馮 慧 倪曉軍

摘要:改革30年以來,隨著住房制度改革的推進(jìn),城鎮(zhèn)住房保障制度也在不斷地發(fā)展和完善,已經(jīng)由改革之初的補(bǔ)貼售房,發(fā)展到現(xiàn)在包含兩限房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和住房公積金制度的多層次城鎮(zhèn)住房保障體系。如何進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施已經(jīng)成為今后需要研究的重點。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)住房;保障制度;住房制度改革;發(fā)展;完善

中圖分類號:F293.31文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0194-02

住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分,始自鄧小平同志1980年提出的出售公房、調(diào)整租金、提倡個人建房買房的總體住房改革設(shè)想,至今已經(jīng)推進(jìn)了近30年。在30年的進(jìn)程中,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,住房制度改革在大方向不變的前提下,先后經(jīng)歷了多次調(diào)整。伴隨著住房制度改革的推進(jìn),新的住房保障制度也逐步建立和完善,并初步建立了以經(jīng)濟(jì)適用房為主體、以“兩限房”為輔助的援助型住房保障體系、以住房公積金為主體的互助型住房保障體系和以廉租住房為主體的救助型住房保障體系?；仡櫚l(fā)展過程,住房保障制度的建立大致經(jīng)歷了四個階段:

一、住房保障的探索階段:1980—1993年

從新中國成立到改革開放初期,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,城鎮(zhèn)居民住房一直實行公有住房實物分配制度。這一制度的特征為:“國家投資,統(tǒng)一管理,統(tǒng)一分配,以租養(yǎng)房”。這種城鎮(zhèn)住房福利分配制度,是計劃經(jīng)濟(jì)體制下整個社會福利保障制度體系的一個組成部分。然而,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長,這種福利分配制度的弊端越來越明顯,政府和企業(yè)的財政負(fù)擔(dān)越來越重,住房資金不足的問題嚴(yán)重制約了居民住房條件的改善。為解決這些問題,鄧小平同志1980年提出了“出售公房、調(diào)整租金、提倡個人建房買房”的總體住房改革設(shè)想。住房制度改革初期,房改目標(biāo)是:按照社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求,實現(xiàn)住房商品化。當(dāng)時的主要做法是提高租金、出售公房,并由1982年的少數(shù)城市試點單項改革發(fā)展到后來的全面推進(jìn)和綜合配套改革。雖然在這一階段的改革中,由于職工工資改革尚未全面啟動、居民支付能力低等因素導(dǎo)致房改推進(jìn)困難,但是區(qū)別不同收入水平而采取不同住房供應(yīng)方式、對低收入家庭購房提供補(bǔ)貼的思路已經(jīng)提出,主要包括幾個方面:

1.區(qū)分市場價和標(biāo)準(zhǔn)價售房

房改初期,住房出售實行“三三制”,個人只承擔(dān)房價的1/3;1984年10月,政策調(diào)整為:如果購房者收入條件好、單位補(bǔ)貼能力差,個人可以承擔(dān)房價的2/3或者全部;1986年3月又調(diào)整為:原則上全價出售,如果單位有能力,可以給低收入者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。售房價格的調(diào)整體現(xiàn)了住房商品化的推進(jìn)過程,同時也體現(xiàn)了在政策上對于低收入群體購房的資助和扶持。這種區(qū)別化售房的思路在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》(國發(fā)[1988]11號)和《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》(國發(fā)[1991]30號)文件中得到進(jìn)一步的明確。國發(fā)[1988]11號指出:“向職工出售新建住房,按標(biāo)準(zhǔn)價計算”、“舊住房的標(biāo)準(zhǔn)價,按重置價成新折扣和環(huán)境因素等按質(zhì)計價”、“出售新、舊住房的標(biāo)準(zhǔn)價和各項優(yōu)惠措施,不適用于年收入一萬以上的住戶”。國發(fā)[1991]30號指出:“職工購買公有住房,在國家規(guī)定住房面積以內(nèi),實行標(biāo)準(zhǔn)價”、“超過國家規(guī)定住房標(biāo)準(zhǔn)的部分,按市場價計價”。

2.售、租并舉

國發(fā)[1988]11號提出了“新建住房,要先賣后租,盡可能做到大部分出售,小部分出租,主要租給低收入者”的方案,從而在全面推進(jìn)售房的環(huán)境下為低收入職工解決住房問題提供了出路。

3.試點住房公積金制度

1991年上海開始試點公積金制度。根據(jù)上海市的住房改革方案,要為職工建立“住房基金”,錢由職工和企業(yè)共同負(fù)擔(dān),數(shù)額為職工工資總額的5%,由公積金中心統(tǒng)一管理,用于向企業(yè)建房和個人購房發(fā)放貸款,從而提高職工住房購買能力。與之相似,煙臺、蚌埠試點城市建立了房屋儲蓄銀行,用于對個人、單位共同籌集的住房基金加強(qiáng)管理。

二、住房保障體系的初步建立:1994-1997年

1994年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號),在繼續(xù)推進(jìn)租金改革、穩(wěn)步出售公有住房的基礎(chǔ)上,明確提出全面推行住房公積金制度、加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)。在國發(fā)[1994]43號中,“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”被確定為住房制度改革的基本內(nèi)容之一,并要求通過“建立住房公積金制度,發(fā)展住房金融和住房保險,建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系”,從而提高職工購、建住房能力。國發(fā)[1994]43號文件為新的住房保障體系建設(shè)提供了指導(dǎo)。

配合國發(fā)[1994]43號文件,財政部、國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、人民銀行1994年底發(fā)布了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》,要求全面建立住房公積金制度。住房公積金制度源于國發(fā)[1988]11號文件中的住房券發(fā)放政策,但是進(jìn)行了改進(jìn)和完善,明確了住房公積金的歸集人為單位和職工雙方,但屬于職工個人所有,專項用于住房消費。住房公積金制度作為一種互助型保障模式在解決城鎮(zhèn)居民住房困難中發(fā)揮了重大作用。

1995年2月,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《國家安居工程實施方案》(國辦發(fā)[1995]6號),提出以大中型城市為重點,有計劃、有步驟地推進(jìn)實施安居工程。文件要求,安居房直接以成本價向中低收入家庭出售,并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶,在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難房,不售給高收入家庭,充分體現(xiàn)了住房保障的目標(biāo)。

同時,根據(jù)國發(fā)[1994]43號文件,集資合作建房在各地也大規(guī)模展開,通過個人、單位共同出資建房方式,解決了一大部分城鎮(zhèn)居民的住房困難。雖然集資合作建房模式在以后的發(fā)展過程中因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、集資范圍等問題產(chǎn)生很大爭議,但是不能否認(rèn)的是,集資合作建房在改善住房條件的過程中曾發(fā)揮過重大作用。

到1997年,以經(jīng)濟(jì)適用房、安居房、集資合作建房為主要內(nèi)容的援助型住房保障體系以及以住房公積金制度為主體的互助型住房保障體系已經(jīng)基本形成,并成為城鎮(zhèn)居民改善住房條件的重要途徑。

三、住房保障制度的發(fā)展和完善:1998-2006年

1997年之前的住房保障體系都是以售房為前提,即利用補(bǔ)貼、扶持等辦法鼓勵中低收入家庭購房,推進(jìn)住房商品化、社會化進(jìn)程,實現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán),促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和住房商品化的發(fā)展,如何解決最低收入家庭的住房問題開始被納入視野。1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號),通知提出“要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房供應(yīng)體系”,在住房供應(yīng)體系中增加了向最低收入家庭提供廉租住房的內(nèi)容,廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)由政府定價。

配合國發(fā)[1998]23號文件,1999年建設(shè)部發(fā)布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第70號),初步確定了廉租住房體系的政策框架。2003年,建設(shè)部聯(lián)合財政部、民政部、國土資源部、稅務(wù)總局共同對《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》進(jìn)行修訂,并重新發(fā)布為《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第120號)。2005年,建設(shè)部又會同有關(guān)部門發(fā)布了《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》(發(fā)改價格[2005]405號)和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》(建住房[2005]122號),進(jìn)一步健全和完善了廉租住房政策,廉租住房供應(yīng)體系正式建立。

但是,國發(fā)[1998]23號文件要求全面停止福利分房、建立市場化住房體制,進(jìn)而把房地產(chǎn)業(yè)的重要性提高到國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的高度上來,在加快房地產(chǎn)業(yè)的同時也催熱了房地產(chǎn)市場,導(dǎo)致房地產(chǎn)投資規(guī)模過大、商品住房價格上漲過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,同時經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)不足,限制了居民住房條件的改善。

2006年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》(國辦發(fā)[2006]37號),將經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象由中低收入家庭修改為低收入家庭,要求進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度,解決建設(shè)和銷售中存在的問題,真正解決低收入家庭的住房需要。文件同時要求,要重點發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r位、中小套型普通商品住房,采用限套型、限房價的方式供應(yīng)土地,從而形成了滿足中等收入家庭改善住房需求的“兩限房”供應(yīng)體系。

至此,以經(jīng)濟(jì)適用房為主體、以“兩限房”為輔助的援助型住房保障體系、以住房公積金為主體的互助型住房保障體系和以廉租住房為主體的救助型住房保障體系共同構(gòu)建成為新型城鎮(zhèn)住房保障體制的框架。

四、新型住房保障體制的強(qiáng)化:2007年至今

2007年8月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號),將解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難列為住房制度改革的重要內(nèi)容,要求政府將其列為公共服務(wù)的一項重要職責(zé),加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系,將住房保障體制提高到前所未有的高度。2007年底,建設(shè)部住房保障司正式掛牌,充分體現(xiàn)了政府部門對于住房保障的重視。

配合國發(fā)[2007]24號文件,2007年10月財政部發(fā)布《廉租住房保障資金管理辦法》(財綜[2007]64號)、2007年11月建設(shè)部、發(fā)改委等九部委發(fā)布了《廉租住房保障辦法》(建設(shè)部令162號),對廉租住房制度進(jìn)行了細(xì)化和完善;2007年12月,建設(shè)部、發(fā)改委等七部門印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房[2007]258號),進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)適用住房在住房保障體系中的定位,并進(jìn)一步嚴(yán)格了單位集資合作建房的管理。

住房保障問題關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益和社會的穩(wěn)定。經(jīng)過近30年住房制度改革的實踐,住房保障體制的建設(shè)和發(fā)展、完善已經(jīng)成為各級政府面臨的重大課題。目前,雖然新型住房保障體制已經(jīng)建立,但是相關(guān)配套措施仍然需要進(jìn)一步完善,特別是如何在法律上明確保障公民的基本居住條件,還需要進(jìn)一步實踐和探索。