[摘 要]改革開放三十年以來,我國高等教育歷經(jīng)改革、變遷,取得了舉世矚目的成就,但也存在著諸如政府角色錯(cuò)位、社會(huì)參與不足、行政權(quán)力泛化等問題,這些問題有的源于管理體制,有的源于高校自身。本文引入治理理論的相關(guān)內(nèi)容,借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),探尋我國高校行政體制改革的新思路:轉(zhuǎn)變政府理念,明確政府職能;健全高校學(xué)術(shù)制度;建立多元參與機(jī)制和合理的競爭機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]高等教育 管理體制治理理論

本文受佛山科技學(xué)院科研項(xiàng)目資助

作者簡介:徐銀燕(1977-),女,廣東龍川人,佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院教務(wù)處助理研究員,武漢大學(xué)博士生,主要研究領(lǐng)域:高等教育管理。

一、現(xiàn)行高校管理體制存在的問題

建國初期,我國建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,與之相適應(yīng)的高校也表現(xiàn)出鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。改革開放三十年以來,政府采取積極的政策改革高等教育,已經(jīng)取得卓越的成就:教育規(guī)模擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)了高等教育大眾化;合并相關(guān)高校,整合教育資源;調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu);啟動(dòng)各項(xiàng)教學(xué)改革,提高人才培養(yǎng)質(zhì)量;改革收費(fèi)制度、招生考試制度、畢業(yè)生就業(yè)制度……但是,當(dāng)前高等教育可持續(xù)發(fā)展的過程中也存在著許多問題,這些問題有的源于管理體制,有的源于高校自身。筆者認(rèn)為以下幾個(gè)問題表現(xiàn)得比較突出。

(一)政府角色的錯(cuò)位

長期以來,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響,政府幾乎壟斷了所有的教育資源[1],對高?；旧喜扇〗y(tǒng)一的行政命令方式,集高等學(xué)校的舉辦者、管理者和經(jīng)營者于一身,是管理高校的唯一權(quán)力中心,使得市場、社會(huì)等組織難以介入。由于這種兼具體裁判員和運(yùn)動(dòng)員的于一體的角色使得政府管許多“不該管”、“管不了”和“管不好”的事情,也帶來了“尋租”、“信息不對稱”等弊病。

(二)社會(huì)參與不足

近年來,非政府部門參與高等教育逐漸增多,但也存在參與不足的問題。例如:參與深度不夠,直接參與比較少;參與主體之間缺乏有效的溝通;參與渠道比較單一;參與主體缺乏法律保障;中介組織的獨(dú)立性、權(quán)威性不夠;公眾的參與意識(shí)也不夠強(qiáng)。

(三)行政權(quán)力泛化

高校作為學(xué)術(shù)組織,其組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)首先要考慮為教師的教學(xué)科研提供一個(gè)寬松自由的環(huán)境,體現(xiàn)“行政為學(xué)術(shù)服務(wù)”的理念。但受我國傳統(tǒng)“官本位”思想的影響,高校行政權(quán)力趨向泛化,這種泛化體現(xiàn)于高校的組織結(jié)構(gòu)、資源配置、學(xué)科專業(yè)課程建設(shè)、職稱評(píng)聘、學(xué)術(shù)活動(dòng)、質(zhì)量評(píng)估、教學(xué)管理等各個(gè)方面,從而導(dǎo)致更多的教師關(guān)心“權(quán)術(shù)”而不關(guān)心“學(xué)術(shù)”。

(四)缺乏競爭機(jī)制

雖經(jīng)市場經(jīng)濟(jì)的洗禮,也允許國外資本、民間資本進(jìn)入高校,但是計(jì)劃體制下平等化的觀念還在影響著人們的思維和行動(dòng),高校之間尚未形成良好的競爭機(jī)制。實(shí)質(zhì)上,高校之間的競爭卻無處不在且日趨激烈:境內(nèi)外高校之間的競爭、公立和私立學(xué)校之間的競爭、公立學(xué)校之間的競爭。后兩者的競爭體現(xiàn)在生源、政策、師資、就業(yè)、排名、經(jīng)費(fèi)等。境外高校來華招生、辦學(xué)以及私立學(xué)校的出現(xiàn)都是進(jìn)一步開放教育市場的結(jié)果,也是高等教育國際化的重要表現(xiàn),也正是這種競爭,成為高等教育煥發(fā)生機(jī)和活力的動(dòng)機(jī)。但是,我國尚缺乏有效的機(jī)制來保障公立、私立高校和境外辦學(xué)力量的良性競爭。

二、治理理論概述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)分析來看,“治理”(governance)常見于政治學(xué)中,源頭可追溯到拉丁拉語和古希臘語,主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中[2]。學(xué)術(shù)界比較一致地認(rèn)為“治理”作為術(shù)語首次使用是1989年世界銀行用“管理危機(jī)”來概括非洲的情形。從此,它使用的范圍不再局限政治學(xué),廣泛運(yùn)用于管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域,其內(nèi)涵和外延也隨著研究的廣泛、深入而得到不斷的豐富和充實(shí)。其中,全球治理委員會(huì)下的定義具有很大的權(quán)威性和代表性,即治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排[3]。它的核心觀點(diǎn)是政府部門和非政府部門通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系,確定共同的目標(biāo)等途徑,實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理[4]。

治理理論產(chǎn)生于深刻的社會(huì)背景和具有豐富的內(nèi)容。20世紀(jì)80年代以來,隨著全球化、信息化日趨加劇,政府全面管理社會(huì)的能力因公共事務(wù)復(fù)雜多變而趨于減弱。在這社會(huì)背景下,許多國家進(jìn)行行政體制改革和創(chuàng)新,積極探索拯救“政府失靈”的良方,其中治理理論成為這次改革浪潮的理論基礎(chǔ),其至少包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體,其主體還包括私營部門、第三部門等非政府組織;政府不再是公共事務(wù)唯一的責(zé)任承擔(dān)者,非政府組織的作用和影響力日趨增強(qiáng);政府部門與非政府部門通過談判、協(xié)商、對話等方式結(jié)成伙伴關(guān)系共同處理公共事務(wù);治理理論并不意味著政府放棄權(quán)力,在一些基礎(chǔ)性領(lǐng)域,政府承擔(dān)“元治理”的角色,即政府通過制定政策法規(guī)來引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的大方向和行為準(zhǔn)則。在治理理論的指導(dǎo)下,西方國家采取一系列的措施改革公共行政。轉(zhuǎn)變政府職能,下放政府權(quán)力,放松“規(guī)制”,進(jìn)行非國有化改革,推動(dòng)民主參與……受公共行政改革的影響,發(fā)達(dá)國家的高等教育也在尋找新的管理模式。早期的新加坡大學(xué)的治理方式、資金管理等均受政府嚴(yán)格管理。20世紀(jì)90年代以后,為了迎接全球化、信息化帶來的挑戰(zhàn),新加坡政府借吸取治理理論的合理內(nèi)核,采取拓寬資金來源、引入競爭機(jī)制、改革資源分配體系、完善考核機(jī)制等措施改革高等教育,取得明顯的效果。我國政府也借鑒西方治理理論的合理內(nèi)核,轉(zhuǎn)變政府職能,引入競爭機(jī)制,制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人、民間組織積極參與社會(huì)公共事業(yè)。高等教育作為公共管理的重要部分也不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行體制創(chuàng)新和改革,調(diào)整、共建、合并高校,吸引社會(huì)資本開設(shè)民辦高校,實(shí)行后勤社會(huì)化,畢業(yè)生自主擇業(yè)等等。這些舉措均體現(xiàn)了治理理論的內(nèi)容,即政府、高校等多元主體通過合作、協(xié)商等方法處理政府與高校、高校與市場、學(xué)校內(nèi)部之間的事務(wù),目的是提高學(xué)校的管理效率,節(jié)約辦學(xué)成本,提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

三、啟示

角色錯(cuò)位、行政權(quán)力泛化等問題已經(jīng)構(gòu)成我國高?？沙掷m(xù)發(fā)展的“瓶頸”。高校要克服當(dāng)前存在的弊端實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展,關(guān)鍵的問題不再是要不要進(jìn)行管理體制改革與創(chuàng)新,而是如何進(jìn)行改革與創(chuàng)新以便更有效地提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。治理理論的引入,將會(huì)為我們解決高校管理存在問題提供新的視角和理念,也拓寬教育管理的參與主體,延伸教育管理的職能范圍,充實(shí)教育管理的方式手段,

(一)轉(zhuǎn)變政府理念,明確政府職能

傳統(tǒng)政府壟斷并且強(qiáng)制實(shí)施,管得過多、過寬、過死,兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員的角色。但是隨著社會(huì)的進(jìn)步,政府沒有充足的資源去處理日新月異的社會(huì)事務(wù),因此,治理理論認(rèn)為,政府須從傳統(tǒng)的“管制型”、“集權(quán)型”和“全能型”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”、“分權(quán)型”和“有限責(zé)任型”政府。運(yùn)用到高等教育領(lǐng)域,則體現(xiàn)為政府退出對高校事務(wù)的直接管理,將大量的職權(quán)轉(zhuǎn)移、下放給學(xué)校及其他社會(huì)力量,放棄“不該管”和“管不好”的事情。政府的職能則體現(xiàn)為如下三個(gè)方面:一是宏觀調(diào)控,政府要把握高等教育的發(fā)展方向和質(zhì)量,制定高等教育發(fā)展規(guī)劃,推進(jìn)高等教育體制改革和教學(xué)改革,保障經(jīng)費(fèi)、設(shè)備的投入,公布教育信息等;二是制定和完善各項(xiàng)教育法律、法規(guī)和政策,監(jiān)督和約束高校,保障高等教育健康有序運(yùn)行;三是協(xié)調(diào)政府與高校、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量的之間的關(guān)系,保護(hù)社會(huì)弱勢群體接受高等教育,培育高校競爭市場,積極推進(jìn)國際合作與交流,為高等教育的健康發(fā)展創(chuàng)造和諧且充滿活力的環(huán)境。

(二)健全高校學(xué)術(shù)制度

行政權(quán)力泛化不僅體現(xiàn)在政府對高校的管理體制上,也存在于高校本身的管理制度。要改變這種現(xiàn)象,也需要從政府和高校兩方面著手。一方面,政府要減少對高校的行政干預(yù),遵循學(xué)術(shù)組織的規(guī)范和內(nèi)在邏輯管理高校。另一方面,高校要確立學(xué)術(shù)組織的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),即“按照知識(shí)共同體內(nèi)在的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)教師績效”[5],并以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基點(diǎn)進(jìn)行系列配套改革。例如:發(fā)揮學(xué)術(shù)組織的作用、深化細(xì)化學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系、搭建實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)夢想的平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)充滿活力的學(xué)術(shù)環(huán)境等等。通過一系列的改革,最終的目的是減少行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù),充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用。

(三)建立多元參與機(jī)制

治理理論認(rèn)為:隨著非政府組織和個(gè)人在處理公共事務(wù)的能力日趨增強(qiáng),政府逐漸將部分公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到它們身上,從而形成多中心治理的局面。對于高校管理而言,就是要建立多元參與機(jī)制,即打破政府作為高校唯一管理主體,吸收各社會(huì)組織、各成員廣泛參與,形成多元化的管理主體。一是吸收社會(huì)力量參與高等教育治理。這些社會(huì)力量包括企業(yè)、校友、社區(qū)代表、用人單位等;二是充分發(fā)揮教師、學(xué)生、管理人員和工勤人員的積極性。這兩股力量代表不同群體的利益,他們以直接或者間接的方式參與高校專業(yè)學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、政策制定,目的在于加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)的相互聯(lián)系,使學(xué)校的辦學(xué)貼近社會(huì)、服務(wù)社會(huì),形成政府、社會(huì)和學(xué)校共同辦學(xué)。

(四)建立合理的競爭機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)確立,人們在怡然地享受著經(jīng)濟(jì)、政治改革帶來的各種福利的同時(shí),也在目睹甚至經(jīng)歷著改革帶來的痛楚。可以這樣說,人們承受競爭的心理能力隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)而日益增強(qiáng)。高校之間的合理競爭需要政府和學(xué)校兩方面做出努力,其中政府在推動(dòng)高校之間的良性競爭將起主導(dǎo)的作用。政府通過制定法規(guī)政策確保競爭主體的利益,也可以向社會(huì)公布高校相關(guān)數(shù)據(jù)來營造良好的輿論;也可以依據(jù)高校的辦學(xué)質(zhì)量來確定撥款、獎(jiǎng)勵(lì)、資助等方式來合理配置教育資源。在這方面,我們已經(jīng)邁出重要一步。2007年教育部財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見》(教高[2007]1號(hào))中指出,建立高等學(xué)?；緺顟B(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測體系,定期采取高校教學(xué)基本狀態(tài)和數(shù)據(jù),統(tǒng)計(jì)和分析高?；緺顟B(tài)和變化趨勢,向社會(huì)公布教學(xué)質(zhì)量和改革的數(shù)據(jù)。此外,政府還可以鼓勵(lì)公辦、民辦、公民合辦、外資辦學(xué)等各類辦學(xué)主體公平參與高等教育市場競爭,培育多元競爭主體。另一方面,各個(gè)高校也要端正態(tài)度,以積極的心態(tài)參與競爭。各校應(yīng)走個(gè)性化發(fā)展道路,準(zhǔn)確定位,加強(qiáng)師資力量、改善辦學(xué)條件、充分利用教學(xué)資源、加大投入、改革課程,辦出特色,并把這些著色體現(xiàn)在人才培養(yǎng)、課程體系、教學(xué)管理、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、校風(fēng)等方面,做到“人無我”、“人有我優(yōu)”、 “人優(yōu)我新”,從而提高辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

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