何 玲

[摘要] 成都市政府拍賣市政中心引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響,政府隨意處分國有資產(chǎn)已非個(gè)案,其主要原因除了對(duì)國有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤和混亂,還有各級(jí)行政法規(guī)的誤導(dǎo),致使國有資產(chǎn)實(shí)際產(chǎn)權(quán)落在行政首長手中,也是國有資產(chǎn)流失的重要原因之一。對(duì)政府享有國有資產(chǎn)處分權(quán)誘因分析的結(jié)果表明,國有資產(chǎn)的處分權(quán)必須由公民的代議機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)來行使,各級(jí)政府取得的所有權(quán)必須依據(jù)人大的授權(quán)或法律的規(guī)定。

[關(guān)鍵詞] 政府 國有資產(chǎn) 處分權(quán) 制度誘因

成都政務(wù)中心坐落于天府大道,于2007年底基本完工,有“成都鳥巢”之美譽(yù),其修建歷時(shí)4年之久,建筑面積達(dá)37萬平方米,總投資12億元人民幣,其豪華與巍峨讓人嘆為觀止。2008年7月16日,就在5?12汶川特大地震后兩月之際,在成都市召開災(zāi)后重建第八次專題新聞發(fā)布會(huì)上,成都市委常委、宣傳部長何華章宣布:成都市委、市政府經(jīng)慎重研究決定,作出了將已南遷市級(jí)機(jī)關(guān)妥善安置,未遷單位暫停南遷,已建成的新行政中心按南部新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位,對(duì)政務(wù)中心妥善處置變現(xiàn),拍賣款項(xiàng)全部用于災(zāi)區(qū)重建的決定。這條新聞?lì)D時(shí)在成都街頭巷尾廣為流傳,成為人們茶余飯后的熱門話題,對(duì)突然變更行政中心大樓功能,變更其土地用途褒貶不一。

這個(gè)看似“從善如流、順應(yīng)民意”的義舉不但沒有贏得一片喝彩,反而遭致了市民的廣泛質(zhì)疑。當(dāng)初力排眾議,為打造西部都市新形象而修建的政務(wù)中心,還未正式投入使用,卻要淪落到被拍賣的厄運(yùn)。普遍認(rèn)為是成都市政府“時(shí)運(yùn)不濟(jì)”,且無力頂住“災(zāi)區(qū)人民住帳篷,政府辦公住豪樓”的強(qiáng)大輿論壓力,是他們處在“地震重建”的風(fēng)口浪尖上而進(jìn)行的“危機(jī)公關(guān)”,并非順民意、利民生。

成都市政中心這一重大國有資產(chǎn)價(jià)值12億之巨,其能否順利變現(xiàn)也同樣為人們所關(guān)注,更有人擔(dān)心在流拍過程中是否又將導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。然而,幾乎沒有人意識(shí)到,成都市政府是否具有國有資產(chǎn)的代表權(quán),是否有權(quán)處分該項(xiàng)國有資產(chǎn),該行為在程序方面和實(shí)體方面的合法性體現(xiàn)在何處。

一、政府處分國有資產(chǎn)——一個(gè)更大范圍的考察

我們姑且不去深究成都市政府拍賣政務(wù)中心這一國有資產(chǎn)的政治背景和政治目的,中國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,經(jīng)濟(jì)成分多元化轉(zhuǎn)化風(fēng)起云涌,國有企業(yè)改革浪潮迭起,成都市政府該舉并非個(gè)案,政府堂而皇之地“合法”處理國有資產(chǎn),種類多多,背景繁雜,引發(fā)的評(píng)論不一而足。筆者借助相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源和媒體資源,對(duì)政府處分國有資產(chǎn)部分案例進(jìn)行了剖析和解讀:河南省濮陽縣系省級(jí)貧困縣,濮陽縣縣委、縣政府帶頭違規(guī)修建辦公樓,致使有一些縣直部門違規(guī)修建辦公樓和一些領(lǐng)導(dǎo)干部相互攀比、擅自改變土地用途修建豪華住宅樓。2001年4月,縣委、縣政府違反審批程序修建縣委、縣政府綜合辦公樓,投資超出概算2.37倍;2004年4月,縣紀(jì)委在未辦理審批手續(xù)的情況下,以建“干部培訓(xùn)中心”的名義開工建設(shè)辦公樓,還以“求援款”名義向一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位收取106萬元。?2007年4月,河南省委、省政府決定給予18名責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分,其中,給予原縣委書記何廣博黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級(jí)處分。此外,沒收、拍賣縣紀(jì)委辦公樓;沒收、拍賣違規(guī)住宅樓33套。

忻州煤監(jiān)局違規(guī)籌集建設(shè)資金建造辦公用房,其中向被監(jiān)管的國有煤礦企業(yè)借款209萬元。按照編制內(nèi)人數(shù)計(jì)算,人均面積達(dá)255平方米。此外,該局現(xiàn)有監(jiān)察車輛10輛,其中有4輛為接受地方政府和煤礦企業(yè)資助63萬元購置。2007年3月,國家安全監(jiān)管總局決定:責(zé)令忻州煤監(jiān)局搬出該辦公樓,并對(duì)該辦公樓予以拍賣;對(duì)超編制配備的4輛小汽車予以拍賣。忻州煤礦安全監(jiān)察局已于2007年3月底搬出了違規(guī)建設(shè)的辦公大樓,現(xiàn)在外租房辦公。

上述事件曾經(jīng)作為嚴(yán)懲違規(guī)修建豪華辦公大樓的經(jīng)典案例,中央電視臺(tái)等強(qiáng)勢(shì)媒體曾作過專題報(bào)道,相關(guān)的上級(jí)政府對(duì)其超標(biāo)資產(chǎn)進(jìn)行拍賣處分贏得了大眾的一片叫好?？墒?當(dāng)?shù)卣绾文苡袡?quán)在上級(jí)政府嚴(yán)禁之時(shí),還可“頂風(fēng)作案”而大興土木,上級(jí)政府后續(xù)處分過程是否將導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失,卻幾乎無人關(guān)注。

在我國,將國有資產(chǎn)落實(shí)到一級(jí)政府所有,可以在不改變國家公有制性質(zhì)的前提下,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的政府監(jiān)管,這原本無可厚非。政府處分當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的國有資產(chǎn)也似乎是合情合理。即使處分不當(dāng),也頂多落個(gè)“政企不分”的嫌疑。

如2008年4月份發(fā)生的湖南省某市政府常務(wù)會(huì)議審批,同意了市醫(yī)藥公司經(jīng)職代會(huì)通過的產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案,準(zhǔn)許市醫(yī)藥公司依法破產(chǎn),市政府收回行政劃撥土地(含醫(yī)藥公司倉庫用地)使用權(quán),變現(xiàn)用于安置職工,節(jié)余上交財(cái)政。

可是,無論是政府處分行政單位的國有資產(chǎn),還是政府處分企業(yè)中的國有資產(chǎn),其合法性的依據(jù)在哪里?其合理性又是基于怎樣一種邏輯呢?國有資產(chǎn)流失與政府的隨意處分行為之間是否存在一定的因果關(guān)系呢?

二、政府享有國有資產(chǎn)處分權(quán)的形式邏輯

國有資產(chǎn)是指以國家為代表的屬于全民所有的財(cái)產(chǎn),它包括國家依法取得和認(rèn)定屬于國家的資產(chǎn),或者國家以各種形式對(duì)企業(yè)的投資和投資收益,以及國家向國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等撥付而形成的資產(chǎn),其所有者屬全體人民,國家代表全體人民行使該項(xiàng)權(quán)利。

1.國家對(duì)國有資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定

具有最高位階和法律效力的《憲法》第九條規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;第十條規(guī)定:城市的土地屬于國家所有。

國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

……

而《物權(quán)法》是確認(rèn)財(cái)產(chǎn)、利用財(cái)產(chǎn)和保護(hù)財(cái)產(chǎn)的基本法律,是調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重要法律。

《物權(quán)法》的第五十四條:國家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。

物權(quán)法再次確認(rèn)了國有資產(chǎn)屬全民所有,并且明確了由最高國家行政機(jī)關(guān)代表國家行使所有權(quán)。言下之意,最高行政機(jī)關(guān)有權(quán)處分國有資產(chǎn),其他行政事業(yè)單位享有的處分權(quán)也同樣必須依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定。

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第九章第五十條第三款規(guī)定:

行政單位應(yīng)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理,確保國有資產(chǎn)的安全完整和有效使用。國有資產(chǎn)的處置應(yīng)向主管部門或同級(jí)財(cái)政報(bào)告,并履行審批手續(xù),未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意處置,處置國有資產(chǎn)的收益屬于國家所有,要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)處理,以確保國有資產(chǎn)不受損害。

上述法律法規(guī)確立了國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全體人民,其他各級(jí)單位未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意處置,從本質(zhì)上凸顯了國有資產(chǎn)所有權(quán)的公權(quán)性質(zhì)。

2.政府處分國有資產(chǎn)的原因剖析

既然國有資產(chǎn)屬全民所有,而人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān),按人民主權(quán)和代議制理論,只有代議機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)才有權(quán)代表全體公民行使政治主權(quán)和經(jīng)濟(jì)主權(quán),所以國有資產(chǎn)的代表權(quán)應(yīng)屬于人民代表大會(huì)。但是,在實(shí)際操作中,人民代表大會(huì)作為代表機(jī)關(guān),難以對(duì)國有財(cái)產(chǎn)特別是重大國有資產(chǎn)進(jìn)行占有使用、經(jīng)營管理和處分。各級(jí)政府代表人大行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)似乎也就順理成章,基于這種邏輯,政府就成了國有資產(chǎn)的當(dāng)然代表者,其處分國有資產(chǎn)也屬情理之中。

(1)現(xiàn)行體制因素

我國的行政機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),按照現(xiàn)行體制,國家對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)的管理實(shí)行的是國家統(tǒng)一所有,政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。所謂統(tǒng)一所有,就是所有國有資產(chǎn)都由國務(wù)院統(tǒng)一行使所有權(quán);所謂分級(jí)監(jiān)管,就是具體的監(jiān)督管理由各級(jí)政府實(shí)施,各級(jí)政府對(duì)其監(jiān)督管理的資產(chǎn)享有資產(chǎn)收益權(quán)、處分權(quán)和選派管理者等項(xiàng)權(quán)力。從這個(gè)角度來說,這種管理體制實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)各級(jí)政府對(duì)其監(jiān)管的國有資產(chǎn)擁有“準(zhǔn)所有權(quán)。”

進(jìn)一步分析,根據(jù)我國憲法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。在政府職權(quán)范圍的事務(wù),行政首長有權(quán)作出決定?？梢?政府行使國家所有權(quán),就會(huì)在地方形成省長、市長、縣長可以隨意處分全民所有的財(cái)產(chǎn)的狀況。原本屬于人民代表大會(huì)行使的國有資產(chǎn)所有權(quán)就淪為各級(jí)行政首長的掌握之中,地方政府與人民代表大會(huì)之間形成了一種“委托-代理關(guān)系(Principal-agent Relation)”,這就必然存在很大的“道德風(fēng)險(xiǎn)(normal hazard)和“逆向選擇(Adverse Selection)”。為此,一些地方一兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)決定,或某個(gè)政府部門決定,就把大片的土地、資源轉(zhuǎn)讓、劃拔給私人或私人企業(yè),把國有企業(yè)給賣了,強(qiáng)行拆遷某片土地上的居民,擅自將土地用途轉(zhuǎn)為他項(xiàng),根本沒有也不會(huì)經(jīng)過人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)的討論決定。在巨大的利益誘惑面前,行政首長往往難以抵擋,更難真正的純粹和高尚,由此導(dǎo)致“權(quán)力尋租”頻頻出現(xiàn),形形色色國有資產(chǎn)流失案件讓世人扼腕。

(2)法規(guī)制度形成的保護(hù)傘

如果說,政府擁有國有資產(chǎn)所有權(quán)是現(xiàn)行體制使然,那么,相關(guān)的法律法規(guī)更讓政府處分國有資產(chǎn)名正言順了。

首先,《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(國務(wù)院令第378號(hào))第四條規(guī)定:“企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有。國家實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！痹谶@個(gè)層面上看,政府合法取得國有資產(chǎn)的所有權(quán),其處分國有資產(chǎn)是政府履行國有資產(chǎn)處分的管理職能的體現(xiàn)。反觀成都市政府修建和拍賣市政中心之舉,就是政府對(duì)國有資產(chǎn)行使處分權(quán)的過程。

此外,2006年7月1日施行的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第二章第八條規(guī)定:各級(jí)財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)行政單位國有資產(chǎn)管理的職能部門,對(duì)行政單位國有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。該條款明確了行政單位國有資產(chǎn)的管理部門是本級(jí)的財(cái)政部門?！掇k法》第五章第二十九條又規(guī)定:行政單位處置國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù),未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。依據(jù)這個(gè)思路,政府對(duì)國有資產(chǎn)的取得和處分,其審批機(jī)關(guān)就是各級(jí)財(cái)政部門,各級(jí)人大享有的國有資產(chǎn)所有權(quán)在此產(chǎn)生了制度沖突,而且各級(jí)人大并非常設(shè)機(jī)構(gòu),對(duì)國有資產(chǎn)尤其是重大國有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利很難真正實(shí)現(xiàn),據(jù)此,行政單位國有資產(chǎn)處分權(quán)就自然旁落各級(jí)財(cái)政部門。

另外,在這樣的法律規(guī)制模式背景下,各級(jí)地方法規(guī)也為地方政府處分國有資產(chǎn)撐開了保護(hù)傘。例如,2007年5月17日,北京市宣武區(qū)出臺(tái)了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),該《規(guī)定》第二章第八條明文規(guī)定:區(qū)政府具有國有資產(chǎn)所有權(quán),對(duì)全區(qū)的行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理、監(jiān)督和調(diào)配,享有國有資產(chǎn)的收益權(quán)和處分權(quán)。區(qū)財(cái)政局是負(fù)責(zé)行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門,對(duì)行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。很顯然,地方政府合法地?fù)碛辛藝匈Y產(chǎn)所有權(quán)。筆者相信,這樣的地方法規(guī)不只是出現(xiàn)在北京市宣武區(qū),在其他地方法規(guī)中不難覓到類似蹤影。

三、政府擁有國有資產(chǎn)處分權(quán)的反思

政府違規(guī)修建豪華辦公大樓,配置超標(biāo)準(zhǔn)辦公設(shè)備的案例頻頻見諸報(bào)端,侵吞國有資產(chǎn)的高官紛紛落馬,反國有資產(chǎn)流失的呼聲甚囂塵上。憑借前文的分析,政府依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)合法取得國有資產(chǎn)的所有權(quán),是政府處分國有資產(chǎn)的一個(gè)制度誘因,說明的確存在法律制度上的不合理之處。那么,挖掘出導(dǎo)致這種不合理的原因,才能使我們從根本上遏制國有資產(chǎn)流失。

1.國有資產(chǎn)所有權(quán)的進(jìn)一步解析

從民法所有權(quán)的理論分析,財(cái)產(chǎn)所有權(quán)包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。毋庸置疑,財(cái)產(chǎn)的國家所有,當(dāng)然是指由組成國家的全體公民所有。也就是說,只有全體公民才享有完整的國有資產(chǎn)所有權(quán),即對(duì)國有資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分這四項(xiàng)權(quán)能。按人民主權(quán)和代議制理論,只有代議機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)才有權(quán)代表全體公民行使政治主權(quán)和經(jīng)濟(jì)主權(quán)。

誠然,人民代表大會(huì)作為代表機(jī)關(guān),當(dāng)然難以對(duì)國有資產(chǎn)尤其是重大進(jìn)行占有使用和經(jīng)營管理。然而,財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的四項(xiàng)全能是可以分離的,財(cái)產(chǎn)的所有者可以不必對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)際占有、使用和管理。所有權(quán)的核心是對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。只有有權(quán)處分財(cái)產(chǎn)的人,才是財(cái)產(chǎn)的所有者。行政機(jī)關(guān)(各級(jí)政府)不是人民的代表機(jī)關(guān),我國的行政機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)不能代表人民行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)。因此,國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表者,應(yīng)該至少是縣以上的各級(jí)人民代表大會(huì),只有它才能行使對(duì)國有資產(chǎn)的最終處分權(quán)。

2.政府對(duì)國有資產(chǎn)所有權(quán)的準(zhǔn)確定位

除了所有權(quán)的核心權(quán)能——處分權(quán),必須由人民代表大會(huì)來行使,被分離的其他三項(xiàng)權(quán)能就可以通過人大的法律和決定,由各級(jí)政府依法取得國有資產(chǎn)的占有、使用等權(quán)利。我國行政機(jī)關(guān)是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān),國有資產(chǎn)的使用管理也可以由它來行使。政府對(duì)國有資產(chǎn)的使用表現(xiàn)在對(duì)資產(chǎn)的日常管理、申報(bào)審批。政府要取得行政財(cái)產(chǎn),必須通過預(yù)算取得,預(yù)算要通過人大審批。行政財(cái)產(chǎn)的使用,人大通過法律,政府依法使用,這樣有利于解決國有資產(chǎn)所有者缺位的問題。當(dāng)然,這也需要《政府采購法》的進(jìn)一步完善。

我們應(yīng)在法律上做出明確的規(guī)定:國有所有權(quán)只能由人民代表大會(huì)代表,非經(jīng)人民代表大會(huì)立法或作出決定、或依據(jù)授權(quán),不得處分國有財(cái)產(chǎn)。國有財(cái)產(chǎn)的最終處分權(quán)是指,對(duì)國有財(cái)產(chǎn)變成非國有財(cái)產(chǎn)的決定權(quán)力。如對(duì)國有土地、資源和國有企業(yè)進(jìn)行私有化,必須由人大決定;對(duì)政府行政財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、拍買要根據(jù)人大決定或授權(quán),而且其變價(jià)收入和殘值收入應(yīng)收歸國有。所以,成都市政府怎能對(duì)價(jià)值12億的政務(wù)中心一“拍”了之?其變現(xiàn)收入怎可隨意捐贈(zèng)?

四、結(jié)語

國有資產(chǎn)所有權(quán)和其他所有權(quán)一樣,具有獨(dú)占性和排他性,在行使所有權(quán)時(shí)同樣應(yīng)該堅(jiān)持“一物不二主”的原則。目前,政府隨意處分國有資產(chǎn)現(xiàn)象屢禁不止的根本原因,主要在于對(duì)國有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤和混亂,致使實(shí)際產(chǎn)權(quán)落在行政首長手中,改革的路徑應(yīng)是國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸還民眾,由民眾的代議機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。各級(jí)政府必須在人大的授權(quán)和相關(guān)法律制度(如預(yù)算法)的規(guī)定下依法取得國有資產(chǎn),在使用過程中必須接受人大及其授權(quán)部門的監(jiān)督管理。對(duì)重大國有資產(chǎn)的處分,非人大授權(quán)不可。只有這樣,才能從根本上預(yù)防和減少國有資產(chǎn)的流失。

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