劉華明　宋　平

摘 要：通過對夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀的分析，深入探討影響林權(quán)制度改革成效的主要因素，進一步提出推進集體林權(quán)制度改革的措施及對策。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度；改革；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號：S7-9文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0098-02

1 夷陵區(qū)概況

宜昌市夷陵區(qū)地處渝鄂交界區(qū)域，上控巴夔，下引荊襄，素有“渝鄂咽喉”、“三峽門戶”之譽。該區(qū)是舉世矚目的三峽工程所在地，既是庫區(qū)，又是壩區(qū)。全區(qū)國土總面積3424 Km²，轄11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1個街道辦事處和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，205個行政村（居委會），其中有146個村（居委會）有林改任務(wù)，涉及29.18萬人，9.12萬戶，集體所有林地總面積338.6萬畝，占全區(qū)林地總面積的90.2%。

2 林權(quán)改革的基本情況及現(xiàn)狀

2.1 集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了四個階段

新中國成立以來，夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了分林到戶、山林入社、山林集體經(jīng)營和“林業(yè)三定”4個階段，絕大部分集體山林已劃分到戶。已劃定家庭經(jīng)營山林284.7萬畝，占集體林地的84.1%；集體經(jīng)營山林（主要是集體林場和未分包到戶的公山）50.12萬畝，占集體林地的14.8%；個人承包、租賃及其它經(jīng)營形式 3.78萬畝，占集體林地的1.1%。在一定的歷史時期，集體林業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著社會的發(fā)展，原有的集體林業(yè)經(jīng)營形式所暴露出的經(jīng)營機制不活、經(jīng)營主體不明、分配機制不合理、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民務(wù)林的積極性，造成大量林地閑置，林木管理粗放、效益低下，阻礙了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。集體林權(quán)制度改革勢在必行。

2.2 新一輪林權(quán)制度改革背景

2003年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出了“深化林業(yè)體制改革，增強林業(yè)發(fā)展活力”，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》明確了農(nóng)村集體林地實行承包經(jīng)營制度，為推進集體林權(quán)制度改革工作奠定了法律和政策基礎(chǔ)。福建、江西等省率先啟動集體林權(quán)制度改革，取得了“農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護”的顯著成效。2008年6月8日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》出臺，集體林權(quán)制度改革進入了全面推進和深化階段。本次林改以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕負擔(dān)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容，以“還山、還權(quán)、還利于民”為核心，以建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度為主要目標(biāo)，借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的辦法，在保持農(nóng)村集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)落實到集體經(jīng)濟組織內(nèi)每個農(nóng)民和農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，保障農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，以此激發(fā)農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)的積極性。與此同時，在市場經(jīng)濟條件下建立有利于林業(yè)發(fā)展的激勵機制、利益分配制度、投融資體制和資源流轉(zhuǎn)制度，完善新型林業(yè)社會化服務(wù)體系，是廣大農(nóng)民群眾和林業(yè)經(jīng)營者的迫切愿望，也是集體林權(quán)制度改革的重要任務(wù)。

在這樣大的改革背景下，夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革順利開展，并取得重要成效。

2.3 夷陵區(qū)的林權(quán)改革初見成效

夷陵區(qū)于2007年10月啟動林改，工作進展順利，改革初見成效。

主要措施：①高度重視。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分別成立了林改領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班，推行“一把手抓林改”的工作機制，做到層層有人抓、事事有人管。②強化宣傳。林改，涉及千家萬戶的切身利益和長遠利益。通過層層召開會議、印發(fā)宣傳資料、舉辦知識競賽、逐戶上門走訪、送“戲”下鄉(xiāng)等形式，多渠道廣泛宣傳林改政策，消除林農(nóng)疑慮。③規(guī)范運作。在學(xué)習(xí)借鑒試點地區(qū)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)情制定了實施方案，運用全面質(zhì)量管理理論，堅持“先試點、后推廣”的原則，采取“銷號制”，積極穩(wěn)妥地推進林改工作。

基本成效：①截止2009年1月底，全區(qū)完成確權(quán)9.12萬戶，261242宗地，面積336.2萬畝，基本完成主體改革任務(wù)。②組建林業(yè)生產(chǎn)要素市場，成立森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，已落實辦公場所、物資設(shè)備采購等工作。③從2007年1月起已將林業(yè)育林基金、維簡費征收比例由原來的20%調(diào)減到10%。

3 存在的主要問題

3.1 山林權(quán)屬糾紛多，調(diào)處難度大

1982年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，政府按照“林業(yè)三定”原則和相關(guān)政策，對林地進行了登記造冊，并頒發(fā)了山林權(quán)證或承包合同書。由于當(dāng)時時間短、任務(wù)重，加上部分工作環(huán)節(jié)和程序上不夠嚴(yán)格等原因，出現(xiàn)了界址不明、權(quán)屬不清、甚至重復(fù)填寫等現(xiàn)象。2003年，全區(qū)依法開展林權(quán)證換發(fā)工作，由于當(dāng)時村民林地經(jīng)濟意識和保護意識較為淡薄，村級組織又抱著只是“換發(fā)”的概念，絕大部分是“按冊照搬”，沒有將存在的問題予以更正，有的還出現(xiàn)了新的問題。隨著國家退耕還林和天然林保護等林業(yè)工程的實施，農(nóng)民從山林中得到的實惠越來越多，同時因國家和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，企業(yè)征山占地和公益事業(yè)發(fā)展用地增多，農(nóng)民從中也得到了一定的山林經(jīng)濟補償，農(nóng)民自我維護林權(quán)的法律意識不斷增強，從而導(dǎo)致林地權(quán)屬糾紛時常發(fā)生，并呈上升趨勢。2008年，全區(qū)山林權(quán)屬糾紛達60多起。而且相對于土地而言，林地勘測難度更大，完善山林權(quán)屬管理工作任重而道遠。

3.2 林木限額采伐制度亟需完善

長期以來，林業(yè)始終帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，“我山不讓我種，我種不讓我砍，我砍不讓我賣，我賣不讓我得”的現(xiàn)象普遍存在。以林木采伐為主的資源管理制度不完善，林農(nóng)受益權(quán)不能得到保障，農(nóng)民造林、護林的積極性將始終無法調(diào)動起來。

3.3 配套改革措施不健全

主要是國家、省未出臺森林資源資產(chǎn)評估定價標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，致使資源評估、林地流轉(zhuǎn)等工作無法進行，林權(quán)抵押、森林保險無法開展。有的林地即使流轉(zhuǎn)了也不規(guī)范，存在手續(xù)不健全、范圍不明確、資金管理混亂等現(xiàn)象。

4 對策及建議

4.1 依法完善林地權(quán)屬

（1）要像二輪土地延包一樣，對林地權(quán)屬進一步完善。對沒有確權(quán)換證的，要現(xiàn)場進行四界踏勘，限期辦理和換發(fā)林權(quán)證，對山林糾紛較多、林權(quán)證登記錯誤較多的村、組，應(yīng)組織專班進行復(fù)核。否則，山林權(quán)屬糾紛問題將層出不窮，成為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大隱患。（2）要出臺林權(quán)爭議處理辦法。成立林權(quán)爭議處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建林地糾紛處理工作專班，并按照《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《湖北省林權(quán)爭議處理辦法》等法規(guī)，結(jié)合區(qū)情實際制定出臺處理具體問題的實施意見，完善林地糾紛仲裁辦法，從而規(guī)范林地糾紛的處理。

4.2 改革林木采伐限額管理制度

目前統(tǒng)一的木材限額采伐管理制度，使不少投資者因擔(dān)心栽的樹不讓砍或采伐受限而疑慮重重，這樣很難調(diào)動經(jīng)營者開發(fā)林業(yè)的積極性?！吨泄埠笔∥?、湖北省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的試行意見》明確要求，放活商品林經(jīng)營，切實減輕造林經(jīng)營者的涉林負擔(dān)。即在堅持森林采伐限額、賃證采伐制度的前提下，放寬對商品林的采伐管理，保障林權(quán)所有者的自主銷售權(quán)。首要的是要科學(xué)合理地進行人工商品林和生態(tài)公益林區(qū)劃界定。對劃定為人工商品林的，要明確經(jīng)營管理政策，鼓勵農(nóng)戶造林、撫育、間伐或主伐，不限指標(biāo)，依法經(jīng)營，激發(fā)經(jīng)營者投資林業(yè)的積極性。對劃定為生態(tài)公益林，要落實生態(tài)公益林補償政策，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，切實保障林農(nóng)利益。

4.3 開展林權(quán)抵押、林地流轉(zhuǎn)試點及推廣

國家、省、市應(yīng)出臺森林資源資產(chǎn)評估相關(guān)管理辦法和價格標(biāo)準(zhǔn)、林地流轉(zhuǎn)的政策性文件或法規(guī)、林木抵貸及森林保險辦法等規(guī)范性文件。否則，極易造成森林資源流失和逆向流轉(zhuǎn)。從當(dāng)前的現(xiàn)實情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)民種糧只能解決溫飽問題，想致富必須開發(fā)其他門路。俗話說：靠山吃山，靠水吃水。而林地、林木流轉(zhuǎn)是盤活森林資源的重要措施，是促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要手段。要采取先試點、后推廣的方式，積極穩(wěn)妥全面推進。4.4 開展森林資源評估

籌備組建森林資源資產(chǎn)評估、林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)爭議調(diào)處等機構(gòu)，充實林改工作力量。農(nóng)業(yè)的效益已發(fā)揮到極限，而林業(yè)有著廣闊的發(fā)展空間。要將林權(quán)改革作為落實科學(xué)發(fā)展觀、解決“三農(nóng)”問題、推進新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，進一步提高認識，充實林改力量，以適應(yīng)新時期現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的客觀需要，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。