董　波

摘要：在取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨多重困境,主要包括財(cái)政收入減少、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致收支缺口逐漸增大和債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)村公共品難以保障，要擺脫這些困境需要改革和完善現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，化解欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革等，在當(dāng)前國際金融危機(jī)的大背景下尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F32文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０141－02

農(nóng)村稅費(fèi)改革后特別是免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到大幅度減輕，農(nóng)民收入也逐年增加，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到進(jìn)一步發(fā)展。但是，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力大幅下降、收支缺口增大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國五級(jí)財(cái)政中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如何從體制、機(jī)制上化解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，是當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村必須予以正視和解決的問題。

一、當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織收入的職能弱化，財(cái)政收入明顯減少

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少、經(jīng)濟(jì)效益差、工商稅收收入所占財(cái)政收入比例極低，由此導(dǎo)致在過去相當(dāng)長的年份農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支柱，并且在稅收不能平衡預(yù)算支出的情況下可以依賴于“三提五統(tǒng)”、向農(nóng)民集資、攤派來解決政府財(cái)力不足的問題，這部分收入主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門來組織征收。但是，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就失去原來預(yù)算收入的主要來源，也就幾乎喪失了直接組織收入的職能。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。雖然按規(guī)定取消農(nóng)業(yè)稅后所造成的財(cái)政缺口的80%由中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，省市兩級(jí)對(duì)剩下的20%的缺口進(jìn)行填補(bǔ)，基層政府的財(cái)源好像不受影響，但實(shí)際并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并不是農(nóng)業(yè)稅減少多少就實(shí)際補(bǔ)足多少，在當(dāng)前財(cái)政管理體制下，縣級(jí)財(cái)政發(fā)生困難時(shí)，層層截留很難避免，并且轉(zhuǎn)移支付是按基數(shù)核定的，沒有考慮增支因素的變化，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力十分拮據(jù)。

2.財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口增大

上級(jí)政府往往憑借其體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不給予相應(yīng)的財(cái)力保證，使事權(quán)過多地沉淀在基層政府，以至最終形成財(cái)力日益向上集中，事權(quán)卻逐級(jí)向下移的局面。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品，如普九教育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目，一般都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例配套資金，項(xiàng)目上得越多匹配的資金也越多。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，加之地域范圍廣、人口居住相對(duì)分散，按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，今后需要的投入配套資金也將更大，若仍然沿用原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口將會(huì)進(jìn)一步增大。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)居高不下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯

在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于上級(jí)的一些強(qiáng)制性的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)和一些領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績觀，在基層搞一些“政績工程”、“形象工程”，結(jié)果耗費(fèi)大量資金卻沒收到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，加之農(nóng)村和各項(xiàng)攤派不能及時(shí)足額收繳，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支存在著尖銳矛盾。為了完成上級(jí)下達(dá)的工作任務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不超越自身財(cái)力向外舉債。大多數(shù)政府在借款時(shí)較同期銀行利率要高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也呈滾雪球般地逐年增大。農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消了原來的各項(xiàng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切斷了政府的預(yù)期還款途徑，原有政府的各債權(quán)人為了保全自己的債權(quán)，采取種種措施希望能盡早收回給政府的借款，這嚴(yán)重影響了政府的正常工作，降低了政府的公信力，如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

4.農(nóng)村公共品提供難以保障，服務(wù)型政府難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供對(duì)于改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，對(duì)于提高農(nóng)民收入和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序具有重要作用。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，而稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，上級(jí)財(cái)政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠(yuǎn)，在保人員經(jīng)費(fèi)都存在困難的情況下，修建道路、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、環(huán)境和土地治理方面的支出缺口很大?，F(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路得不到有效養(yǎng)護(hù)，病險(xiǎn)水庫得不到有效治理，居住環(huán)境得不到有效改善，這些都影響了服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)，也影響了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的具體措施

1.改革和完善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主體地位被剝奪，完全依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付和數(shù)量有限的稅收分成。因此，改革和完善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制已成當(dāng)務(wù)之急。各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)合理劃分收支范圍，堅(jiān)持財(cái)力下傾，缺口上移，明確各級(jí)政府的權(quán)利和責(zé)任,逐步建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)不變的前提下，建立健全“分級(jí)預(yù)算、賬戶統(tǒng)設(shè)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的新型管理模式，有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金所有權(quán)、審批權(quán)與管理權(quán)相分離，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用的監(jiān)管力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為，切實(shí)提高基層政府經(jīng)費(fèi)保障能力，改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付的力度

由于在欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是交通、電力、通訊、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村市場商品流通成本增大，這在一定程度上抑制了農(nóng)村消費(fèi)，限制了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長期以來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成了這樣一種惡性經(jīng)濟(jì)循環(huán)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后—財(cái)政收入?yún)T乏—基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，而這些問題僅靠當(dāng)?shù)刈陨碡?cái)力難以解決。如果向農(nóng)民集資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、農(nóng)民收入下降、干群關(guān)系緊張等，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。在當(dāng)前國際金融危機(jī)大背景下，我國出臺(tái)了四萬億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，以減輕外貿(mào)需求轉(zhuǎn)弱對(duì)國內(nèi)居民生產(chǎn)總值所帶來的負(fù)面影響，其中一項(xiàng)重要政策就是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府應(yīng)充分利用這次機(jī)會(huì)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度，這不僅可以刺激農(nóng)村這個(gè)潛力巨大的消費(fèi)市場，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而且可以縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，促進(jìn)社會(huì)整體的和諧，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.采取各種措施努力化解欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政的一塊沉重包袱，這既有歷史積累下來的債務(wù)，也有新形式新條件的新增債務(wù)。要化解這些債務(wù)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：第一，因地制宜地發(fā)展適合本地的特色經(jīng)濟(jì)，綜合開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)程，培育支柱財(cái)源，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)力；第二，加強(qiáng)對(duì)基層干部的教育培訓(xùn)工作，引導(dǎo)他們樹立正確的政績觀，嚴(yán)格控制各種達(dá)標(biāo)升級(jí)以及評(píng)比驗(yàn)收活動(dòng)的開展，不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)不切實(shí)際的財(cái)政收入指令性計(jì)劃；第三，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)的清理工作，對(duì)于賬內(nèi)債權(quán)應(yīng)當(dāng)落實(shí)責(zé)任，加大清欠催欠的力度，對(duì)于一些閑置不需用的資產(chǎn)可報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)后進(jìn)行公開拍賣，所得款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于債務(wù)的清償，不得挪作他用；第四，欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在堅(jiān)持自力更生的基礎(chǔ)之上，上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層財(cái)政的化債資金的轉(zhuǎn)移支付，確?；鶎诱?quán)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)；第五，在債務(wù)償還的先后順序上應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急，優(yōu)先解決農(nóng)民群眾利益關(guān)系最直接、矛盾最集中的涉農(nóng)債務(wù)，避免干群矛盾激化，而對(duì)于政府工作人員的獎(jiǎng)金福利等方面的債務(wù)可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有計(jì)劃地采取增收節(jié)支的辦法化解，同時(shí)要嚴(yán)格控制新增債務(wù)的發(fā)生。

4. 積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口密度等科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革, 消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象, 提高工作效率, 減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于一些財(cái)政收支規(guī)模不大，人口不多的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以進(jìn)行適當(dāng)合并，并由合并后的新政府在此設(shè)立辦事處，從而在精減機(jī)構(gòu)和人員的情況下最大限度為群眾提供高效便捷的公共服務(wù)。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革至少應(yīng)當(dāng)考慮以下三點(diǎn):一是“因事設(shè)崗”，即根據(jù)社會(huì)公眾的需要設(shè)定機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)規(guī)模，以求以最低的成本來解決民眾解決不了或雖能解決但成本太高的事情，而不是根據(jù)上級(jí)管理的需要，一味地進(jìn)行上下對(duì)口設(shè)置；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化農(nóng)村公共管理，集中做好基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、公共衛(wèi)生防疫、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、社會(huì)治安、法律服務(wù)等公共品的供給，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；三是妥善處理在政府機(jī)構(gòu)改革中被精減的原政府工作人員，政府應(yīng)當(dāng)為他們創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)他們自主創(chuàng)業(yè)，也可以利用他們?cè)谡ぷ鞯膬?yōu)勢(shì)，支持他們到村社擔(dān)任干部，更好地為基層群眾服務(wù)。

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