文 靖

[摘要]文章分析了政府投資項目超概算的主要原因,并提出解決對策,以提高政府投資項目的投資效益。

[關鍵詞]政府投資項目 超概算原因?qū)Σ?/p>

一、政府投資項目超概算的主要原因

(一)投資決策論證不足

投資決策是影響工程項目成效最關鍵的一環(huán),決策失誤一旦形成,其帶來的負面影響是長期而深遠的,部分政府投資建設項目在投資決策階段,前期調(diào)研深度不夠,沒有進行有效的可行性研究和論證,便倉促決定項目上馬,以至造成項目考慮不周全、投資概算缺項和漏算,甚至不編制投資概算,隨意估個數(shù)字。有的項目雖然有可行性研究和論證,但這可行性研究和論證是為項目量身定做,缺乏實際性。

(二)不按建設程序辦事

建設程序指建設項目從設想、選擇、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入使用的整個建設過程,各項工作必須遵循的順序法則,是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目倉促上馬,急于出效果,忽視了按建設程序開展工作的重要性,出現(xiàn)了邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”,導致設計修改、返工、修補,工程管理混亂、工期延誤、工程造價大幅度提高。

(三)設計方案保守,質(zhì)量低下

控制工程造價的關鍵在于設計階段。一般情況下,初步設計完成后,對整個工程造價的影響程度約為70%~80%以上。如果設計時考慮最多的是設計方案的安全性和美觀性,而忽視節(jié)約建設成本的要求,沒有進行優(yōu)化設計,就必然導致設計保險系數(shù)偏大,政府工程造價指標高于市場平均造價指標的結(jié)果。

(四)設計漏項和設計變更

設計工作不夠深入細致,導致設計漏項。有的設計單位設計工作的深度不夠,在勘查設計階段缺少深入細致的調(diào)查,缺乏全局觀念,工作敷衍了事,設計水平不高,審查制度不嚴,結(jié)果在實施過程中發(fā)現(xiàn)漏項,不得不補列建設內(nèi)容,因此增加投資。設計時不充分考慮各種工程地質(zhì)和現(xiàn)場情況的特殊性,不與地方實際情況結(jié)合起來,造成項目施工后由于實際情況的變化而變更,使費用增加了,設計各專業(yè)間由于缺少會簽和交流造成了設計盲區(qū),待實施項目前期評審時才發(fā)現(xiàn)。

(五)擅自提高建設標準

因建設單位擅自提高建設標準和改變工程內(nèi)容,導致項目建設周期延長,不能按合理的工期完成建設任務,不但使項目不能按時投入使用,發(fā)揮應有的效益,而且由于工程拖期,造成建設費用和貨款利息等成倍增加。

(六)招投標活動不規(guī)范

《中華人民共和國招標投法》是規(guī)范招標投標活動、控制建設項目投資的法律保證,部分政府投資工程在招標過程中,圍標、假招標、規(guī)避招標或不招標等違法行為依然存在,有的主體工程已按規(guī)定進行招投標,但配套工程、裝飾工程則采取自行招標的方法規(guī)避公開招投標,勘察、設計、監(jiān)理、工程咨詢等也未進行公開招投標,自行采購材料設備等均屬不規(guī)范行為,都會對投資項目的造價控制產(chǎn)生不利影響。

(七)高估冒算現(xiàn)象嚴重,變相抬高造價

一些施工單位經(jīng)營作風不正,部分工程預決算編制人員素質(zhì)低,在工程竣工決算編制中,通過多計工程量,高套定額,虛增材料設備價格,提高取費標準等手段,胡編亂造,進行高估冒算。

二、解決上述問題的對策

(一)非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制

目前的政府投資項目,一般都由管理單位或使用單位在負責實施,實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運作載體的自建自管自用模式,作為實施單位,本身就有投資擴張的沖動,是超概算的真正受益者,因此要從根源上解決超概算問題,必須將使用單位和建設單位分開。代建制不同于以往的傳統(tǒng)模式,投資、建設、管理、使用各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式,實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設管理,并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。同時對項目代建單位實行嚴格的投資額包干制及獎懲制,扭轉(zhuǎn)臨時建設單位人員專業(yè)水平低、投資控制責任心不強的局面。實施“代建制”是完善政府投資體制的必然要求,符合市場經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀趨勢。

(二)深化項目前期,合理確定投資概算

項目業(yè)主單位必須充分認識到項目前期工作的重要性,把項目建議書、可行性研究報告、初步設計等前期工作做深做細,對擬建項目的各建設方案從技術經(jīng)濟方面進行綜合評價,并在優(yōu)化建設方案的基礎上,編制高質(zhì)量的投資概算,使其在建設項目過程中真正起到控制項目總投資的作用。

(三)推行限額設計,實行設計監(jiān)理制度,提高設計質(zhì)量

將建設項目決算造價與設計費緊密掛鉤,使設計變更減少到最低限度。推行限額設計,對設計變更超過正常額度的設計單位采取扣減設計費、公開曝光或限制其承擔政府投資項目的設計任務等方式,促使設計單位提高設計深度、改善設計質(zhì)量。同時推行設計監(jiān)理,可打破設計單位自我控制的單一局面。

(四)加強各部門之間的配合與協(xié)作,加大監(jiān)控力度

控制投資造價是一個逐步深化、細化和逐步接近實際的漸進過程,前階段指導控制后階段,后階段受前階段的制約。在國家規(guī)定的統(tǒng)一造價政策和標準指導下,各個階段工作都要自覺加強控制造價的意識。項目審批部門要嚴格把好各個階段控制造價的關口,項目建議書批復的建設規(guī)模,原則上在可行性研究報告、初步設計等后續(xù)工作中不能突破。財政部門要提前介入可行性論證、初步設計、設計概算審查工作,協(xié)助審查部門分析概預算超支原因及解決措施。審計部門要加強監(jiān)督,依法全面履行職責,進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督,提高政府投資管理水平和投資效益。

(五)健全中介機構(gòu)信用評價體系,加強中介機構(gòu)管理

由于各類中介機構(gòu)市場化運作時間短,從業(yè)人員水平參差不齊,重業(yè)務量,輕投資控制。而建設單位管理經(jīng)驗不足,對中介機構(gòu)信任過度,造成許多項目看上去監(jiān)管很有力,而實際上發(fā)揮的作用有限,尤其是工程造價控制方面。作為建設單位,自身也有必要加強專業(yè)人員素質(zhì),對中介機構(gòu)提供的設計、預算、決算等咨詢成果加強監(jiān)管和約束,特別是在合同中引入造價控制懲罰機制,迫使其增強責任感,提高工作質(zhì)量。項目單位和參與政府投資項目評估咨詢、勘察、設計、監(jiān)理的單位要盡職盡責,應對其服務質(zhì)量和主要結(jié)論承擔責任。建議政府投資主管部門要建立中介機構(gòu)信用檔案記錄制度。

(六)建立政府投資項目后評價制度,從體制上治愈建設成本難以控制的痼疾

項目后評價是指在工程項目竣工投產(chǎn)、運營一段時間后,對項目立項決策、設計、招投標、施工、竣工投產(chǎn)和運營等全過程進行系統(tǒng)評價的一種技術經(jīng)濟活動。通過對項目活動實踐的檢驗總結(jié),確定項目預期的目標是否達到;項目是否合理有效;項目的主要效益指標是否實現(xiàn);通過分析評價找出成敗原因,總結(jié)經(jīng)驗教訓;并通過及時有效的信息反饋,為未來新項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出合理建議,同時也為后評價項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進意見,從而達到提高投資效益的目的。

參考文獻

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