陳學(xué)斌

摘 要：在政府管理體制改革深入進(jìn)行的今天，推進(jìn)事業(yè)單位改革顯得非常迫切。從事業(yè)單位改革的背景、沿革及現(xiàn)狀入手，剖析安陸市林業(yè)局的構(gòu)成與發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，最后提出了安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革的思路。文章認(rèn)為，當(dāng)前事業(yè)單位的改革：“從緊設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，按崗位需要調(diào)配干部，建立工作激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)人員編制管理，事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算”。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；沿革及現(xiàn)狀；問(wèn)題與挑戰(zhàn)；改革思路

中圖分類(lèi)號(hào)：S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-569X(2009)05-0100-03

1 引 言

事業(yè)單位是實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要陣地，是增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力的重要領(lǐng)域。在政府管理體制改革深入進(jìn)行的今天，推進(jìn)事業(yè)單位改革顯得非常迫切。近些年來(lái)，各地紛紛進(jìn)行了事業(yè)單位改革探索，取得了一定成績(jī)，但從整體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)事業(yè)單位改革未取得實(shí)質(zhì)性突破。因此，事業(yè)單位改革值得我們研究。下面，筆者以安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革為例，探討安陸市事業(yè)單位改革可能采取的措施，為事業(yè)單位崗位設(shè)置管理綜合配套改革工作提供參考。

2 事業(yè)單位存在的主要困難與問(wèn)題

事業(yè)單位大多數(shù)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,事業(yè)單位制度文化已不適宜社會(huì)發(fā)展的需要，在工作中事業(yè)單位暴露出許多需改革解決的問(wèn)題。2002年，中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授李星明、光明日?qǐng)?bào)評(píng)論部副主任包霄林等，50多名專(zhuān)家就事業(yè)單位存在的問(wèn)題作出了如下分析：

2.1 管理體制不順，事業(yè)單位缺乏活力

長(zhǎng)期以來(lái)，我們把事業(yè)單位看成是政府行政部門(mén)的附屬物。事業(yè)單位多由各級(jí)政府主辦，把行政職能延伸到事業(yè)單位，以事代政；把應(yīng)屬于事業(yè)單位的某些工作又拿到機(jī)關(guān)，政事合一；導(dǎo)致政事職責(zé)不分，職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊，關(guān)系不順。與此同時(shí)，政府各部門(mén)對(duì)事業(yè)單位管的過(guò)多過(guò)細(xì)，管理方式和手段單一，使事業(yè)單位缺乏活力。2.2 財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，事業(yè)單位面臨生存困境

由于財(cái)政包攬項(xiàng)目過(guò)多，對(duì)事業(yè)單位供應(yīng)范圍過(guò)大，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，中央和地方財(cái)政支出中事業(yè)費(fèi)比例都有增大之勢(shì)。同時(shí)，由于事業(yè)單位供應(yīng)范圍過(guò)大，供給結(jié)構(gòu)不合理，該由財(cái)政給予保障的力度卻不足。加之歷年漲價(jià)因素和事業(yè)單位自身發(fā)展需要，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的支持強(qiáng)度逐年銳減。從事業(yè)單位的角度看，財(cái)政供應(yīng)資金大多被人頭吃掉，事業(yè)單位普遍只有“吃飯錢(qián)”，沒(méi)有“干活錢(qián)”，個(gè)別事業(yè)單位甚至“吃飯錢(qián)”也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。事業(yè)單位普遍面臨生存困境。

2.3 布局結(jié)構(gòu)不合理，事業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于部門(mén)分割、地區(qū)分割、學(xué)科分割，各自都力求形成“大而全”、“小而全”的封閉體系，導(dǎo)致事業(yè)單位布局分散，低水平重復(fù)，不能形成規(guī)模效益，事業(yè)資源造成了極大浪費(fèi)。

2.4 人員流動(dòng)困難，人才閑置浪費(fèi)情況嚴(yán)重

事業(yè)單位面臨的一個(gè)突出問(wèn)題，是人員流動(dòng)困難，想進(jìn)的進(jìn)不來(lái)，想出的出不去，特別是對(duì)富余人員的安置，消化渠道過(guò)窄，相當(dāng)多的事業(yè)單位不具備自我消化能力，嚴(yán)重冗員。人員流動(dòng)困難導(dǎo)致人才閑置浪費(fèi)情況嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家科委的抽樣調(diào)查，在1033萬(wàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員（不含中小學(xué)教師）中，能夠在工作中發(fā)揮全部能力的人員只占14.6%，估計(jì)有344萬(wàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員處于閑置狀態(tài)，有30%的人基本不能發(fā)揮作用。

2.5 運(yùn)行機(jī)制和管理體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒(méi)有理順，事業(yè)單位的舉辦者、管理者和事業(yè)單位本身之間權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制滯后于時(shí)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，制約了事業(yè)單位的發(fā)展步伐；與之匹配的事業(yè)單位內(nèi)部管理機(jī)制，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、人事制度、分配制度等也存在諸多的問(wèn)題，導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下。

2.6 事業(yè)單位與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相脫節(jié)

以科技界為例，許多科研事業(yè)單位搞研究開(kāi)發(fā)重理論輕實(shí)踐，重學(xué)術(shù)輕應(yīng)用，重成果輕推廣，科研成果不能盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率只有25%左右，科技進(jìn)步對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率只略高于30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%-80%的水平。事業(yè)單位發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相脫節(jié)，科技是第一生產(chǎn)力的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。

專(zhuān)家們分析的上述問(wèn)題就是事業(yè)單位的改革背景。事業(yè)單位發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的種種不適應(yīng)狀況，要求事業(yè)單位盡快進(jìn)行全方位體制改革。在大的社會(huì)環(huán)境下，安陸市林業(yè)事業(yè)單位與其他事業(yè)單位一樣存在許多困難和問(wèn)題。

3 安陸市林業(yè)事業(yè)單位構(gòu)成現(xiàn)狀

1987年6月，安陸市縣改市，安陸縣林業(yè)局更名為安陸市林業(yè)局，林業(yè)局設(shè)：人事秘書(shū)股、營(yíng)林股、林政股；

1989年4月，增設(shè)公安股；

1992年12月，因機(jī)構(gòu)體制改革，安陸市林業(yè)局轉(zhuǎn)體為安陸市林業(yè)總公司，內(nèi)設(shè)辦公室、資源管理科、計(jì)財(cái)科，下轄林特產(chǎn)品開(kāi)發(fā)公司、林業(yè)技術(shù)種苗服務(wù)公司、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)公司； 1996年7月，機(jī)構(gòu)改革“三定”后，恢復(fù)安陸市林業(yè)局，內(nèi)設(shè)辦公室、人事教育股、林政公安股、營(yíng)林生產(chǎn)管理股、計(jì)財(cái)股、世界銀行貸款造林辦公室，下轄二級(jí)單位有：湖北省林業(yè)科學(xué)研究院安陸研究所、湖北省林業(yè)局銀杏中心苗圃、國(guó)有白兆山林場(chǎng)、國(guó)有黃金寨林場(chǎng)、安陸市林業(yè)科學(xué)技術(shù)研究所、安陸市林業(yè)技術(shù)推廣中心、安陸市森林植物檢疫站、安陸市野生動(dòng)物保護(hù)站、安陸市林業(yè)局林政稽查隊(duì)、安陸市木材公司及18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處林業(yè)工作站。2003年安陸作為綜合改革試點(diǎn)縣，多種原因?qū)⒘謽I(yè)局改成事業(yè)單位；林政公安股分開(kāi)為：森林資源管理股、森林公安分局。18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站合并成7個(gè)林業(yè)工作站。

4安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革的主要思路與措施

4.1 改革的路徑

4.1.1 治理方式改革

要保障林業(yè)行政管理不受外界干擾，就必須采取“法人治理模式”。當(dāng)前，林業(yè)事業(yè)單位的人、財(cái)、物，都不同程度的受著許多因素的控制，林業(yè)事業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利，沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，這種管理體制缺乏靈活性、自主性，阻礙了事業(yè)工作的正常開(kāi)展。在新的形勢(shì)下，這種體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行事業(yè)單位法人治理。保障事業(yè)單位的業(yè)務(wù)自主權(quán)、資產(chǎn)運(yùn)籌權(quán)、財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、勞動(dòng)人事權(quán)、分配保障權(quán)。這樣可以有效激發(fā)工作人員的積極性，依法完成國(guó)家賦予的管理任務(wù)，促進(jìn)其合法經(jīng)營(yíng)，追求單位效益最大化。同時(shí)，可使事業(yè)法人自覺(jué)地克服短期掠奪性經(jīng)營(yíng)傾向，從單位長(zhǎng)期發(fā)展出發(fā)，科學(xué)制定本單位可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。4.1.2 干部人事制度改革

干部人事制度改革的最終目標(biāo)是：干部的主觀能動(dòng)性有效激活，工作隊(duì)伍結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，工作績(jī)效得到顯著提高，新陳代謝功能合理正常發(fā)揮。

事業(yè)單位以人為本，明確外滋報(bào)償和內(nèi)滋報(bào)償條件。生產(chǎn)力是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力，而人是生產(chǎn)力中最基本、最活躍、最關(guān)鍵的因素。人的問(wèn)題解決不好，任何行政管理目標(biāo)都難以充分實(shí)現(xiàn)。因此，調(diào)動(dòng)干部工作的積極性和創(chuàng)造性是人事制度改革的基本問(wèn)題。如何調(diào)動(dòng)林業(yè)事業(yè)單位干部的工作積極性和創(chuàng)造性？“以職位分類(lèi)為基礎(chǔ)，兼?zhèn)淦肺灰蛩?，取兩制之長(zhǎng)，舍兩制之短，明確崗位責(zé)任，實(shí)施人事激勵(lì)”。在人事工作中，注重通過(guò)考核制度、獎(jiǎng)懲制度、職級(jí)升降制度，來(lái)增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感、榮辱感和成就感。

事業(yè)單位因事設(shè)崗，明確崗位責(zé)任和人員任職資格。根據(jù)行政管理、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、工勤技能，崗位性質(zhì)的不同，選用具有相應(yīng)學(xué)歷和資歷的工作人員，采用不同的人員任用方式。干部的任用，將打破行業(yè)、部門(mén)、所有制的限制，建立“市場(chǎng)配置、雙向選擇”的流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)用人單位與人才的雙向選擇。

4.1.3 經(jīng)費(fèi)投入制度改革

當(dāng)前，將減少財(cái)政支出作為事業(yè)單位改革的價(jià)值取向，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。國(guó)家建立公共財(cái)政的根本目的，就是要維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和興辦非營(yíng)利性公益事業(yè)。在一定的意義上，林業(yè)事業(yè)單位屬于準(zhǔn)政府組織，它承擔(dān)著公共管理和公益性服務(wù)，工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入財(cái)政全額預(yù)算。政府鼓勵(lì)各種社會(huì)主體不同形式的向林業(yè)事業(yè)單位投資。林業(yè)事業(yè)單位在完成管理任務(wù)的前提下，可建立示范和生產(chǎn)基地，開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)和多種經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，以彌補(bǔ)政府撥款不足。經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)獲利和爭(zhēng)取社會(huì)主體投入。

4.2 改革的具體措施

4.2.1 從緊設(shè)置組織機(jī)構(gòu)

將職能消失、名存實(shí)亡的單位，予以撤銷(xiāo)；將職能相近、性質(zhì)相同或職能交叉的單位，予以合并。

撤消安陸市王義貞林業(yè)派出所。將林業(yè)科學(xué)研究所、林業(yè)技術(shù)推廣中心、湖北省林業(yè)廳安陸銀杏中心苗圃、湖北林業(yè)科學(xué)研究院安陸銀杏研究所，合并成林業(yè)科技研究與推廣中心。將林業(yè)局機(jī)關(guān)項(xiàng)目辦合并到造林綠化股。將野生動(dòng)物和植物保護(hù)站、林政稽查大隊(duì)，合并到森林資源管理股。

4.2.2 按崗位需要選干部

按照“學(xué)用一致”的原則，調(diào)整林業(yè)系統(tǒng)干部的工作，力爭(zhēng)做到：“人盡其才，才盡其用?！保?）根據(jù)單位的職能任務(wù)和內(nèi)部管理的需要，重新設(shè)置工作崗位；確定行政管理崗位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位，各自的職責(zé)和工作任務(wù)。

（2）將有編制的國(guó)家干部調(diào)整到管理崗位；將專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員調(diào)整到技術(shù)工作崗位；將既沒(méi)有國(guó)家干部身份，又沒(méi)有技術(shù)職稱(chēng)的人員，調(diào)整到工勤技能崗位。對(duì)沒(méi)有“管理學(xué)”學(xué)歷的“聘用制干部”，一律解除聘干，按照其所學(xué)的專(zhuān)業(yè)調(diào)整工作崗位。

4.2.3 建立工作激勵(lì)機(jī)制

堅(jiān)持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度。

（1）建立職級(jí)工資激勵(lì)機(jī)制。職級(jí)的晉升可使干部得到成就感，能夠激勵(lì)干部積極向上。職級(jí)工資是根據(jù)職員個(gè)人工作表現(xiàn)、文化程度和工作年限的變化，確定其可享受相當(dāng)級(jí)別的工資待遇。

（2）實(shí)行績(jī)效工資激勵(lì)機(jī)制。在兼顧公平的基礎(chǔ)上，把事業(yè)干部的工資分成基本工資和績(jī)效工資，工作人員的勞資報(bào)酬與其工作實(shí)績(jī)相掛鉤，對(duì)有特別貢獻(xiàn)的工作人員發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)工資。職級(jí)工資作為干部職工的基本工資。

4.2.4 加強(qiáng)人員編制管理

事業(yè)單位“以事為中心”，因事設(shè)崗，根據(jù)崗位工作需要核定人員編制；清退非在編人員，規(guī)范人員編制，將自收自支編制人員安置到轉(zhuǎn)制的企業(yè)工作。

致謝：本文所用資料數(shù)據(jù)均參考安陸市林業(yè)局資料室存檔的林業(yè)局文件資料，在此一并致謝！

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