李文政

我國經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，經(jīng)濟實力與綜合國力得到了大幅度的提高，但是，從總體上看，我國的經(jīng)濟水準以及整個社會的現(xiàn)代化程度還比較落后，東西部區(qū)域之間仍然存在著較為嚴重的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。經(jīng)濟水準的落后和區(qū)域發(fā)展之間的不平衡，必定會保留許多絕對貧困現(xiàn)象，而社會的非整合性，則必然會造成龐大的相對貧困隊伍和一些新的絕對貧困者。伴隨著劇烈的社會轉型，我國社會形成了一個規(guī)模較大的農村貧困群體。我國農村的貧困問題依然存在，并成為新農村建設的一大障礙。

一、我國農村貧困治理存在的難題

我國農村貧困群體的成員主要包括低收入的勞動者、低收入或無勞動收入的殘疾人和長期患病者、孤兒、未參加社會保險又無其他收入的孤寡老人等。目前，農村貧困治理主要存在以下難題。

一是絕對貧困減少，相對貧困問題突出。經(jīng)過改革開放以來30年的農村反貧困進程，我國農村的絕對貧困人口由2.5億下降到1479萬，占農村總人口的比重由30.7%下降到1.6%。然而在絕對貧困人口逐漸減少的同時，相對貧困人口卻在迅速增加，農村貧困則更多地表現(xiàn)為農民增收放緩和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的相對貧困。一般來說，農村的相對貧困主要表現(xiàn)在兩個方面：從外部來看城鄉(xiāng)收入差距拉大；而從內部來看農村內部貧富差距拉大。

二是脫貧人口返貧率較高。我國的平均返貧率在10—20％，個別地方高達30—50％，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過脫貧人口的現(xiàn)象。更為嚴重的是，這些返貧人口開始變得消極頹喪。這種主觀的消極頹喪比單純貧困的不主動、不積極更具有危害性，客觀上加大了貧困治理的難度。

三是農村貧困線設定較低，實際貧困人口數(shù)量較大。2005年，我國農村貧困線設定為每人每年683元人民幣。從1978年到2005年底，我國的農村貧困線經(jīng)過了幾次的調整，從最初的100元提高到了683元，增加了近六倍。但是1978年的農村貧困標準相當于全國農村居民人均純收入的比重為74.9％，而2005年的683元則相當于農村人均純收入的21.0％。從這兩組數(shù)據(jù)不難看出，雖然貧困標準的絕對值提高了，但是實際上農村貧困人口并沒有完全享受到國民經(jīng)濟增長的成果，反而拉大了貧富之間的差距。

四是農村貧困地區(qū)社會問題突出。農村貧困地區(qū)社會問題嚴重，阻礙了社會的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟問題社會化，社會問題治安化，是這些區(qū)域的共同特征。農村治安問題呈現(xiàn)出暴力犯罪突出、群體性械斗增多、侵財犯罪多發(fā)、農資設備連年遭受破壞、部分地區(qū)社會丑惡現(xiàn)象蔓延等特點。目前，農村青壯年基本都外出打工，留守婦女、老人、兒童問題嚴重影響到社會的可持續(xù)發(fā)展。另外，農村貧困地區(qū)的社會保障不能有效供給，醫(yī)療問題也缺乏保障。

五是農村貧困地區(qū)生態(tài)破壞嚴重。貧困是環(huán)境退化的主導因素之一，環(huán)境退化又加劇了貧困的發(fā)生。農村貧困地區(qū)的特征是人口眾多、生態(tài)失調、自然條件差、生產手段落后、生活能源短缺、收入來源單一、就業(yè)機會少、信息閉塞、農民文化素質不高等。

二、當前農村貧困治理的實踐策略選擇

（一）改革農村土地制度

農村土地制度改革的方向是要賦予農民更多的土地權利，建立土地市場，促進農業(yè)土地的合理流轉。首先應通過深化農村土地制度改革，基本穩(wěn)定現(xiàn)有的宅基地、承包地格局。對宅基地按農戶現(xiàn)有面積發(fā)放土地產權證；對承包地則以第二輪土地承包為基數(shù)發(fā)放土地產權證。其次，強調政府對農民土地財產所有權的安全保障，保障農民公平自由合法使用財產權。第三，國家應在認可土地是農民的自有財產和特殊商品的同時，放開農村土地市場，允許農民成為土地交易的主體，積極培育農村土地市場，為農民進行土地交易創(chuàng)造條件。政府要轉變職能，工作重點轉向制定土地利用總體規(guī)劃和搞好土地交易的監(jiān)督監(jiān)測與中介服務，維護農村土地市場秩序。

（二）改革社會保障制度

農村社會保障制度的構建存在著諸多困難，當前，應做好以下幾方面的工作。第一，在組織管理上，注意統(tǒng)一領導和區(qū)別對待的關系。從機構設置看，既要建立社會保障工作領導機構，又要注重基層社會保障網(wǎng)絡建設，確保保障到一線、服務到基層、覆蓋到村落。從指導方式看，既要結合本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展實情制定規(guī)范、具體、配套的政策措施，又要因地制宜，實施分類指導，滿足不同農民群體的社保要求。從服務形式看，既要強化農民自覺參保意識，又要注重加大農村社會保障工作的科技含量，簡化服務流程。從政策把握看，既要保護原參保對象的合法權益，又要充分尊重社情和民意，兼顧農村社會保障工作的群眾性和均衡性。第二，在標準設定上，要注意廣覆蓋和低起點。要發(fā)揮農村社會保障比較優(yōu)勢，降低農民繳費基數(shù)，不斷擴大農村社會保障的覆蓋面和受益面。第三，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上，要注意農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障之間的關系。城鄉(xiāng)社會保障要強調整合資源、統(tǒng)籌發(fā)展，既要突出城鄉(xiāng)互補、兼容接軌，又要有所側重、突出重點。

（三）建立和完善扶貧政策體系，促進貧困人口的經(jīng)濟增長

首先，要把農村反貧困行動納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展整體規(guī)劃中，產業(yè)政策、投資政策、貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、勞動和就業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟政策要適當偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。其次，地方扶貧系統(tǒng)在政策制定方面要堅持全面性、連續(xù)性和長遠性的原則，加強對貧困狀況的跟蹤以及對各類扶貧投資效果的監(jiān)測和評估等方面的職能。

加快經(jīng)濟發(fā)展是消除貧困問題的根本途徑，同時要避免收入分配差距的進一步擴大。抓好產業(yè)化扶貧，調整農業(yè)結構，積極培育增收產業(yè)。

（四）建立農村合作金融

救助性扶貧和開發(fā)性扶貧相結合，并以開發(fā)性扶貧為重點是我國扶貧工作所采取的基本戰(zhàn)略。開發(fā)性扶貧的一個有效前提就是貧困者必須有生產開發(fā)能力，尤其是資本能力。因此，按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，用法律的手段建立一個功能健全、傳遞順暢、高效運行的投資金融渠道和新型有效的農村投資金融形式對反貧困戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有實質的意義。在建立健全我國農村投資金融渠道的同時，改良我國目前農村投資金融形式也是極為重要的。與農村合作經(jīng)營相關的農戶小額信用貸款作為幫助低收入貧困群體、低收入家庭和個體經(jīng)營者實現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展的一種貸款方式，與我國目前農村中以家庭經(jīng)濟為特點的分散性和小規(guī)模生產方式是相適應的，發(fā)展農戶小額信用貸款能有效地緩解農戶貸款難的問題。

（五）培育農村經(jīng)濟的增長極，培養(yǎng)農村實用人才

縣域經(jīng)濟是建設社會主義新農村的基礎，發(fā)展縣域經(jīng)濟是消除農村貧困的重要手段。同時，應積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，利用多元增長極理論，發(fā)展縣域內多元增長極，發(fā)揮增長極的擴散效應和極化效應，進而推動縣域經(jīng)濟的增長，推動農村反貧困的順利進行。

選定一批農村實用人才，依據(jù)其個人特長，因村制宜、因產業(yè)制宜，對其在資金上支持，在技術上幫帶，在市場上引路，充分發(fā)揮其帶領群眾實現(xiàn)共同富裕的帶頭人作用。要加強農村實用人才教育培訓，使他們能跟上科技和社會的發(fā)展步伐。同時，要加強農村實用人才帶動貧困農戶的意識塑造，并對帶動貧困農戶致富的實用人才給予獎勵，確保農村整體收入水平的提高。

（六）加大扶貧開發(fā)投入

農村貧困人口要擺脫貧困，僅僅依靠自身的力量是不能實現(xiàn)的，所以政府要加大對農村的投入。此外，政府還要保持并逐步增加信貸扶貧資金規(guī)模，降低貧困農民貸款利率；鼓勵各種經(jīng)濟成分的企業(yè)，特別是民間企業(yè)到貧困地區(qū)進行投資開發(fā)，在實行優(yōu)惠財政、稅收政策的基礎上，注重創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。要加大貧困地區(qū)人力資本投資，調動貧困人口的主體性和積極性，培養(yǎng)其脫貧和發(fā)展的能力；同時，進行農村貧困地區(qū)的公共基礎設施建設與和諧社會的塑造，為主體能力的發(fā)揮創(chuàng)造一定的外部環(huán)境。

（七）改革農民利益維護組織制度

建立和發(fā)展農會組織，一方面，這是維護農民權益、落實農民主人翁地位對時代和我們社會的必然要求。另一方面，重建農會是維護國家穩(wěn)定、提高國民素質的必然要求。同時，農會組織在農業(yè)技術推廣、農業(yè)信息傳遞、改變二元結構方面也可以間接發(fā)揮重要作用。當前，應當制定關于農會組織的法律規(guī)范，依法將農會的性質界定為保障農民利益，提高農民知識技能，發(fā)展農村經(jīng)濟為宗旨的公益性社會團體。要成立全國性的農會組織進行自治性行政管理，在農會組織的具體運行中，要依法明確其活動的空間。

（八）提高貧困人口的自身發(fā)展能力，對特殊群體實施特殊政策

當前，應發(fā)揮政府、社會和市場三方面的功能，籌措資金投入到貧困地區(qū)的教育和衛(wèi)生醫(yī)療等薄弱環(huán)節(jié)和領域。加強對貧困人口的教育是從根本上解決貧困問題的戰(zhàn)略選擇，應積極發(fā)展農村基礎義務教育、職業(yè)教育和成人教育，對需要和有基本條件出外務工的貧困人口進行定期的免費的專門技能培訓。加大培訓力度，努力提高勞動者素質，努力提供就業(yè)和維權服務。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的能覆蓋廣大貧困人口和貧困地區(qū)的一體化運行的健康服務體系。除向貧困人口提供培訓增強技能之外，也要為其灌輸先進的思想觀念，改變其落后的貧困觀念。同時，應努力提高貧困人口的自身發(fā)展能力。

對少數(shù)民族、殘疾人、農村婦女等特殊群體實行特殊的政策，對特別艱苦的貧困地區(qū)要有適當?shù)恼邇A斜。

（作者單位：山東省菏澤學院）