吳麗云

摘要:20世紀90年代后半期,我國各地相繼出現(xiàn)了旅游景區(qū)的拍賣或租讓活動,引起業(yè)界人士的諸多爭論。我國旅游景區(qū)長期以來存在著管理中的多頭領(lǐng)導,經(jīng)營中的政企不分以及建設(shè)、保護資金不足等問題,使許多景區(qū)資源遭到破壞。為此,旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的構(gòu)想,通過實行政企分開,成立專門的景區(qū)管理公司、組建國家控股公司及公開招標,有償轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)等三條途徑進行。

關(guān)鍵詞:旅游景區(qū);旅游資源管理局;兩權(quán)分離;市場化經(jīng)營

中圖分類號:F592文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0060-02

自20世紀90年代后半期起,我國各地相繼出現(xiàn)了旅游景區(qū)拍賣活動。建設(shè)部一再重申風景名勝區(qū)不能交給企業(yè)管理,不能以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地,但各地拍賣之風卻是屢禁不止,這一問題引發(fā)了社會各界的廣泛爭論。

一、我國旅游景區(qū)管理現(xiàn)狀

1.旅游景區(qū)的所有權(quán)狀況

在我國,以自然、人文旅游資源為依托的旅游景區(qū)的所有權(quán)大體可分為三種:一是私人所有;二是集體所有;三是國家所有。上述三者中,國家所有的旅游景區(qū)占絕對多數(shù),它們的經(jīng)營和管理也成為各地爭論的焦點。國有景區(qū)主要由政府代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán),政府又委托各地的行政機構(gòu)對旅游景區(qū)代為管理。本文主要以國有旅游景區(qū)作為討論的對象。

2.旅游景區(qū)的管理現(xiàn)狀

目前,代表國家對旅游景區(qū)行使管理權(quán)的部門有:(1)旅游部門,負責對全國的旅游景區(qū)宣傳、管理、質(zhì)量評定等,如A-5A級旅游區(qū)的評定。另外,還管理旅游星級酒店、旅行社的評定、審批等業(yè)務(wù);(2)林業(yè)部門,負責對森林和野生動物類型的自然保護區(qū)、森林公園等進行統(tǒng)一管理;(3)文化部門,負責對各種遺址、遺跡、古建筑、石窟、石刻等文物的保護和管理;(4)宗教部門,負責對各種宗教道觀、廟宇、道姑、和尚等的管理;(5)水利部門,負責對水域類的自然保護區(qū)、水庫等的管理;(6)建設(shè)部門,主管全國風景名勝區(qū)的工作;(7)各地政府部門,負責旅游景區(qū)的審定、公布、上報等工作。

3.我國旅游景區(qū)管理存在的弊端

旅游景區(qū)在管理中存在政出多頭、管理混亂、效率低下的現(xiàn)象。首先,一個景區(qū)被多部門同時管理,導致管理混亂。如山西的廣勝寺,文物、宗教、旅游等三個部門均參與其業(yè)務(wù)管理,多頭管理導致管理混亂,景區(qū)的發(fā)展也無從談起。其次,我國景區(qū)資源保護和開發(fā)資金十分有限,多頭管理下,使得有限的資金更加分散。景區(qū)無資金開展統(tǒng)一的、高水平的規(guī)劃,資源的保護也只能是分頭進行,結(jié)果是景區(qū)因缺乏整體規(guī)劃很難有旅游吸引力,景區(qū)資源因缺乏資金而無法得到保護,而各部門的單打獨斗又使整個景區(qū)的建設(shè)缺乏統(tǒng)一的風格,且質(zhì)量不高,最終的結(jié)果只能是游客日少,景區(qū)走向衰退。這種情況在我國旅游景區(qū)中并不少見。再次,國有國營的經(jīng)營體制,使所有權(quán)的代理行使者既是管理者又是經(jīng)營者,缺乏有效的監(jiān)督約束。同時,國有事業(yè)單位吃大鍋飯的體制,使管理部門缺乏必要的激勵,從而影響了旅游景區(qū)發(fā)展的活力和景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提高。

二、旅游景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的現(xiàn)實

1997年,北京通大公司買斷了湖南張家界黃龍洞50年的經(jīng)營權(quán)。此后,四川碧峰峽、山東三孔、四川海螺溝、山西綿山、湖南碧峰湖、寶峰湖等景區(qū)也不約而同地出讓了經(jīng)營權(quán)。2001年后,山西壺關(guān)縣、浙江杭州市、陜西長安縣、四川省等地區(qū)分別通過拍賣、招標等方式轉(zhuǎn)讓區(qū)內(nèi)旅游景區(qū)。四川、福建等省明確規(guī)定旅游資源的經(jīng)營權(quán)可以出讓,但應(yīng)通過拍賣、招標或協(xié)議方式進行。國內(nèi)旅游景區(qū)出讓經(jīng)營權(quán)的行動已越演越烈,大有如火如荼之勢。而建設(shè)部多次發(fā)文禁止旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的規(guī)定在現(xiàn)實面前顯得有點蒼白。

從兩權(quán)分離后的景區(qū)經(jīng)營狀況看,分離后的許多景區(qū)均取得了很大的發(fā)展。黃龍洞出讓給北京通大公司后,不僅經(jīng)濟效益逐年攀升,景區(qū)知名度不斷提高,北京通大公司還投資1億元用于對定海神針的開發(fā)和保護。四川碧峰峽景區(qū)在經(jīng)營中將環(huán)保與開發(fā)并舉,以深生態(tài)的理念開發(fā)資源,不僅帶來了巨大的經(jīng)濟效益,開業(yè)3年,帶動當?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收6億元,而且使景區(qū)的資源得到有效保護,森林覆蓋率達96%,保持了碧峰峽的原始生態(tài)。其他景區(qū)如綿山、海螺溝、寶峰湖、碧峰湖等也都取得了健康、快速的發(fā)展。

當然,由于轉(zhuǎn)讓或拍賣規(guī)定并不嚴格,又缺乏相關(guān)法律條款的限制,在景區(qū)轉(zhuǎn)讓時也存在隱憂。有的景區(qū)在轉(zhuǎn)讓時并未引入市場機制,往往是當?shù)刂鞴懿块T和企業(yè)直接簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議,其他利益主體并不參與協(xié)議的商定,同時缺乏競爭企業(yè)的參與,這樣容易造成企業(yè)的尋租行為。有的景區(qū)雖然采取了公開拍賣的形式,但由于將景區(qū)拆分進行,使轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后景區(qū)的統(tǒng)一開發(fā)和經(jīng)營很難進行,存在很大的弊端,如2001年山西省壺關(guān)縣的太行山大峽谷經(jīng)營權(quán)拍賣,將大峽谷內(nèi)的景點單個拍賣,十多個景點分屬于不同的個人或企業(yè),這種獨立開發(fā)、分散經(jīng)營的狀況勢必為景區(qū)的發(fā)展和保護埋下隱患。另外,拍賣價格過低讓人懷疑景點能否得到高質(zhì)量的開發(fā)和保護,如羊腸板拍賣了3 800元,女妖洞拍賣了6 700元。

三、我國旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的構(gòu)想

景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓符合市場規(guī)律,是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,也是我國不能把旅游景區(qū)完全當作公益事業(yè)來經(jīng)營的現(xiàn)實情況的客觀要求。我國旅游景區(qū)目前存在的最大弊病就是產(chǎn)權(quán)不明晰,雖然國家是旅游資源的所有者,但具體行使所有權(quán)的卻是各級政府部門,而政府部門又同時行使管理權(quán)和經(jīng)營權(quán),這種體制下,經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和激勵,從而導致資源管理的效率低下。

根據(jù)我國的具體國情,旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營可通過三條途徑進行:

1.實行政企分開,組建專門的景區(qū)管理公司。對于那些世界性的或全國性的、具有很高的資源價值的旅游景區(qū)可暫時采取這種措施。在不改變景區(qū)國有性質(zhì)和保護資源的前提下,通過資產(chǎn)劃撥的方式,組建旅游景區(qū)管理公司,專門負責旅游景區(qū)的經(jīng)營活動。陜西旅游集團公司的組建是這方面的有益探索,通過國有資產(chǎn)無償劃撥的方式構(gòu)建了直屬省政府的國有獨資公司,將陜西省內(nèi)的一些重要的旅游資源整合在一起,打破地區(qū)、行業(yè)和所有制的限制,實行政企分開,實現(xiàn)了景區(qū)的市場化經(jīng)營。促進了景區(qū)的良性發(fā)展和景區(qū)旅游資源的保護。陜西省的文物保護費用從旅游集團組建前的700萬增加到了集團組建后的3 000萬,改善了文物保護狀況。

2.組建國家控股公司。組建國家控股公司,在不改變景區(qū)國有性質(zhì)的前提下,使企業(yè)按照市場法則運營,充分發(fā)揮股份制公司在資金籌集、自我約束機制等方面的優(yōu)勢,保證景區(qū)發(fā)展所必需的保護、開發(fā)資金,促進景區(qū)的良性運營。同時,由于國家控股,又使企業(yè)在經(jīng)營目標選擇上不僅要考慮經(jīng)濟目標,而且要考慮社會目標和政府政策意圖,體現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營的公益性。組建國家控股公司,應(yīng)建立健全法律法規(guī),使景區(qū)股份化的活動有法可依,避免假公濟私行為。當?shù)刂鞴懿块T應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督管理作用,嚴格景區(qū)項目審批程序,加強對景區(qū)發(fā)展方向和資源保護費用的監(jiān)管。

3.健全旅游法律體系,以公開招標方式,有償轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)。目前,我國許多地方已經(jīng)進行了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的嘗試,但由于缺乏相應(yīng)的法律保護和規(guī)范化的程序使許多景區(qū)在轉(zhuǎn)讓活動中過于草率,有可能會因約束不當而造成景區(qū)資源的破壞。從我國景區(qū)經(jīng)營的現(xiàn)實情況和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后景區(qū)的發(fā)展情況看,兩權(quán)分離是可行的,關(guān)鍵在于從法律、政府的監(jiān)督職責以及轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定等幾個方面進一步完善相關(guān)規(guī)定,使景區(qū)經(jīng)營能在市場機制的調(diào)節(jié)下順利實現(xiàn)。

首先,完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系,將景區(qū)兩權(quán)分離的實踐用法律形式予以界定。我國現(xiàn)有的《風景名勝區(qū)管理條例》已經(jīng)不適應(yīng)變化了的形勢,對于新出現(xiàn)的問題,需要有新的法律法規(guī)來解決。針對目前許多景區(qū)存在多頭領(lǐng)導的狀況,各省、市、縣可成立旅游資源管理局或委員會,采用資源劃撥方式,將國有旅游資源統(tǒng)一劃歸旅游資源管理局管理,景區(qū)原來的東家如建設(shè)部、文化部、林業(yè)部等不再直接參與景區(qū)的管理,避免因政出多頭而導致的管理混亂和低效。同時,用法律的形式使旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓合法化,實現(xiàn)景區(qū)管理的規(guī)范化。實行旅游景區(qū)經(jīng)營許可證制度,對不同等級的旅游景區(qū),企業(yè)在申請經(jīng)營許可證時的要求不同,以限制進入的方式凈化旅游景區(qū)經(jīng)營市場。通過旅游景區(qū)經(jīng)營許可證將企業(yè)的責、權(quán)、利以法規(guī)形式確認,獲得許可證的企業(yè)每年需交納一定數(shù)額的管理費和使用費。許可證實行年檢制度,且不得轉(zhuǎn)讓。企業(yè)應(yīng)與主管部門簽訂經(jīng)營合同并交納一定的景區(qū)環(huán)境保證金,用于企業(yè)經(jīng)營中違反合同規(guī)定的企業(yè)。通過嚴格的法律條文規(guī)定景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序和條件,規(guī)范轉(zhuǎn)讓活動,并將企業(yè)因?qū)ぷ鈩訖C而可能產(chǎn)生的破壞資源情況降至最低,通過市場運作保證景區(qū)的未來發(fā)展。

其次,旅游資源管理局等政府主管部門在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中主要應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督和管理作用,為景區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府主管部門應(yīng)負責旅游景區(qū)經(jīng)營資格證的發(fā)放、驗審,并定期或不定期地對企業(yè)進行檢查,審批企業(yè)的景區(qū)規(guī)劃書和具體的項目規(guī)劃書,代表國家同企業(yè)簽訂經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,并可根據(jù)合同的執(zhí)行情況決定合同的續(xù)簽、中止及變更。另外,行政部門的管理職責還體現(xiàn)在統(tǒng)一組織轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)聯(lián)合宣傳促銷、對景區(qū)經(jīng)營者定期培訓、對外合作與交流、環(huán)境、生態(tài)保護的研究和社會宣傳工作等。

通過上述途徑使我國旅游景區(qū)部分或全部納入市場化管理的軌道中,實現(xiàn)景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,解決傳統(tǒng)景區(qū)經(jīng)營中的政企不分、管理低效、資金不足等問題,通過法律法規(guī)的形式明確景區(qū)經(jīng)營的責、權(quán)、利問題,形成清晰的產(chǎn)權(quán)體系,完善的監(jiān)督體制和有效的激勵機制,使我國旅游景區(qū)在市場的調(diào)配下獲得健康發(fā)展。