蔣　軼

[摘要]自二十世紀(jì)九十年代以來，治理理論在全球范圍內(nèi)的興起及迅速傳播，致使政府不再是公共管理領(lǐng)域內(nèi)唯一的核心權(quán)力主體，并由此帶動非政府組織的角色凸顯。在此背景下，政府與非政府組織不可避免地卷入多元博弈的格局，而治理亦必然成為雙方關(guān)系的最終歸宿。

[關(guān)鍵詞]治理；政府；非政府組織；博弈

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0041-02

眾所周知，國家與社會的關(guān)系始終是社會學(xué)，尤其是政治社會學(xué)所關(guān)心的核心問題，而政府與非政府組織的關(guān)系則可視為其在公共事務(wù)治理層面上的縮影?！叭绻f代議制政府是十八世紀(jì)的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是十九世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿活動也即大量的公民社會組織代表了二十世紀(jì)最偉大的創(chuàng)新。”

一、非政府組織：治理場域中的角色凸顯

二十世紀(jì)八九十年代以來，西方福利國家的管理危機(jī)層出不窮，市場與等級制的調(diào)節(jié)機(jī)制亦隨之暴露出諸多不適與失調(diào)，加之公民社會的崛起與發(fā)育以及各種社會組織集團(tuán)的迅速成長，公共治理理論及實踐在全球范圍內(nèi)獲得繁榮發(fā)展?！爸卫怼币院蟋F(xiàn)代語境為理論依托，體現(xiàn)出對多元主義模式和中心解構(gòu)的推崇。在這一背景下，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多中心格局，權(quán)力資源分散于各個利益群體與組織，不再存在絕對的權(quán)威與統(tǒng)治話語權(quán)。作為治理的公共管理，強(qiáng)調(diào)的是對網(wǎng)絡(luò)狀況即相互依存的環(huán)境的處理，是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用?！边@勢必決定了公共管理責(zé)任邊界的模糊性，政府在“掌舵”抑或“劃槳”的抉擇中將無法回避基于公共利益的多元主體的自主合作這一公共管理過程的必然命題。

非政府組織，英文全稱為Non-Government-Organization，指“不以贏利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織”。體現(xiàn)出民間性，非贏利性，組織性，獨立性，志愿性等典型特征。非政府組織介于市場經(jīng)濟(jì)和公共部門之間的“社會經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，憑借自身資源，在其關(guān)注的事務(wù)范圍內(nèi)積極作為并承擔(dān)公共責(zé)任，已然成為多元權(quán)力格局中的重要一極和治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵結(jié)點。在全球化的進(jìn)程中，作為國家和國際的某種政治，經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)形式，非政府組織立足于共同的價值觀及彼此的竭誠合作，不再囿于社會邊緣，而是活躍于社會各事務(wù)領(lǐng)域，在全球沖突、人權(quán)、毒品、走私、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題的治理上彰顯出巨大的能量。全新時代背景下非政府組織的全新角色定位折射出公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，政治國家與市民社會之間界限的打破，國家權(quán)力向社會的回歸，多元利益表達(dá)機(jī)制梗阻的消解，以及民主政治和社會自治的突破性進(jìn)展。正如萊斯特·薩拉蒙斷言，“事實上，真正的‘全球結(jié)社革命已經(jīng)出現(xiàn)，在世界的每個角落都呈現(xiàn)出大量的有組織的私人活動和自愿活動的浪潮。歷史將證明這場革命對二十世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于十九世紀(jì)后期世界的重要性?！?/p>

二、政府與非政府組織：博弈視角下的關(guān)系再現(xiàn)

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界出于戰(zhàn)略性和前瞻性的考量，多將政府與非政府組織的雙邊關(guān)系界定為一種“合作”或者“伙伴”的關(guān)系。無可否認(rèn)，這與“治理”的理念和發(fā)展趨勢是完全吻合的。然而，一旦回歸到中國社會的現(xiàn)實政治境遇，這一研究模式則因其過于抽象與寬泛而難免陷入一種窘境，即對現(xiàn)實的解釋乏力。在此，筆者借鑒國內(nèi)學(xué)者劉祖云的觀點，認(rèn)為政府和非政府組織之間存在著“先賦的博弈結(jié)構(gòu)”，換言之，此二者之間的基本博弈規(guī)則由其所處的社會結(jié)構(gòu)決定。

顯而易見的，政府與非政府組織的博弈關(guān)系首先建基于兩者的相互依賴。一方面，政府迫于底層社會分權(quán)的強(qiáng)烈要求，需要借助對部分非政府組織的扶持來顯示其開放的姿態(tài)，而非政府組織作為一種民間力量確在諸多層面尤其是農(nóng)村和城市最底層的社會公共服務(wù)領(lǐng)域彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)能力的缺失，使之從大量繁瑣的微觀管理領(lǐng)域中退出，另一方面，非政府組織社會功能的發(fā)揮亦需要借助政府相關(guān)資源的供給，其計劃經(jīng)常需要借助政府來提供，并存在被政府接管或擴(kuò)展的可能?？梢哉f，雙方的互補(bǔ)特性預(yù)留了彼此的合作空間。

然而，在中國，政府與非政府組織兩者之間的相互依賴呈現(xiàn)出高度的不對稱性。中國社會中，制度安排受制于權(quán)力中心的意愿，與此同時，制度變遷遵循著自上而下的單一維度。這與西方國家形成強(qiáng)烈的對比差異，后者社會發(fā)展先于政府的歷史加之對個人主義特質(zhì)的強(qiáng)烈推崇以及對表達(dá)自由的關(guān)注給予了非政府組織充足的生存空間，而法律對政府權(quán)力的制約以及對非政府組織自主權(quán)的賦予極大地確保了雙方博弈地位的基本對等?；貧w中國的現(xiàn)實制度背景，政府以強(qiáng)制性公共權(quán)力為支撐，并憑借制定規(guī)則的特殊地位，獲得了政治力量對比和權(quán)力資源配置的絕對優(yōu)勢，是唯一有能力據(jù)其價值目標(biāo)對整個社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中信息與資源的流動進(jìn)行控制與干預(yù)的組織。在此過程中。強(qiáng)者和弱者之間事實上不可能存在所謂的“平等”合作。非政府組織的生存與發(fā)展在很大程度上依附于政府的資金技術(shù)支持和政策優(yōu)惠。更為關(guān)鍵的是，非政府組織的合法性完全有賴政府的“賦予”。在傳統(tǒng)封建社會“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的政治圖景下，除了金字塔式的統(tǒng)治官僚體系對社會的全方位覆蓋之外。并不存在民間社會的合法生存空間。可見。非政府組織的合法性先天不足決定其為謀求政府的“信任”勢必處處受到政府的掣肘。

事實上，政府與非政府組織并非天然的姻親，就非政府組織的名稱而言就顯然體現(xiàn)出在諸多層面上與政府的對立，最為突出的當(dāng)屬非政府組織對于政府政治權(quán)力獨占性所構(gòu)成的壓力。伴隨公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變遷，政府不得不面臨由傳統(tǒng)的“壟斷統(tǒng)制式”管理向全新的“多元參與式”治理的范式轉(zhuǎn)變。所謂的治理“是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！庇纱耍辉偈枪彩聞?wù)管理的唯一負(fù)責(zé)人，難以壟斷全部的政治權(quán)力資源。與此同時，非政府組織憑借自身靈活、精于、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)了政府失靈和市場失靈等公共機(jī)制體系的結(jié)構(gòu)性缺失，救濟(jì)社會弱勢群體或邊緣人群，增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會公平；并以志愿精神為基礎(chǔ)，積極倡導(dǎo)公共關(guān)懷，團(tuán)結(jié)互助的公共精神，培育民主參與型的公民文化；此外，非政府組織還深入民間，凝聚社會資本，構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，帶動治理績效的提高。然而，非政府組織在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的活躍表現(xiàn)在某種程度上意味著對政府整體權(quán)力的分享、爭奪與削弱，亦愈發(fā)折射出“全能主義政府”的無能，挑戰(zhàn)著政府的合法性與政治權(quán)威，畢竟公共責(zé)任邊界的模糊性不能成為政府推脫責(zé)任的理由或借口。另外，非政府

組織運行過程中對政府權(quán)力的制約亦加深了兩者之間的對立。從本質(zhì)意義上看，非政府組織主張的合法性來源于對公共部門和私有部門進(jìn)行的批評。隨著政治民主化和經(jīng)濟(jì)市場化的推進(jìn)，非政府組織作為體制外力量的地位日益突出。通過利益表達(dá)、壓力施加等方式有力地制約著政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，而這無疑是作為政治領(lǐng)域逐利人的政府所不樂見的。

此外，在民主的視域范圍內(nèi)，政府與非政府組織之間同樣存在嫌隙。不容置疑，第三部門在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的積極參與帶動了公民社會的復(fù)興與發(fā)展。為遭遇諸多拷問的民主化帶來新的契機(jī)以及全新的運行平臺。第三部門借諸強(qiáng)大的社會整合功能，通過公民意識的培養(yǎng)，帶動政治文化轉(zhuǎn)型，重構(gòu)國家與社會的關(guān)系。在此過程中有力地確保了利益表達(dá)的多樣性和渠道暢通，進(jìn)而推動多元民主的實現(xiàn)與民主政治的持續(xù)發(fā)展。然而，與此同時，政府卻不得不面對由此引發(fā)的“民主超載”的困境。一方面，都市化、識字率以及教育水平的大幅提高加之大眾傳媒的廣泛運用極大地帶動了社會期望的提高；另一方面，轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家普遍面臨新舊體制規(guī)范轉(zhuǎn)軌的陣痛，難以避免社會的行為失范與制度真空，由此催生了社會訴求過高和政治制度化水平過低之間的矛盾，即現(xiàn)有的制度設(shè)計無法容納全部的公民期盼。此時，非政府組織作為多元利益的表達(dá)機(jī)制，其活躍表現(xiàn)無疑加深了理想與現(xiàn)實的差距，讓這種矛盾更加激化和顯性化，在政治活動膨脹的同時導(dǎo)致政府權(quán)威的下降，從而成為社會穩(wěn)定的隱憂。之于這個層面。部分?jǐn)y帶“政治敏感性”或者“政治特殊性”的非政府組織尤甚。在民主法制體系較為滯后的權(quán)威主義國家，非政府組織往往扮演著反對黨的角色，這迫使政府對其心懷警戒甚至將其界定為非法組織或者“政治異端”，通過運用公共權(quán)力控制或者擠壓其生存發(fā)展空間，以確保社會運行機(jī)制的安全。

三、結(jié)語

在政府與非政府組織之間，和諧與沖突并存，合作性與競爭性同在。不過，就中國的制度環(huán)境而言，政府在這場博弈中的先賦優(yōu)勢是顯而易見的。政府雖然面臨與其他社會行為主體共享治理話語權(quán)的挑戰(zhàn)，卻依然嚴(yán)密掌控著權(quán)力資源分配與規(guī)則制定的絕對的主動權(quán)，從而靈活地運用著多元博弈策略。畢竟，博弈中最為重要的要素正是資源、規(guī)則與策略。

責(zé)任編輯：李曉麗