng)合和新農(nóng)保統(tǒng)籌層次很低，其基金籌集在很大程度上依賴地方政府，不僅使社會保障基金的互濟(jì)性功能難以充分發(fā)揮，而且加重了地方政府的財政壓力。

就農(nóng)村低保制度來說，截至2007年底，已有3566.3萬農(nóng)村居民享受到低保，但各地低保標(biāo)準(zhǔn)從幾百元到幾千余元不等，差距較大。2007年農(nóng)村最低生活保障人均補(bǔ)差38.8元/月，[4]只相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)民人均純收入(4140元)的10.7%。

我國相當(dāng)一部分農(nóng)民工和失地農(nóng)民陷入社會保障的真空地帶。目前，農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險參保率分別為33．7％、10．3％、21．8％、31．8％、5．5％，而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率更低，分別為2．9％、3．1％和5．1％。城鎮(zhèn)“低?！本W(wǎng)也沒有向農(nóng)民工張開，部分農(nóng)民工享有的少量醫(yī)療救助，一旦離開單位，救助隨之解除。[5]

二、健全和完善農(nóng)村社會保障體系的主要措施

（一）加強(qiáng)農(nóng)村各項社會保障制度建設(shè)

1．完善農(nóng)村已有的各項社會保障制度

一是整合低保制度。在逐步建立科學(xué)的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制和低保對象確認(rèn)和動態(tài)管理機(jī)制的同時，繼續(xù)擴(kuò)大低保覆蓋面，并將現(xiàn)有的農(nóng)村最低生活保障、五保供養(yǎng)、特困救助、災(zāi)害救助等政策統(tǒng)一整合為一個制度，以解決貧困農(nóng)民“生有所靠”的問題。

二是完善新農(nóng)合制度。要從提高籌資標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整籌資模式、提高統(tǒng)籌層次、推進(jìn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度銜接、加強(qiáng)基層衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系等方面完善該制度。

三是進(jìn)一步完善農(nóng)村優(yōu)撫安置制度。在盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整退役士兵安置政策的同時，可通過建立優(yōu)撫安置基金會、優(yōu)撫安置勞務(wù)介紹所、優(yōu)撫醫(yī)療中心等具體措施解決優(yōu)撫對象融資、就業(yè)、醫(yī)療等方面的問題。

2．推進(jìn)農(nóng)村社會保障新制度建設(shè)

一要抓好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點。下一步，應(yīng)本著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，參保農(nóng)民群體不同，參保方式和政府補(bǔ)貼力度也有所不同的原則加快擴(kuò)大試點。二要解決農(nóng)民工和失地農(nóng)民的參保問題。分類解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的參保問題。三要建立城鄉(xiāng)居民老年津貼制度。需要設(shè)計一種非繳費型的、由政府財政支持的城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，幫助他們解決老有所養(yǎng)的問題。

（二）強(qiáng)化政府在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的財政、立法和監(jiān)管責(zé)任

1．加大政府對農(nóng)村社會保障的投入力度

國際經(jīng)驗表明：農(nóng)村社會保障體系建設(shè)離不開財政支持。長期以來，我國對農(nóng)村社會保障的投入比例極低，1991－2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為1．5%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受到的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。[6]解決問題的關(guān)鍵，是要盡快把經(jīng)濟(jì)建設(shè)型和養(yǎng)人型財政，向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變，并按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，加大對農(nóng)村社會保障的投入力度。

2．建立健全農(nóng)村社會保障法律法規(guī)體系

首先，全國人大常委會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例》等，使農(nóng)村社會保障的法律規(guī)定具體化，增加可操作性。再次，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，就地方財政撥款支持額度和增長比例，保險機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金的籌集、管理和發(fā)放等作出具體規(guī)定，確保兌現(xiàn)。

3．進(jìn)一步理順農(nóng)村社會保障管理體制

目前我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。完善農(nóng)村社會保障現(xiàn)有管理體制，應(yīng)注意以下幾點：一要在現(xiàn)行幾大農(nóng)村社保事務(wù)主管部門橫向分工基礎(chǔ)上，建立各部門之間的有效協(xié)作機(jī)制，使各部門之間相互支持、協(xié)調(diào)配合。二要突出財政和審計部門在農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展中的積極作用。主要途徑是把農(nóng)村社會保障收支全面納入國家預(yù)算，使農(nóng)村社會保障資金撥付、收繳和支付實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。審計部門是國家財經(jīng)法紀(jì)的維護(hù)者，也是農(nóng)村社會保障健康運(yùn)行的必要保障。三要在組織管理農(nóng)村社會保障過程中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門的積極性。[7]

參考文獻(xiàn)

[1]鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》，人民出版社，2008年，第156頁

[2]根據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計局《2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的2007年農(nóng)村人口測算

[3]數(shù)據(jù)來源：《2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

[4]數(shù)據(jù)來源：《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，載于民政部網(wǎng)站

[5]李君如 吳焰等：《建設(shè)中國特色農(nóng)村社會保障體系》，中國水利水電出版社 2008年11月版，第61頁

[6]楊翠迎：中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路，浙江大學(xué)學(xué)報（人文社科版）2004年第3期

[7]李君如 吳焰等：《建設(shè)中國特色農(nóng)村社會保障體系》，中國水利水電出版社 2008年11月版，第15頁