單濱怡

一、我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)展大概經(jīng)歷五個(gè)階段,從最初的商業(yè)化貸款性質(zhì)逐漸向政策化貸款性質(zhì)轉(zhuǎn)變。

第一階段:獨(dú)家承辦,提供擔(dān)保,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。1999年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國(guó)人民銀行等部門關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款管理規(guī)定(試行)通知》,并在北京、上海、天津、重慶、武漢、沈陽(yáng)、西安、南京等8城市試點(diǎn)。該通知指定中國(guó)工商銀行獨(dú)家承辦,明確貸款屬于商業(yè)性貸款,要求申請(qǐng)貸款學(xué)生必須具有擔(dān)保,財(cái)政對(duì)貸款利息50%貼息,其余由學(xué)生負(fù)擔(dān)。

第二階段:明確體系,放松擔(dān)保,取消補(bǔ)償。2000年2月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國(guó)人民銀行等部門關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見(jiàn)的通知》,該通知將助學(xué)貸款分為國(guó)家助學(xué)貸款和一般商業(yè)性助學(xué)貸款,后者財(cái)政不再貼息,并增加信用擔(dān)保方式。

第三階段:擴(kuò)大范圍,放寬條件,確定核銷。2000年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國(guó)人民銀行等部門關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見(jiàn)的通知》,中國(guó)人民銀行同時(shí)印發(fā)了《中國(guó)人民銀行助學(xué)貸款管理辦法》。國(guó)家助學(xué)貸款開(kāi)辦城市擴(kuò)大到全國(guó)范圍,貸款銀行也擴(kuò)大到四大國(guó)有商業(yè)銀行,貸款操作進(jìn)一步簡(jiǎn)化,同時(shí)出臺(tái)國(guó)家助學(xué)貸款呆壞賬核銷政策。

第四階段:實(shí)行“四定”“三考核”。2001年7月和2002年2月,中國(guó)人民銀行等部門分別出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》和《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。明確國(guó)家助學(xué)貸款是無(wú)擔(dān)保貸款、經(jīng)辦人員按章操作免責(zé)、國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)單獨(dú)核算和考核,并出臺(tái)“四定”“三考核”政策。

第五階段:新政策實(shí)施階段。2004年6月出臺(tái)的國(guó)家助學(xué)貸款政策被稱為新政策,新政策從財(cái)政貼息方式、還貸年限、經(jīng)辦銀行的確定等八個(gè)方面對(duì)原有政策進(jìn)行了重大調(diào)整,最為重要的是建立國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,通過(guò)設(shè)立助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)政府、銀行、高校幾年的共同努力,貸款金額和貸款人數(shù)迅速增加。

二、我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款面臨的主要問(wèn)題

(一)國(guó)家助學(xué)貸款覆蓋面窄,行際、校際、區(qū)域結(jié)構(gòu)還很不平衡

1.國(guó)家助學(xué)貸款行際機(jī)構(gòu)不平衡。我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款主要分布在四大國(guó)有商業(yè)銀行,股份制銀行基本游離于國(guó)家助學(xué)貸款政策之外。股份制商業(yè)銀行和其他銀行,考慮到助學(xué)貸款的較高風(fēng)險(xiǎn)性和分散性,缺乏發(fā)放此類貸款的動(dòng)力。

2.校際機(jī)構(gòu)矛盾突出。各高校助學(xué)貸款工作基本呈現(xiàn)“三多三少”特征:一是部屬院校貸得多,省屬院校貸得少;二是本科生貸得多,專科生貸得少;三是熱門專業(yè)學(xué)生貸得多,冷門專業(yè)學(xué)生貸得少。

3.區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡。北京、天津、沈陽(yáng)、上海、成都區(qū)域貸款滿足率高、金額大,其他地區(qū)貸款投放額度少。

(二)信貸風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露。我國(guó)全面實(shí)施助學(xué)貸款制度是從1999年開(kāi)始的,為時(shí)尚短,大部分貸款尚未到期,還難以確切地估算拖欠率。但是,就目前的一些數(shù)據(jù)來(lái)看,情況并不令人樂(lè)觀。2002年初,北京工行的數(shù)據(jù)顯示,在該行首批進(jìn)入還款期的1 250名畢業(yè)學(xué)生中,有119人未能及時(shí)還貸,接近總?cè)藬?shù)的10%。而同期該行其他個(gè)人消費(fèi)貸款,借款不還的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1‰。新的數(shù)字表明拖欠在進(jìn)一步增加。截至2004年3月20日,中國(guó)政法大學(xué)745名進(jìn)入還款期的貸款畢業(yè)生中,有190人未按時(shí)足額還貸,比率達(dá)到26%,超過(guò)了中國(guó)人民銀行有關(guān)文件規(guī)定的警戒線。還貸記錄不佳動(dòng)搖了銀行開(kāi)辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)的信心,在全國(guó),很多學(xué)校的助學(xué)貸款目前已處于暫停階段。高校學(xué)生的信用狀況已成為制約國(guó)家助學(xué)貸款進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

(三)政策性目標(biāo)與商業(yè)性運(yùn)作的矛盾。國(guó)家助學(xué)貸款承擔(dān)著保證教育機(jī)會(huì)均等,幫助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)的政策性目標(biāo)。國(guó)家助學(xué)貸款政策性貸款的性質(zhì)日益明顯,但又不是完整意義的政策性貸款,可以說(shuō)國(guó)家助學(xué)貸款具有商業(yè)性與政策性并存的雙重特征。商業(yè)銀行辦理國(guó)家助學(xué)貸款要承擔(dān)數(shù)額小、涉及面廣、工作量大等特點(diǎn)所帶來(lái)的高交易成本、管理成本和機(jī)會(huì)成本,以及貸后很高的追償成本和違約損失。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由銀行自擔(dān),因而出現(xiàn)商業(yè)銀行商業(yè)性利益與政府政策性目標(biāo)的矛盾。

(四)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制存在不合理因素。政府靠風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金來(lái)調(diào)動(dòng)銀行的積極性,但風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金本身也面臨難題。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金大大降低了銀行的風(fēng)險(xiǎn),但貸款的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有最終化解,而是轉(zhuǎn)移到各級(jí)財(cái)政和高校,加大了各級(jí)財(cái)政和高校的負(fù)擔(dān)。貸款當(dāng)年發(fā)生額越多,各級(jí)財(cái)政和高校承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金就越多。就地方財(cái)政而言,各省、自治區(qū)和直轄市的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不同,地區(qū)間差異較大;就地方高校而言,學(xué)校經(jīng)費(fèi)已經(jīng)非常拮據(jù),承擔(dān)國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金也同樣力不從心。因此,還需要再調(diào)整助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金和財(cái)政貼息政策。

三、完善制度,推動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款可持續(xù)發(fā)展

(一)完善信息共享機(jī)制,提高處罰違約者的可能性。由于借款學(xué)生畢業(yè)后可能頻繁變換工作的崗位乃至所在的城市,如果他們刻意隱瞞生活、工作的相關(guān)信息,銀行追繳欠款存在較大困難。因此,要建立和完善各銀行之間的信息共享機(jī)制,有效提高發(fā)現(xiàn)違約者的可能。

(二)建立國(guó)家助學(xué)貸款擔(dān)保基金。建議取消國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,建立國(guó)家助學(xué)貸款擔(dān)保基金,專門用于助學(xué)貸款的擔(dān)保和呆賬核銷,使貸款風(fēng)險(xiǎn)由國(guó)家和銀行共同承擔(dān),其中國(guó)家承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn),銀行承擔(dān)次要風(fēng)險(xiǎn),變國(guó)家對(duì)銀行的“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”,這樣的做法完全符合現(xiàn)實(shí)情況,也是彌補(bǔ)制度缺陷的一種有益嘗試。

(三)延長(zhǎng)還款期限、降低每期還款額。目前政策規(guī)定助學(xué)貸款期限不超過(guò)八年,八年中扣掉借款人在校學(xué)習(xí)時(shí)間,其真正能夠賺取收入和還款的期間往往只有四五年。這一期限過(guò)于短暫,借款學(xué)生按時(shí)還款存在難度。從國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)看,大部分國(guó)家的還款期都在十年以上。因此,適當(dāng)延長(zhǎng)還款期限、降低每期還款額有助于減少拖欠。

(四)不斷完善高等學(xué)校貧困生資助體系。2007年,國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見(jiàn)》及其配套辦法頒布實(shí)施后,國(guó)家在高等教育階段建立起國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家助學(xué)金、國(guó)家助學(xué)貸款、師范生免費(fèi)教育、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免等多種形式并存的高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。

(五)加快信用體系建立。加快全社會(huì)信用體系的建立是解決貸款風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)助學(xué)貸款發(fā)展的根本途徑。目前,在上海、重慶等城市,高校和獨(dú)立的專業(yè)信用評(píng)估管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)展合作,為申請(qǐng)助學(xué)貸款的學(xué)生建立個(gè)人信用檔案。此外,教育部也結(jié)合全國(guó)高等教育學(xué)歷查詢系統(tǒng),建立了國(guó)家助學(xué)貸款學(xué)生個(gè)人信息查詢系統(tǒng)。通過(guò)該系統(tǒng),可以查詢到學(xué)生的貸款、還款情況以及違約記錄等信息。

(編輯/劉佳)