國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司年度計(jì)劃處

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融經(jīng)歷了多次的重大改革，目前逐步形成了由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等組成的農(nóng)村金融體系。但農(nóng)村資金大量外流、農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的狀況并沒(méi)有得到根本改善。進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務(wù)，仍然是農(nóng)村改革發(fā)展中的一項(xiàng)重要工作。

一、農(nóng)村金融改革發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)銀行姓“農(nóng)”，心不在“農(nóng)”

上個(gè)世紀(jì)80年代中期以前，農(nóng)業(yè)銀行全部貸款的98%以上集中于農(nóng)村。80年代中期至90年代初，為解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)銀行每年將60%的信貸資金用于農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。1993年和1996年，農(nóng)業(yè)銀行分別進(jìn)行了政策性業(yè)務(wù)分離和與農(nóng)村信用社脫鉤的改革，成為國(guó)有商業(yè)銀行，其貸款結(jié)構(gòu)也不斷調(diào)整，貸款范圍逐漸擴(kuò)大，涉農(nóng)貸款比重逐步下降。農(nóng)行全國(guó)機(jī)構(gòu)數(shù)由2001年的44418家減少到2005年的28234家，其中主要在農(nóng)村地區(qū)辦理業(yè)務(wù)、提供服務(wù)的儲(chǔ)蓄所由2001年的10837家銳減到2003年的5462家。據(jù)農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)計(jì)，到2007年末，全部涉農(nóng)貸款余額1.2萬(wàn)億，占其貸款余額總量的36%，但其中真正用于農(nóng)業(yè)的貸款只占10%左右。目前農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍與其它國(guó)有商業(yè)銀行已基本上沒(méi)有差別。

（二）改革后的農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，但改革仍不徹底

2003年以來(lái)，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體思路，開(kāi)展了深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，主要目標(biāo)是通過(guò)深化管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)?？傮w來(lái)看，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作取得了階段性成果，明顯改善了資產(chǎn)質(zhì)量，擴(kuò)大了資產(chǎn)規(guī)模，提高了抗風(fēng)險(xiǎn)能力，鞏固了其農(nóng)村金融主力軍的地位。2005年末，農(nóng)村信用社投放農(nóng)村的貸款總量首次突破2萬(wàn)億元，用于支持農(nóng)業(yè)的貸款總量首次突破1萬(wàn)億，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放總量的80%。至2007年末，全國(guó)共開(kāi)業(yè)農(nóng)村合作銀行113家，農(nóng)村商業(yè)銀行17家，1803家農(nóng)村信用社實(shí)施了以縣（市）為單位的統(tǒng)一法人改造。但目前的農(nóng)村信用社改革仍不徹底，改革試點(diǎn)更多地偏重于形式和數(shù)量的調(diào)整以及管理權(quán)利的重新分配，法人治理結(jié)構(gòu)仍不完善，大部分農(nóng)村信用社仍未擺脫“官辦”和行政色彩。同時(shí)，農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務(wù)的市場(chǎng)定位與其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的原則也存在矛盾。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性較強(qiáng)，支農(nóng)職能有待進(jìn)一步加強(qiáng)

建立于1994年的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其最初的職能定位，是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。后經(jīng)過(guò)一系列的業(yè)務(wù)調(diào)整，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸資金主要用于國(guó)有企業(yè)的糧棉油收購(gòu)貸款。2003年，糧油貸款余額、棉花貸款余額分別占農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總貸款余額的83%和16%。隨著糧棉油收購(gòu)市場(chǎng)的逐步放開(kāi)，近兩年來(lái)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)不斷拓展，增加了商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)，開(kāi)展了針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、農(nóng)業(yè)小企業(yè)的信貸業(yè)務(wù)。總體上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展依然滯后，一些帶有公益性的良種繁育、種子購(gòu)銷等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能得到政策性信貸的支持，也很難得到商業(yè)性貸款，急需農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步拓展支農(nóng)貸款業(yè)務(wù)。

（四）民間金融在農(nóng)村發(fā)揮著重要作用，農(nóng)村多種所有制的新型金融機(jī)構(gòu)嶄露頭角

調(diào)查表明，全國(guó)農(nóng)戶借貸中只有不到50% 來(lái)自銀行、信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)民間金融途徑獲得的借貸占農(nóng)戶借貸規(guī)模的比重超過(guò)了50%。為滿足不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村金融需求，2005年8月，中國(guó)人民銀行決定在山西、陜西、貴州、四川、內(nèi)蒙古等5省區(qū)開(kāi)展“只貸不存”的商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)。2006年12月，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，允許農(nóng)村開(kāi)辦村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村金融互助合作社等多種所有制的新型金融機(jī)構(gòu)，首批試點(diǎn)在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6省（區(qū)）的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行。其中，村鎮(zhèn)銀行可經(jīng)營(yíng)吸收公眾存款，發(fā)放短期、中期和長(zhǎng)期貸款，辦理國(guó)內(nèi)結(jié)算、票據(jù)承兌與貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。2007年，放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入試點(diǎn)的范圍已擴(kuò)大至全國(guó)。允許農(nóng)村開(kāi)辦新型金融機(jī)構(gòu)具有重大的理論和實(shí)踐意義，是完善農(nóng)村金融體系、增加農(nóng)村金融服務(wù)的重大舉措，但由于試點(diǎn)的時(shí)間還比較短，急需制定和完善配套措施，加強(qiáng)有關(guān)政策的協(xié)調(diào)和配合。

（五）農(nóng)民對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行寄予更多期望

2007年3月，經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行正式掛牌成立，成為目前國(guó)內(nèi)幾大商業(yè)銀行中營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)最多的金融機(jī)構(gòu)，而且2/3以上的網(wǎng)點(diǎn)分布在縣及以下農(nóng)村地區(qū)，成為我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的最大金融網(wǎng)。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行成立之前，郵政儲(chǔ)蓄一直遵循“只存不貸”的發(fā)展模式，目前已成為既能吸收存款、又能發(fā)放貸款的商業(yè)銀行，成為農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分。但目前郵政儲(chǔ)蓄銀行被允許開(kāi)展的貸款種類十分有限，對(duì)增加農(nóng)村金融實(shí)際供給的作用很小，改變這種狀況還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

（六）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)蹣跚前行，期待國(guó)家更多的扶持

1982年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)始試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，根據(jù)各地需要開(kāi)辦了不少險(xiǎn)種。到1993年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到8.29億元，同年賠付率達(dá)到116%，政策性虧損主要通過(guò)其它險(xiǎn)種的利潤(rùn)來(lái)“暗補(bǔ)”。隨著人保公司向商業(yè)化轉(zhuǎn)軌，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)開(kāi)始調(diào)整，一些風(fēng)險(xiǎn)大、虧損多的業(yè)務(wù)急劇收縮，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模和保費(fèi)收入也逐年下降。2004年全國(guó)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為3.77億元，不到1993年的一半。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，2004年國(guó)家在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司三家不同經(jīng)營(yíng)模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，開(kāi)始開(kāi)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，取得了良好的效果。但我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍處于起步階段，國(guó)家財(cái)政稅收政策支持不夠，有關(guān)法律法規(guī)尚待完善，政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用和定位、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持原則、對(duì)投保人利益的保護(hù)等均有待進(jìn)一步明確，缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)支持體系。

總體來(lái)看，農(nóng)村金融服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需求。一是農(nóng)村金融主體缺乏的局面還沒(méi)有改觀，競(jìng)爭(zhēng)性的金融市場(chǎng)尚未形成?？h及縣以下地區(qū)平均每萬(wàn)人擁有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)只有1.26個(gè)，農(nóng)村地區(qū)仍有3302個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，全國(guó)只設(shè)有一家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8231個(gè)，經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不強(qiáng)，服務(wù)活力不足。二是農(nóng)村貸款難問(wèn)題仍十分突出。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)貸款額雖然有了較大幅度的增長(zhǎng)，但全國(guó)人大農(nóng)委調(diào)研組2006年的調(diào)研表明，仍有約40%的農(nóng)戶有貸款需求且符合貸款條件的農(nóng)戶得不到農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)民在金融借貸過(guò)程中缺少可供抵押、擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)，難以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主要是土地和房產(chǎn)，但農(nóng)民對(duì)這兩種財(cái)產(chǎn)都沒(méi)有完全的產(chǎn)權(quán)，不能用以抵押。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度不強(qiáng)，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系亟待完善，大多數(shù)農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)薄弱，還沒(méi)有將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具。

二、推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革的建議

（一）進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村金融的支持力度

一是要加快通過(guò)專門(mén)立法明確縣域內(nèi)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為“三農(nóng)”服務(wù)的義務(wù)。從法律上確保從農(nóng)村地區(qū)吸收的儲(chǔ)蓄應(yīng)較大比例向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，增加農(nóng)村資金供給。二是發(fā)揮財(cái)政在金融支農(nóng)中的作用。建立國(guó)家對(duì)政策性金融的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)開(kāi)展政策性業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供貼息，降低經(jīng)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。三是借鑒國(guó)際上扶持合作金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行實(shí)行適當(dāng)?shù)臏p稅政策。如可以考慮免征其農(nóng)業(yè)專項(xiàng)小額貸款的營(yíng)業(yè)稅，積極發(fā)揮各類專業(yè)合作組織在農(nóng)村金融特別是信貸業(yè)務(wù)中的作用。

（二）加強(qiáng)各類金融機(jī)構(gòu)的分工合作

一是鞏固和發(fā)展農(nóng)村信用社改革成果，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，把農(nóng)村信用社真正辦成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，增加為農(nóng)服務(wù)的能力。二是強(qiáng)化政策性金融的支農(nóng)作用，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍，充分發(fā)揮其為“三農(nóng)”服務(wù)的政策性銀行功能。三是對(duì)于新成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行，加快健全機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制，加大對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，積極拓展貸款業(yè)務(wù)，增加農(nóng)村地區(qū)資金有效供給。四是農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，在堅(jiān)持商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的前提下，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)、農(nóng)村中小企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的信貸支持力度。

（三）進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)，完善農(nóng)村金融體系

發(fā)展多種所有制金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)更多的民間金融進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)，完善農(nóng)村金融服務(wù)。一是進(jìn)一步搞好農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作。目前新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的主體部分是村鎮(zhèn)銀行，也是唯一允許吸收存款的機(jī)構(gòu)，要在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索規(guī)范村鎮(zhèn)銀行資金投放機(jī)制和制度，落實(shí)其為“三農(nóng)”服務(wù)的市場(chǎng)定位。二是引導(dǎo)農(nóng)民民間金融健康發(fā)展。從多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況看，民間借貸關(guān)系在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)有其存在的必然性。要加強(qiáng)監(jiān)控，規(guī)范民間借貸，積極引導(dǎo)農(nóng)民合作金融組織發(fā)展，既發(fā)揮民間借貸對(duì)農(nóng)村金融體系的補(bǔ)充作用，又要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

（四）培育農(nóng)村社會(huì)信用體系

一是探索建立以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的信用登記制度，提高農(nóng)民的信用意識(shí)。二是逐步建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的信貸擔(dān)保體系，解決農(nóng)村貸款“擔(dān)保難”問(wèn)題。推廣和完善農(nóng)戶小額信貸管理辦法，完善農(nóng)民的“聯(lián)戶擔(dān)保制度”。三是針對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實(shí)際情況，盡快研究多種擔(dān)保辦法，積極探索實(shí)行耕（林）地承包權(quán)、權(quán)益質(zhì)押等多種擔(dān)保形式。鼓勵(lì)各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極拓展符合農(nóng)村特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)，支持農(nóng)村互助合作組織參與農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)。

（五）加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

要認(rèn)真總結(jié)各地開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和做法，加大國(guó)家財(cái)政投入力度，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，科學(xué)確定補(bǔ)貼品種；支持發(fā)展主要糧食作物的政策性保險(xiǎn)；建立健全生豬、奶牛等政策性保險(xiǎn)制度；支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品出口信貸和信用保險(xiǎn)；完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和發(fā)展模式，建立健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。