宋　波

摘要：黨內(nèi)民主作為一種民主形式，與廣大黨員積極參與是不可分割的。黨的代表大會制度是黨內(nèi)民主的根本制度，其本質(zhì)就是一種黨內(nèi)參與機制；完善黨內(nèi)選舉制度的方式就是讓廣大黨員行使參與權(quán)利；保障黨員民主權(quán)利是黨內(nèi)民主的最終歸宿，其實現(xiàn)途徑就是黨內(nèi)參與機制；擴大黨務(wù)公開透明是黨內(nèi)民主的表現(xiàn)形式，其目的就是通暢黨內(nèi)參與渠道；黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨內(nèi)民主的重要功能，其制約作用需要通過參與機制來發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：參與機制；黨內(nèi)民主；價值

中圖分類號：D033文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０240－04

黨內(nèi)民主指在黨內(nèi)政治生活中，根據(jù)黨章和黨的其他有關(guān)規(guī)定，黨員按照有關(guān)的民主程序和形式，對黨的事務(wù)的參與、決定與管理；全體黨員一律平等地表達(dá)意愿和主張，充分行使民主權(quán)利，直接或間接地參與管理和決定黨內(nèi)事務(wù)。“黨內(nèi)民主既是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要組成部分，又對發(fā)展人民民主起著導(dǎo)向、示范和帶動的作用”。[1]江澤民在十六大報告中第一次把黨內(nèi)民主提高到“黨的生命”的高度。黨的十七大報告又進(jìn)一步提出要“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”、“以黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”。黨內(nèi)民主作為一種民主形式，與廣大黨員積極參與不可分割。參與是民主政治的重要維度之一，“評判政治體制是否民主所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是看其中有影響的集體決策者是否通過公平、誠實和定期的選舉產(chǎn)生，而且基本上所有的成年人都可以參加選舉”[2]。參與可以維持民主制度的運行，使制度獲得一種自我維持的能力，因為“參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是，通過參與過程可以推動個人負(fù)責(zé)任的社會行動和政治行為?！盵3]民主和參與緊密結(jié)合，形成黨內(nèi)民主參與機制。黨內(nèi)民主參與機制是指黨員參與和決定黨的事務(wù)的基本制度、工作程序及其具體方式。它是黨內(nèi)民主的制度化和程序化，是從制度層面上保障黨員對黨的事務(wù)的參與、決定與管理的重要手段，是加強黨員的黨性修養(yǎng)、提高各級黨組織民主決策和科學(xué)決策能力并進(jìn)而提高黨的執(zhí)政能力、保持黨員和黨組織先進(jìn)性的有效途徑，是黨內(nèi)民主建設(shè)的手段價值和目的價值的統(tǒng)一。

一、黨的代表大會制度是黨內(nèi)民主的根本制度，其本質(zhì)就是一種黨內(nèi)參與機制

黨的代表大會制度是黨的根本制度，是黨內(nèi)最根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，是一項根本的組織制度，也是一項最根本的黨內(nèi)民主制度。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的代表大會是黨內(nèi)權(quán)力的最終來源，是廣大黨員行使民主權(quán)利，參與黨內(nèi)事務(wù)決策，對黨的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的最主要的渠道，是黨員直接行使或間接行使自己民主權(quán)利、管理黨內(nèi)事務(wù)的最重要的載體和途徑。

黨的代表大會制度是黨內(nèi)民主發(fā)揚實施的制度保障。黨內(nèi)民主體現(xiàn)為直接民主和間接民主的結(jié)合，黨的各級組織以黨代表大會的形式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)是黨內(nèi)間接民主制度的表現(xiàn)，因此黨代表大會制度的建立健全與否，對于黨內(nèi)民主具有決定性影響。在現(xiàn)代社會，“政治參與不僅僅是公民表達(dá)各自政治態(tài)度的需要，而且也是政治體系得以有效運作的重要支持條件。”[4]從這個意義上來說，黨內(nèi)參與機制的建立和健全，不僅是黨代表大會正常運行的支持性條件，也是黨代表大會健全和完善的重要途徑之一。

二、完善黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的基本路徑，其方式就是讓廣大黨員行使參與權(quán)利

選舉制度本身就是一種參與制度，黨內(nèi)選舉制度本身就是廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)管理和決策的參與機制。

選舉是民主的表現(xiàn)形式，沒有真實的選舉也就沒有民主可言。正如熊彼特所說：“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排。在這種安排中，某些人通過競?cè)∪藗兊倪x票而得到做出決定的權(quán)力”[6]。亨廷頓也強調(diào)：“公開、自由和公平的選舉是民主的實質(zhì)，而且是不可或缺的必要條件?！盵7]就黨內(nèi)民主而言，除黨內(nèi)選舉外，民主決策、民主討論和民主監(jiān)督等也是其重要內(nèi)容，但選舉制度是其他方面能否得到真正落實的關(guān)鍵。一方面，選舉作為一種擇優(yōu)機制，高質(zhì)量的選舉更有可能產(chǎn)生高質(zhì)量的決策者和決策；另一方面，政黨通過選舉滿足社會成員的政治預(yù)期，有利于政黨將足夠優(yōu)秀的社會成員吸納到隊伍中來，因為“只要成員們看到一個意識形態(tài)明確或含蓄提出的諾言和目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，那么由此引起的滿足將足以保證支持的繼續(xù)輸入”[8]。只有以完善的制度作保障、充分體現(xiàn)選舉人（黨員和黨代表）意志的實質(zhì)性選舉，才是真正民主的選舉；只有通過這樣的選舉而產(chǎn)生的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人員，才具有深厚的、堅實的民意基礎(chǔ)和“合法性”基礎(chǔ)。

黨內(nèi)選舉集中體現(xiàn)了黨員在黨內(nèi)的主體地位，改革和完善黨內(nèi)選舉制度是健全黨內(nèi)民主參與機制的基礎(chǔ)性工作。黨中央從黨的十三大起，決策層就把“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”作為執(zhí)政黨建設(shè)的一項重要內(nèi)容，并在許多基層單位進(jìn)行了有益的嘗試。中國共產(chǎn)黨在改革開放以后的20多年來制定了大量規(guī)章制度，其中直接與黨內(nèi)選舉相關(guān)的不下10部，而且在實踐中也的確發(fā)揮了不可替代的作用。近年來，一些基層黨組織解放思想，大膽創(chuàng)新，探索出了“公推直選”、“兩推一選”、“無候選人直選”等許多新形式，受到廣大黨員和群眾的歡迎。胡錦濤總書記在十七大報告中也明確指出，要“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式?！?[9]擴大直選范圍，規(guī)范選舉程序、健全選舉制度，創(chuàng)新選舉形式，從根本上說，就是讓廣大黨員能更好的行使黨內(nèi)參與權(quán)利。

盡管如此，黨內(nèi)選舉還是有許多不如人意的地方，存在問題的根源就在于黨內(nèi)選舉制度的不合理阻滯了廣大黨員的實質(zhì)性參與。“領(lǐng)導(dǎo)者由于受著定期選舉而可能丟掉職位的制約，會留心投票者如何看待他的行為”[10]，黨員的權(quán)利會得到尊重，參與的功能也會得到充分的發(fā)揮。目前，黨員素質(zhì)的提高也為選舉制度的良性運轉(zhuǎn)提供了條件。根據(jù)中組部最新統(tǒng)計數(shù)字，目前有7 336.3萬黨員，機關(guān)干部及企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員共2 134.6萬名，占黨員總數(shù)的29.1%；具有大專以上學(xué)歷的黨員2 279.7萬名，占黨員總數(shù)31.1%。他們都是社會各個職業(yè)和階層的優(yōu)秀分子，相對說來民主素質(zhì)相對較高，對黨內(nèi)民主程序比較熟悉，對黨內(nèi)民主的功能相對了解，因此在黨的系統(tǒng)內(nèi)實行直接民主的條件比較成熟，或者至少應(yīng)該擴大直選的范圍，以提高廣大黨員的參與程序和參與水平。

三、保障黨員民主權(quán)利是黨內(nèi)民主的最終歸宿，其實現(xiàn)途徑就是黨內(nèi)參與機制。

黨內(nèi)民主從本質(zhì)上講，是全體黨員在黨內(nèi)當(dāng)家做主。發(fā)展黨內(nèi)民主就是要高度尊重黨員的主體地位，最大限度地調(diào)動廣大黨員的主動性和積極性，使廣大黨員以主人翁姿態(tài)了解黨內(nèi)事務(wù)，參與黨內(nèi)事務(wù)，并對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行有效的管理與監(jiān)督。列寧指出：“黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且黨的所有負(fù)責(zé)人員，所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有的機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換?！盵11]江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上強調(diào)：“發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證。要切實保障黨員的民主權(quán)利，拓寬黨內(nèi)民主渠道，加強黨員對黨內(nèi)事務(wù)的了解和參與。”[12]黨組織工作中的重大問題都應(yīng)組織廣大黨員討論，通過建立有效的參與機制，保證基層黨員和下級黨組織的意見能及時反映到上級黨組織中來。

只有充分保障黨員的民主權(quán)利，才能使廣大黨員以主人翁姿態(tài)積極參與黨的工作，同樣，也只有廣大黨員積極參與黨內(nèi)各種事務(wù)，黨員的民主權(quán)利才能實現(xiàn)，這是一個雙向互動的過程?！霸诂F(xiàn)代民主國家，雖然公民權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)和保障，但這些法定權(quán)利不會自動實現(xiàn)?！挥型ㄟ^積極的政治參與，公民的權(quán)利才能得到最充分的實現(xiàn)”[12]。同樣，黨章、《條例》等各項黨規(guī)中的各項民主權(quán)利不會自動實現(xiàn)，只有通過廣大黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)來實現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定：“黨員享有的黨章規(guī)定的各項權(quán)利必須受到尊重和保護(hù)，黨員有權(quán)參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會議。黨員有權(quán)在黨的會議上參加關(guān)于黨的政策和理論問題的討論，并充分發(fā)表自己的意見。黨員有權(quán)在黨組織討論決定問題時按照規(guī)定參加表決”[13]。

從目前黨內(nèi)民主的政治實踐來看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的民主素養(yǎng)相對于推進(jìn)黨內(nèi)民主的時代要求來說，仍然存在著較大的差距，參與意識有待提高。“在民主政治條件下，公眾的參與本身就是一種價值，參與可以喚醒公民的權(quán)利意識，可以培養(yǎng)公民的公共合作精神，可以增進(jìn)公眾的政治認(rèn)可，可以使公民學(xué)會適應(yīng)公共生活，提高參與技巧，積累參與經(jīng)驗，提升參與的能力”[13]。從這個意義上來說，黨員的黨內(nèi)參與即是一種政治價值，更是黨員的一種政治美德。

因此，加強黨內(nèi)民主建設(shè)，必須尊重黨員的民主權(quán)利，一是必須營造民主氛圍，拓寬黨內(nèi)民主渠道，組織引導(dǎo)廣大黨員積極參與黨內(nèi)民主實踐，充分行使各項民主權(quán)利。二是必須充分認(rèn)識黨員民主素養(yǎng)對于發(fā)展黨內(nèi)民主的重要意義。在黨內(nèi)廣泛開展民主教育，把民主教育作為黨員經(jīng)常性教育的重要內(nèi)容，通過多種形式組織廣大黨員深入學(xué)習(xí)馬克思主義關(guān)于黨內(nèi)民主的基本理論和章程規(guī)制，不斷增強廣大黨員的平等意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識，使其更加自覺地運用民主權(quán)利。三是必須建立健全相關(guān)制度和改革相關(guān)程序，為黨員主體權(quán)利的行使提供多維、多樣的信息平臺和參與渠道。根據(jù)黨內(nèi)民主的實踐和發(fā)展，改革完善黨代會、黨委會、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)監(jiān)督，進(jìn)一步增強制度的系統(tǒng)性、針對性和可操作性。

四、擴大黨務(wù)公開透明是黨內(nèi)民主的表現(xiàn)形式，其目的就是通暢黨內(nèi)參與渠道

在現(xiàn)代政治理論中，政治的透明性指政治信息的公開，“每一個公民都有權(quán)獲得與自己的權(quán)利相關(guān)的政府政策信息，包括立法活動、政策制定、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其它有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共政策過程實施有效的監(jiān)督?！盵14]從黨內(nèi)民主建設(shè)的角度來說，只有黨務(wù)公開，特別是黨內(nèi)權(quán)力運作過程的公開，才有可能形成正常的黨內(nèi)參與機制，才能推進(jìn)黨內(nèi)民主。

公開是民主的前提，是參與的起點。黨的十六屆四中全會從黨要堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的高度，提出了要“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”。十七大報告也要求“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。”十七大黨章規(guī)定“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！秉h務(wù)公開，增強黨組織工作在黨員中的開放度和透明度，一方面是尊重黨員主體地位，保障黨員實施知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提條件，為黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的管理和決策提供了保障；另一方面也是提高廣大黨員參與熱情和參與質(zhì)量的有效途徑，因為“通過信息公開和信息自由，實現(xiàn)政府信息的對外開放和分享，會刺激參與者的參與欲望、提升其行動能力和參與質(zhì)量；通過參與質(zhì)量的提升，政府能得到更充分、有效的信息并將其運用于行政決定和政策制訂的過程，以提升行政質(zhì)量和合法性?！盵15]黨的政務(wù)公開與黨員的民主參與實質(zhì)上是一種互動關(guān)系，實現(xiàn)這種互動的良性循環(huán)，本身就是一種參與制度構(gòu)建。

黨內(nèi)政務(wù)公開也是中共作為執(zhí)政黨實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的需要。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，肩負(fù)艱巨的歷史重任，黨內(nèi)外的各種決策往往事關(guān)全局，“建立制度化、程序化的參與渠道和上下協(xié)調(diào)的溝通機制是基本前提。通過擴大決策活動的民主參與，執(zhí)政黨可以充分掌握社會需求，有利于正確決策，而最大限度的防止和及時糾正決策失誤。”[16]在現(xiàn)行的政治環(huán)境下，使黨內(nèi)的政治參與充分發(fā)揮效用，最基本的要求就是黨內(nèi)政務(wù)充分和有效的公開，知情權(quán)是參與權(quán)的基礎(chǔ)，知情的質(zhì)量決定參與的質(zhì)量。只有充分公開，才能集中民智，共同解決、實現(xiàn)黨內(nèi)民主的良性運轉(zhuǎn)，在這個意義上，黨內(nèi)的政務(wù)公開也是培養(yǎng)黨員民主素質(zhì)的重要手段。

黨政機關(guān)應(yīng)該建立科學(xué)的民意調(diào)查制度，廣泛而深入地收集能夠反映社會普遍關(guān)心、涉及黨員利益、黨員反映強烈以及對黨內(nèi)事務(wù)和黨的建設(shè)產(chǎn)生重大影響的有關(guān)事項的信息，依此來公開有現(xiàn)實針對性的黨政信息，增加黨員對黨政機關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的信任。另外要從根本上解決黨員對黨務(wù)政治冷漠的問題，下大力度營造黨員黨內(nèi)政治參與文化，提高他們認(rèn)知行政信息的能力。逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度，黨內(nèi)各項相關(guān)的民主制度包括黨內(nèi)情況通報制度、黨內(nèi)情況反映制度、重大決策征求意見制度、社會公示和社會聽證制度等要不斷健全和完善。這些工作的根本目的就是使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)，使黨員的民主權(quán)利有制度上的保障。

五、黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要功能，參與機制是實現(xiàn)其制約作用的手段

權(quán)力在本質(zhì)上是一種支配他人的力量，權(quán)力的這種性質(zhì)決定了它總具有無限的擴張傾向，“特別是掌權(quán)者自身有著特殊利益，如果公共權(quán)力不受到制約，那么掌權(quán)者必然會利用權(quán)力，為實現(xiàn)本集團(tuán)的私利而侵犯人民的利益。所以保障公民權(quán)利的關(guān)鍵在于制約公共權(quán)力，制約公共權(quán)力是民主的實質(zhì)”[4]。

如果把民主參與對權(quán)力制約理論借鑒到黨內(nèi)民主建設(shè)上來，我們可以推演：黨的民主化是政黨發(fā)展的推動力?！耙粋€民主的政黨，才能最大可能地把民眾吸引到自己周圍，才能集中黨的成員和黨的支持者的智慧，更科學(xué)地執(zhí)政或?qū)φ螜?quán)力的運作施加影響，才能增強黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，才能有效地防止權(quán)力濫用、遏制消極腐敗現(xiàn)象”。[17]執(zhí)政黨的地位和特點決定了黨和國家機關(guān)必須要有監(jiān)督和制約機制。鄧小平指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，就要受監(jiān)督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”[18]他還進(jìn)一步強調(diào)：“對于我們黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人（包括黨委會的所有成員），應(yīng)該有監(jiān)督。這種監(jiān)督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活”[18] ，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”。[18]這些論斷對廣大黨員參與黨內(nèi)監(jiān)督的重要性給予肯定。只有建立健全黨內(nèi)民主參與機制，發(fā)展黨內(nèi)民主，才能切實保障黨員的選舉權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，從而使黨內(nèi)權(quán)力運行始終置于廣大黨員和人民群眾的監(jiān)督之下，保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。

黨內(nèi)參與機制是關(guān)系發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨的先進(jìn)性建設(shè)全局的重大問題，要有效地推進(jìn)黨的建設(shè)，就必須完善黨內(nèi)參與機制，對黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行制約。為抓好這一關(guān)鍵性的工作，有必要發(fā)揮廣大黨員的參與作用，通過黨代表大會行使監(jiān)督職能，同時運用黨內(nèi)選舉制度的基礎(chǔ)性作用保障黨員民主監(jiān)督權(quán)利。為了加強黨內(nèi)參與對黨內(nèi)監(jiān)督的制度保障，2003年12月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，其中規(guī)定了黨員的黨內(nèi)參與民主監(jiān)督的權(quán)力和并為此提供了制度保障，黨員有權(quán)“及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益；在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤；檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實，同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭。”[19]同時《條例》鼓勵、支持、保護(hù)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員、黨的代表大會代表在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用。