孫久文　葉振宇

摘 要：我國(guó)城鎮(zhèn)化要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)從速度型向“又好又快”的質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，走集約型城鎮(zhèn)化道路。一是以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”為基本的制度建設(shè)方向；二是以區(qū)域協(xié)調(diào)帶動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，建立和完善城市群規(guī)劃體系；三是制定適合主體功能區(qū)發(fā)展的城市發(fā)展政策；四是轉(zhuǎn)變“移民就業(yè)”的大規(guī)模人口流動(dòng)模式；五是建立城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的調(diào)節(jié)和預(yù)警機(jī)制。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；城鎮(zhèn)化；集約型

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2009)03—0050—05

一、走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的必然性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，城市水平的進(jìn)程快速提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市數(shù)量持續(xù)增加。截至2006年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到57706萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.9%，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)于2002年提高了4.8%，年均城鎮(zhèn)化水平提高1.2百分點(diǎn)。隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅猛發(fā)展，我國(guó)城市管理水平明顯提高，城市各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐加快，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化依然面臨著幾個(gè)突出的問(wèn)題：

1.城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡

長(zhǎng)期實(shí)施的城鄉(xiāng)分治的行政管理體制，到今天并沒(méi)有根本性改變。地方政府公共投入重城市輕農(nóng)村，造成農(nóng)村發(fā)展資金的匱乏和發(fā)展條件的落后，其直接后果是我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入和享受到的公共服務(wù)差距持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的資料顯示，2004、2005、2006年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距分別321∶1、3.22∶1和3.28∶1，而2006年城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距達(dá)到了8 172.5元，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的程度。造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的原因主要有三點(diǎn)：首先，城市的固定資產(chǎn)投資總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村部分，已由1997年的3.34∶1擴(kuò)大到2006年的5.61∶1。其次，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006年全國(guó)地級(jí)市以上的經(jīng)濟(jì)增速較上一年增長(zhǎng)20.53%，相比之下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)僅為72%。最后，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總體規(guī)模出現(xiàn)明顯減少，從2003年的1 390萬(wàn)人降到2006年的802萬(wàn)人。

2.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)巨大的威脅。城市空間快速蔓延，大片的耕地被征用，大量的失地農(nóng)民因得不到合理安置而出現(xiàn)生產(chǎn)和生活困難。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2000年我國(guó)城市建成區(qū)面積是22 439平方公里，2006年達(dá)到33 659.8平方公里，城市面積擴(kuò)張的速度平均每年增長(zhǎng)8.3%；相比之下，2000年我國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?5 906萬(wàn)人，2006年增加到57 706萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口的年均增長(zhǎng)速度僅為4.3%，建成區(qū)面積增速與城鎮(zhèn)人口增速之比為1.93∶1，因此，這種快速城市規(guī)模擴(kuò)張致使大約4 000至5 000萬(wàn)農(nóng)民失去土地，從而出現(xiàn)了就業(yè)、保障、征地補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)問(wèn)題。造成這個(gè)問(wèn)題的原因是多方面的，城市發(fā)展對(duì)土地?cái)U(kuò)張的欲望是根本原因，城市對(duì)周邊土地商業(yè)開(kāi)發(fā)豐厚的利潤(rùn)是直接動(dòng)力，通過(guò)不切實(shí)際的城市規(guī)模擴(kuò)張的規(guī)劃來(lái)合理改變周邊農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)是主要手段。

3.大規(guī)模人口跨區(qū)域流動(dòng)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)流動(dòng)人口為1 4735萬(wàn)人，約占全國(guó)總?cè)藬?shù)的10%，其中，跨省流動(dòng)人口4 779萬(wàn)人。與第五次全國(guó)人口普查相比，流動(dòng)人口增加296萬(wàn)人，跨省流動(dòng)人口增加537萬(wàn)人，他們主要以務(wù)工經(jīng)商為主，約占總流動(dòng)人口的85%。其中，大多數(shù)人來(lái)自中西部地區(qū)青壯年，文化程度低，自發(fā)性外出打工，流向東部或者大中城市，主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等工作，每年季節(jié)性地在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)。龐大的群體對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展提出挑戰(zhàn)：普遍收入低，無(wú)法平等享受城市的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，難以在城市長(zhǎng)期居住，隨著流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，與他們相關(guān)的子女教育、住房、社保等問(wèn)題一直困擾著我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

4.資源、環(huán)境等涉及城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題日益突出

最近幾年，城鎮(zhèn)化步伐加快，城市資源環(huán)境出現(xiàn)不同程度的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)669座城市中有400座供水不足，110座嚴(yán)重缺水；在32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，有30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾。大部分缺水城市都有超采地下水和擠占農(nóng)業(yè)用水的現(xiàn)象，這種情況造成的后果可以被描述為“北方有河皆干，南方有河皆污”。具體表現(xiàn)為：一方面，缺水城市出現(xiàn)大面積的地下水沉降漏斗，產(chǎn)生地面沉降等嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題；另一方面，多數(shù)城市的污水處理能力有限，大量的生活、工業(yè)產(chǎn)生的廢水污水直接排放到江河湖海，形成二次污染。同時(shí)，汽車(chē)尾氣、噪聲污染也對(duì)城市環(huán)境污染和能源需求構(gòu)成巨大威脅。造成城市資源環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重的主要原因是城市人口聚集過(guò)快。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城市發(fā)展，除深圳等個(gè)別新興城市外，大多數(shù)都是在原有城市基礎(chǔ)上的擴(kuò)展，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法承受超過(guò)原有人口數(shù)倍的規(guī)模，城市管理水平也沒(méi)有達(dá)到人口快速增加的要求。城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的倍增，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中在狹小的地域，所以土地、交通、環(huán)境等問(wèn)題不可避免。

很顯然，傳統(tǒng)的城市化發(fā)展道路已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)中國(guó)今天的發(fā)展形勢(shì)，也無(wú)法維系現(xiàn)存的發(fā)展道路。尋求中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。

二、走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的基本思路

黨的十七大明確提出了“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這樣一個(gè)戰(zhàn)略設(shè)想，也是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的基本方向。本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化道路提出的基本思路是：

1.順應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放30年形成的、符合國(guó)際發(fā)展潮流的國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大戰(zhàn)略，構(gòu)建協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)發(fā)展架構(gòu)

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化互促和協(xié)調(diào)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)，也是貫穿發(fā)展始終的大戰(zhàn)略。雖然當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，有些問(wèn)題甚至很?chē)?yán)重，但我們?nèi)匀徊灰朔穸▏?guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)。鑒于對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的這個(gè)基礎(chǔ)性的判斷，我們主張從促進(jìn)城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展的思路解決當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的若干突出問(wèn)題，包括區(qū)域中心城市擴(kuò)張過(guò)快的問(wèn)題、城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問(wèn)題、局部地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不相協(xié)調(diào)問(wèn)題、城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的區(qū)域土地資源和環(huán)境的約束日趨強(qiáng)烈問(wèn)題和大規(guī)模人口跨區(qū)域流動(dòng)，造成大量的農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題等。解決了這些問(wèn)題，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將會(huì)更加健康、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。

2.堅(jiān)持到2050年在全國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)，貫徹“又好又快”地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路原則

早在20世紀(jì)90年代，國(guó)家就提出了到2050年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)規(guī)劃或設(shè)想。到2050年，全國(guó)70％的人口居住在城市，農(nóng)村居民的生活水平與城市居民大體相同。我們認(rèn)為，近年來(lái)城鎮(zhèn)化率每年提高1.2－1.3個(gè)百分點(diǎn)，超出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。例如，2006年城鎮(zhèn)化率提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，意味著要新增1 700萬(wàn)就業(yè)人口，而當(dāng)年新提供的就業(yè)崗位只有1 200萬(wàn)個(gè)。

如果我們以2006年的43％的城鎮(zhèn)化率為基準(zhǔn)，以后只要每年把城鎮(zhèn)化率提升0.6％多一點(diǎn)就可以達(dá)到目標(biāo)。而0.6％的城鎮(zhèn)化率提升速度，正好是美國(guó)在城鎮(zhèn)化速度最快時(shí)期的速度。如果考慮到前期速度可以快一點(diǎn)，后期慢一點(diǎn)，前10年不超過(guò)1％，后3—4年0.5％左右也就可以了。正如GDP的增長(zhǎng)速度要適當(dāng)，要防止由偏熱到過(guò)快一樣，城鎮(zhèn)化速度也要適度，也要防止過(guò)快。同樣，城鎮(zhèn)化率也是一個(gè)綜合的指標(biāo)，不能只從城市人口這個(gè)指標(biāo)去衡量。要關(guān)注各項(xiàng)約束條件的情況，要貫徹“又好又快”的原則，防止虛假城鎮(zhèn)化。正確理解城鎮(zhèn)化的“快”和“好”，避免走入城鎮(zhèn)化誤區(qū)。更進(jìn)一步地講，“快”是有條件的，城鎮(zhèn)化速度要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和資源環(huán)境的承載能力，同時(shí)“快”也是有區(qū)別的，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，就業(yè)崗位多，城鎮(zhèn)化速度可加快些；“好”是指城鎮(zhèn)化并不意味著城市空間的擴(kuò)大、城市人口增加和城市設(shè)施完善，而是需要城市現(xiàn)代水平的提高，城市居民平等享受現(xiàn)代化帶來(lái)的成果，城市居住環(huán)境質(zhì)量不斷提高，城市社會(huì)治安穩(wěn)定有序。

3.堅(jiān)持“十一五”規(guī)劃關(guān)于城市發(fā)展的基本思路，以“十一五”規(guī)劃制定的目標(biāo)為指導(dǎo)，構(gòu)建城鎮(zhèn)化道路的基本框架

國(guó)家“十一五”規(guī)劃制定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)是，到2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到47%，城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)4%；繼續(xù)堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是重點(diǎn)，體制機(jī)制改革依然是我國(guó)城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，這充分說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化涉及面廣、機(jī)制復(fù)雜和模式多樣。

總體而言，貫徹國(guó)家“十一五”城鎮(zhèn)化的大框架和基本思路，不宜把實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)提前。這種判斷是基于以下理由：首先，全國(guó)大部分省份正處于工業(yè)化中期階段，這一階段的特征是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化明顯、資源需求猛增、環(huán)境壓力加大、人口向各級(jí)城市集聚。在這樣的大背景之下，解決城鎮(zhèn)化問(wèn)題的關(guān)鍵是實(shí)施綜合配套改革，走出一條資源環(huán)境集約、人口有序流動(dòng)、社會(huì)秩序良好的健康平穩(wěn)的城鎮(zhèn)化道路。其次，我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)資源承載力和環(huán)境容量差異大，并且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的歷史階段不同，因此，各地城鎮(zhèn)化的速度和道路不應(yīng)該搞一刀切，而要依據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀和趨勢(shì)，探求適合本地發(fā)展的特色區(qū)域城鎮(zhèn)化道路。再者，城市群是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間演變到新的歷史階段產(chǎn)物，與增長(zhǎng)極、點(diǎn)軸等相比，它具有要素集聚效率高、分工協(xié)作好、資源流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。為此，鼓勵(lì)人口向現(xiàn)有的城市群適度集中，不僅節(jié)約大量資源，還促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體效率提高。最后，城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革的方向，其核心是提供均等化的公共服務(wù)，而這方面城鄉(xiāng)之間的差距還很大，不是在短期內(nèi)就可以縮小的。我們要防止在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化問(wèn)題上的冒進(jìn)思想，控制城鎮(zhèn)化的速度，騰出時(shí)間來(lái)把城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)問(wèn)題解決好。

4.在區(qū)域協(xié)調(diào)條件下，尋求我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的方向，走集約型的城鎮(zhèn)化道路

首先，集約型城鎮(zhèn)化是低成本的城鎮(zhèn)化。所謂低成本是指資源低成本、制度低成本和集聚低成本。資源低成本要求在城鎮(zhèn)化過(guò)程中建立一套反映自身投入產(chǎn)出的成本核算統(tǒng)計(jì)體系，全面、客觀、合理地將資源投入量和經(jīng)濟(jì)效益納入其中。制度低成本則強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)施城鄉(xiāng)綜合配套改革，最大程度地降低農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市居民的各種制度成本總和。集聚成本則立足于通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)度、建立統(tǒng)一、專(zhuān)業(yè)化的勞動(dòng)市場(chǎng)等途徑提升產(chǎn)業(yè)集聚效率，以此降低城鎮(zhèn)化的空間成本。其次，集約型城鎮(zhèn)化是節(jié)約型的城鎮(zhèn)化。合理利用土地資源是節(jié)約型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，建立有效的城鄉(xiāng)投融資機(jī)制則是節(jié)約型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。具體講，一方面是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地利用，將城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、土地承載力等統(tǒng)籌考慮，避免因過(guò)度開(kāi)發(fā)而造成大量土地閑置或者低效利用以及延伸出的征地、失業(yè)等問(wèn)題；另一方面是完善城鄉(xiāng)投融資機(jī)制，加強(qiáng)公共財(cái)政的投資效益評(píng)估，滿(mǎn)足城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)的需要。再次，集約型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富集約型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容；它表現(xiàn)為在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人口向城市集聚和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，提高集約型城鎮(zhèn)化的保障水平；即農(nóng)村剩余人口向進(jìn)城就業(yè)和落戶(hù)，不僅共享工業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)的成果，還能夠獲得與市民平等的待遇。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，擴(kuò)大集約型城鎮(zhèn)化的覆蓋范圍；也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)空間一體化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，增強(qiáng)城市現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村的輻射效應(yīng)。最后，集約型城鎮(zhèn)化是區(qū)域發(fā)展的城鎮(zhèn)化。每一個(gè)區(qū)域都有各自的特點(diǎn)，區(qū)域化是我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。所謂“以大帶小”和“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，只有放到具體的區(qū)域內(nèi)才可能實(shí)現(xiàn)。所以，片面強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展大城市或者小城鎮(zhèn)，都是不客觀的，要依據(jù)區(qū)域的自然地理狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、人口規(guī)模和區(qū)域定位，確定每一個(gè)地區(qū)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展落實(shí)到具體的區(qū)域。

三、實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的途徑探索

歸納起來(lái)，我們認(rèn)為，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是一條城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、又好又快、發(fā)展平穩(wěn)和集約型的城鎮(zhèn)化道路。實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，就要按照十七大提出的思路，“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，探索實(shí)踐的途徑。

具體的途徑是：

1.以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”為基本的制度建設(shè)方向

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革要求在就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一視同仁，不分地區(qū)、不分戶(hù)口性質(zhì)，徹底打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局。具體思路包括：一是戶(hù)籍制度改革是啟動(dòng)點(diǎn)。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，不能單純看作人口遷移或者城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理體制問(wèn)題，而是要把與戶(hù)籍相關(guān)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理體制統(tǒng)一納入體制改革框架之中。如果不從背后的這些制度逐個(gè)、配套改起，戶(hù)籍管理制度改革難以根本上解決城鎮(zhèn)化問(wèn)題。二是土地制度配套改革是核心。一方面，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移出去且在鎮(zhèn)一級(jí)以上的城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)；另一方面，在“一戶(hù)一房”的前提下建立農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，盡可能避免建房擠占耕地。除此之外，將“城市人口密度”、“經(jīng)濟(jì)密度”等與土地空間相關(guān)的指標(biāo)納入政績(jī)考核體系，不宜鼓勵(lì)通過(guò)大規(guī)模征地實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。三是社保制度改革是重點(diǎn)。城鎮(zhèn)化追求的是生活在城鎮(zhèn)的人能夠過(guò)上安居樂(lè)業(yè)的生活，社會(huì)保障制度則是市民生活的安全線，城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體都應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障之中。具體思路是：確定各主體承擔(dān)統(tǒng)籌社?；鸬谋壤?，整合各職能單位間的社保政策和權(quán)限，將分散在衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政等部門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)政策統(tǒng)一起來(lái)，由勞動(dòng)與社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)行使，盡可能降低社保政策運(yùn)行的成本；完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度，地方政府依據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)政策出臺(tái)地方性的保障方案并加以實(shí)施；引導(dǎo)在城市落戶(hù)的農(nóng)民加入城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系，引導(dǎo)已在固定單位就業(yè)的人員參與城市居民社會(huì)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)從事非固定職業(yè)的居民可以在城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌或者城市社保之中選擇一種。四是建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場(chǎng)。它包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力信息、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)崗位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)渠道、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)保障制度等內(nèi)容，并且，還有必要建立就業(yè)信息披露機(jī)制、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)機(jī)制、城鄉(xiāng)就業(yè)保障機(jī)制等四種機(jī)制和完善農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)、建設(shè)就業(yè)綜合服務(wù)體系、開(kāi)拓區(qū)內(nèi)外兩個(gè)就業(yè)市場(chǎng)、設(shè)立外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)等就業(yè)途徑。

2.以區(qū)域協(xié)調(diào)帶動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，建立和完善城市群規(guī)劃體系

城市群是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互作用過(guò)程中的空間演化形式，具有集聚性、協(xié)作性和整體性特征。編制城市群規(guī)劃是未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的重點(diǎn)，也是指導(dǎo)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域城鎮(zhèn)化的依據(jù)。在促進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市群規(guī)劃要基于以下幾方面考慮：一是以城市群輻射區(qū)作為準(zhǔn)編制城市群規(guī)劃的研究對(duì)象。一般而言，城市群輻射區(qū)會(huì)略大于城市群所覆蓋的實(shí)際范圍，建立在城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)之上，不受地理、人為等條件所限制，可由客貨運(yùn)輸量、通訊流、資金流等指標(biāo)加以測(cè)算。但是落實(shí)到區(qū)域規(guī)劃層面，為了行政管理方便，城市群規(guī)劃普遍圍繞行政區(qū)展開(kāi)研究。此外，傳統(tǒng)文化、地理特征的接近性也是城市群規(guī)劃的重要依據(jù)，經(jīng)濟(jì)輻射也可通過(guò)文化通道影響周邊地區(qū)。二是城市群規(guī)劃要體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的作用與功能，促進(jìn)中心城市的增長(zhǎng)極的建設(shè)。城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高、中心城市的集聚、輻射和協(xié)調(diào)功能強(qiáng)的城市集中地帶。作為政府完善城市群管理的重要政策工具，城市群規(guī)劃要突出中心城市增長(zhǎng)極建設(shè)的重點(diǎn)，發(fā)揮對(duì)中心城市與內(nèi)部其它城市關(guān)系協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對(duì)城市群與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)。城市群規(guī)劃要符合區(qū)域的功能定位，特別要與我國(guó)正在實(shí)施主體功能區(qū)相適應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境、資源等相互協(xié)調(diào)的空間格局。三是城市群規(guī)劃要優(yōu)先考慮到區(qū)域交通網(wǎng)的建設(shè)。城市群交通網(wǎng)既要覆蓋城市群內(nèi)部，也要延伸、與周邊區(qū)域交通網(wǎng)點(diǎn)相銜接。隨著交通網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，最終將城市群周邊地區(qū)納入城市群范圍，從而建立以交通為紐帶的緊密聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)體。四是加強(qiáng)城市群內(nèi)部的跨地區(qū)補(bǔ)償，降低區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化成本。比如設(shè)立區(qū)域的生態(tài)基金，建設(shè)區(qū)域性生態(tài)工程項(xiàng)目；或者，實(shí)施區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償，提高區(qū)內(nèi)生態(tài)功能區(qū)的福利水平；此外，制定區(qū)域生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制城市“三廢”問(wèn)題。

3.制定適合主體功能區(qū)發(fā)展的城市發(fā)展政策

國(guó)家將在“十一五”期間實(shí)施四大主體功能區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，完善區(qū)域政策，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局。其中，對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，一方面，重新確定中心城市的功能和合理的人口規(guī)模，加大對(duì)重大工業(yè)項(xiàng)目的控制力度，采取區(qū)域項(xiàng)目限批辦法，鼓勵(lì)低技術(shù)密集型向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域擴(kuò)散；另一方面，深化城市群內(nèi)部分工協(xié)作深度，在市場(chǎng)力量引導(dǎo)下提高城市產(chǎn)業(yè)集聚效率。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，加緊城市群規(guī)劃，將優(yōu)化城市群空間列為區(qū)域未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部集約式開(kāi)發(fā)，不鼓勵(lì)大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和人口加速向城市集中；盡管城市群是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的空間依托，但不主張?jiān)僮叱鞘?、城?zhèn)分散推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，而是要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，加大對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)化調(diào)控力度，鼓勵(lì)人口向條件較好的地區(qū)遷移。一方面，組合各類(lèi)生態(tài)資源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，制定這兩類(lèi)區(qū)域管理的專(zhuān)門(mén)法律，加強(qiáng)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域識(shí)別和法律保障力度，加大限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域宣傳力度，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裼幸庾R(shí)地保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源；另一方面，生態(tài)保護(hù)工程和城鎮(zhèn)化問(wèn)題有效結(jié)合，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裣颥F(xiàn)有城市、城鎮(zhèn)等條件較好的地區(qū)積聚，從經(jīng)濟(jì)上和情感上加以疏導(dǎo)，解決外遷居民后續(xù)社會(huì)保障和感情依托問(wèn)題，探索一種平穩(wěn)、人性化、高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化模式。

4.轉(zhuǎn)變“移民就業(yè)”的大規(guī)模人口流動(dòng)模式

鼓勵(lì)東部等發(fā)達(dá)地區(qū)采取“移業(yè)就民”方式支持中西部地區(qū)發(fā)展，加快中、西部的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐，實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！耙茦I(yè)就民”具體政策包括如下幾方面：一是東部產(chǎn)業(yè)鏈中的技術(shù)層次較低、勞動(dòng)密集度高的階段延伸至中西部地區(qū)，按照比較優(yōu)勢(shì)和集聚原理，深化產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，提高產(chǎn)業(yè)鏈中的每一道環(huán)節(jié)加工深度和技術(shù)含量。二是鼓勵(lì)東部企業(yè)向中西部地區(qū)投資，有效地利用資本優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，采取重組、再建等方式構(gòu)建中西部特色產(chǎn)業(yè)體系。三是營(yíng)造良好的投資環(huán)境，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家創(chuàng)業(yè)。企業(yè)家是經(jīng)歷過(guò)市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)而涌現(xiàn)出的一批敢于冒險(xiǎn)、富有創(chuàng)新且善于組織社會(huì)資源的群體，為此，中西部地區(qū)應(yīng)該珍惜企業(yè)家資源，為企業(yè)家成長(zhǎng)構(gòu)筑良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，由企業(yè)家自主選擇產(chǎn)業(yè)，這種“移業(yè)就民”的方式會(huì)更深層次增強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)核心力。

5.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的調(diào)節(jié)和預(yù)警機(jī)制

城鎮(zhèn)化并不是越快越好，當(dāng)城鎮(zhèn)化速度過(guò)快之后，也應(yīng)當(dāng)要像預(yù)防經(jīng)濟(jì)過(guò)熱一樣進(jìn)行調(diào)控，換句話(huà)說(shuō)，把城鎮(zhèn)化速度調(diào)控納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控之中統(tǒng)一進(jìn)行。要進(jìn)行城鎮(zhèn)化速度調(diào)控，就必須建立一套實(shí)時(shí)跟蹤城鎮(zhèn)化的預(yù)警系統(tǒng)。在此，我們認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化預(yù)警系統(tǒng)是以城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相互協(xié)調(diào)為核心，追求城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展，即就業(yè)平衡、土地平衡、公共物品平衡和公共基礎(chǔ)設(shè)施平衡。系統(tǒng)以全國(guó)或者區(qū)域城鎮(zhèn)化為研究對(duì)象，在城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、系統(tǒng)論、協(xié)同論等多學(xué)科指導(dǎo)下，采用一系列的預(yù)警方法、指標(biāo)體系、預(yù)警模型和信號(hào)系統(tǒng)，對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果獲得的警性、警兆、警示的決策系統(tǒng)。其功能不僅恰當(dāng)?shù)胤从沉宋覈?guó)或者區(qū)域城鎮(zhèn)化是否能夠與工業(yè)化、資源環(huán)境、公共服務(wù)與產(chǎn)品相互協(xié)調(diào)，還反映未來(lái)我國(guó)或者區(qū)域城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，是否存在不協(xié)調(diào)，或者可能向和諧的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，及時(shí)發(fā)出信息，起預(yù)警作用；此外，它能及時(shí)反映對(duì)城鎮(zhèn)化系統(tǒng)施加調(diào)控的效果。事實(shí)上，預(yù)警是為了及時(shí)采取調(diào)控措施加以干預(yù)，確保區(qū)域城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定發(fā)展。

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責(zé)任編輯：曉 立