閆巖峰　?！÷?/p>

摘 要：現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府和非營利組織都是社會公共事務(wù)管理的主體，非營利組織在促進(jìn)社會發(fā)展、滿足人們公共需求方面具有明顯的職能優(yōu)勢。本文分析了我國政府對非營利組織管理現(xiàn)狀中的一些不足，并提出一些改善的對策。

關(guān)鍵詞：非營利組織 政府 對策

在當(dāng)代中國，社會公共事務(wù)管理主體多元化是公共管理發(fā)展的基本趨勢。在多元化的公共管理主體中，政府和非營利組織是非常重要的兩個(gè)方面，兩者形成良好的互動關(guān)系有助于公共管理效能的提升。然而，由于我國政府長期的管理模式，對非營利組織的發(fā)展一直存在很多問題，限制了非營利組織的發(fā)展，進(jìn)而制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康發(fā)展。所以政府必須轉(zhuǎn)變管理模式，促進(jìn)非營利組織發(fā)展。

一、非營利組織的重要作用

非營利組織指的是不以營利為目的、介于政府和社會個(gè)體之間向社會或集體提供社會服務(wù)的組織。非營利組織在我國公共管理中具有重要的意義和價(jià)值，它不僅能夠促進(jìn)社會發(fā)展、滿足人們的多元化需求，還能反過來對構(gòu)建政府運(yùn)轉(zhuǎn)新模式產(chǎn)生重大影響。非營利組織的重要作用主要有： 1．促進(jìn)公共事務(wù)管理由政府為主的單中心治理走向多中心治理。2.彌補(bǔ)政府單一提供公共物品的不足。3.承載不分公共事務(wù)職能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡。4.在政府和公眾之間發(fā)揮橋梁作用，促進(jìn)民主法制建設(shè)，促使社會的和諧發(fā)展。

二、我國政府對非營利組織管理中的問題

改革開放以來，我國非營利組織在政府所創(chuàng)造的政策、法律等環(huán)境下發(fā)展迅速，其作用也日益增強(qiáng)。但是我國非營利組織的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府在促進(jìn)非營利組織的發(fā)展管理中，還存在諸多問題：

1.政府領(lǐng)導(dǎo)與強(qiáng)制傾向過強(qiáng)，服務(wù)意識不強(qiáng)

長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國各級政府的全能過大，這在一定程度上制約了非營利組織的發(fā)展。我國政府在思想認(rèn)識上還不能完全擺脫全能政府的思維定勢，對非營利組織的內(nèi)涵、特征及其在社會發(fā)展中的作用認(rèn)識還比較模糊不到位。目前，我國政府把監(jiān)督管理已有的非營利組織、防止出現(xiàn)不穩(wěn)定因素作為工作的重點(diǎn)，過分強(qiáng)調(diào)管制，規(guī)范、協(xié)調(diào)、培育非營利組織的發(fā)展較少，服務(wù)意識不足。

2. 非營利組織成立的門檻太高

我國非營利組織成立實(shí)行的審查等級制賦予政府部門較大的權(quán)利，公民成立非營利組織的權(quán)利就受到限制，成立非營利組織的難度較大?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對成立社會團(tuán)體的人數(shù)、財(cái)產(chǎn)、發(fā)起人和負(fù)責(zé)人資格方面作出了詳細(xì)的規(guī)定，而且必須得到業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，這為非營利組織的合法成立設(shè)立了障礙。有些非營利組織因此成為體制外活動的組織，造成非營利組織整體公信度的受損，不利于非營利組織的發(fā)展。

3. 許多非營利組織政社不分，存在著行政化傾向

目前我國，相當(dāng)多的非營利組織是由政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的，或者是由政府部門直接建立，它們在組織職能、活動方式、管理體制等方面還過于依賴政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。另外，政府對非營利組織的管理模式也存在問題，造成政府對非營利組織是領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)，而非營利組織參與公共管理是執(zhí)行而非決策。這樣使得非營利組織缺乏獨(dú)立性和自主性，帶上濃厚的官方色彩，民間化、自治化變淡。

4.過于限制非營利組織之間的競爭

非營利組織的重要職能就是向社會提供公共服務(wù)和公共物品，雖然不以營利為目的，但仍然需要競爭，這樣才能是組織充滿活力。然而，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)，已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立的，對于社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的申請不予批準(zhǔn)。從政策上看，政府就是要限制非營利組織間出現(xiàn)競爭，目的是為了防止數(shù)量過大而難以控制和管理。這樣即限制了非營利組織在相同或相似業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的競爭，也限制了非營利組織跨區(qū)域的發(fā)展，其消極影響是巨大的。

三、我國政府對非營利組織管理中的對策

1.提高認(rèn)識，從觀念上重視非營利組織的發(fā)展

隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，迫切需要大量的非營利組織來承擔(dān)不分公共事務(wù)的管理活動，政府應(yīng)該從全能政府的觀點(diǎn)中轉(zhuǎn)變出來，認(rèn)識到非營利組織在社會管理中的重要性，把培育非營利組織作為一項(xiàng)重要工作。首先應(yīng)倡導(dǎo)非營利組織發(fā)展不可缺少的自愿、公益精神，引導(dǎo)公眾對非營利組織提供服務(wù)的參與，增加社會的認(rèn)同。其次通過社會教育，加強(qiáng)公眾對志愿者參與價(jià)值和意義的認(rèn)識，培養(yǎng)公眾的志愿精神。

2. 將放松進(jìn)入規(guī)制，鼓勵(lì)非營利組織的建立

政府應(yīng)該放寬對非營利組織建立的各種嚴(yán)苛的規(guī)定。我國可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，改革非營利組織的成立制度，將成立許可批準(zhǔn)制度改為登記備案制度，放低非營利組織的成立門檻，為非營利組織的發(fā)展提供平等的體制平臺，鼓勵(lì)和培育社會自生的非營利組織，特別是目前社會急需的行業(yè)組織類、社會公益類、為弱勢群體服務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、解決社會特定問題的幾類非營利組織。

3. 推進(jìn)政社分開,加快非營利組織的自治化過程

我國非營利組織的特點(diǎn)之一是官方色彩明顯,自治化水平很低。政府應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和規(guī)范業(yè)務(wù)主管單位與非營利組織的關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)政社分開。業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)和非營利組織在組織、職能、活動方式、管理體制上作明確的劃分。業(yè)務(wù)主管單位要逐漸從直接管理活動中退出來,進(jìn)行間接管理,其主要職責(zé)在于規(guī)范和監(jiān)管非營利組織的行為并提供相應(yīng)的服務(wù), 而不是無所不在的管制。逐步使非營利組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露习疵裰髟瓌t建立起來的組織,擺脫對政府部門的依附,能夠在人事、資金、活動等方面自立自主,享有較充分的自主權(quán)。

4. 打破壟斷局面，建立非營利組織之間的競爭機(jī)制

由于缺乏競爭, 非營利組織往往不思進(jìn)取, 也沒有不斷改進(jìn)管理提高服務(wù)水平的動力。競爭促進(jìn)發(fā)展,政府應(yīng)該解除限制，打破壟斷局面，強(qiáng)化競爭，允許在同一個(gè)地區(qū)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)成立兩個(gè)或多個(gè)非營利組織, 把加入非營利組織的選擇權(quán)交給社會,由社會來評價(jià)非營利組織的業(yè)績, 由業(yè)績決定其命運(yùn),在競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,促進(jìn)非營利組織健康發(fā)展?！?/p>

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