楊婉君

南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè),300191

摘要：食品安全問(wèn)題國(guó)內(nèi)國(guó)際普遍關(guān)注。本文運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析食品安全政策各主體之間形成的各政策網(wǎng)絡(luò)、各次級(jí)網(wǎng)絡(luò)主體間關(guān)系，并從政策網(wǎng)絡(luò)主體內(nèi)部關(guān)系不協(xié)調(diào)、主體有限性、不平衡性的角度分析和解釋了當(dāng)前存在的各種問(wèn)題。本文的結(jié)論是平衡食品安全政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系，更多地充權(quán)于民，使代表公眾利益的社會(huì)性組織和代表行業(yè)利益的行業(yè)協(xié)會(huì)更多地參與到政策過(guò)程中來(lái)，是解決食品安全問(wèn)題的根本辦法。

關(guān)鍵詞：食品安全政策網(wǎng)絡(luò)

近年來(lái)，食品安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)，08年更是爆出牽涉數(shù)十家主要奶制品上市公司的三聚氰胺事件，食品安全問(wèn)題事關(guān)廣大人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系到公民對(duì)社會(huì)和政府的信任，正是基于此，筆者試圖通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)視角看待食品安全政策，探討其問(wèn)題所在。此前，很多學(xué)者都通過(guò)不同角度對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行了探討。法制角度分析,認(rèn)為主要問(wèn)題在于食品安全立法不完善，執(zhí)法體系不協(xié)調(diào)；從監(jiān)管主體角度分析,認(rèn)為食品管理采用的分段共管模式中,部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性、中央與地方的關(guān)系、食品安全監(jiān)管行業(yè)參與以及消費(fèi)者的作用發(fā)揮方面都存在問(wèn)題;從政府規(guī)制角度分析,認(rèn)為我國(guó)食品安全問(wèn)題的原因是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)失靈和規(guī)制失靈同時(shí)并存，解決的關(guān)鍵在于對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行創(chuàng)新，建立激勵(lì)性規(guī)制。

當(dāng)前對(duì)食品安全問(wèn)題的討論多是集中在某一環(huán)節(jié)，而筆者認(rèn)為食品安全政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，從政策問(wèn)題的確認(rèn)、議題的形成、政策方案的選擇和政策執(zhí)行等過(guò)程中，都有來(lái)自各個(gè)利益相關(guān)者的參與，食品安全問(wèn)題絕不是靜態(tài)的問(wèn)題，而是利益相關(guān)者博弈的過(guò)程。作為一個(gè)分析工具，政策網(wǎng)絡(luò)將政策過(guò)程看作是各個(gè)利益相關(guān)者在追求自身利益過(guò)程中相互作用過(guò)程，分析網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部、網(wǎng)絡(luò)之間的作用。

一．政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論研究始于20世紀(jì)六七十年代，源于政策環(huán)境的快速變化，它認(rèn)為“政策過(guò)程是一個(gè)各方行動(dòng)者不斷博弈的過(guò)程”，其核心問(wèn)題是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，包括行動(dòng)者的數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)的邊界、利益相關(guān)者的性質(zhì)、聯(lián)結(jié)的模式、關(guān)系的強(qiáng)度或力度、關(guān)系的密度、互惠的程度、關(guān)系的性質(zhì)是沖突、競(jìng)爭(zhēng)或合作等。

二．食品安全政策的網(wǎng)絡(luò)分析

在中國(guó)的食品安全領(lǐng)域，參與政策網(wǎng)絡(luò)的有政府主體和社會(huì)主體，政府機(jī)構(gòu)是主要成員，但社會(huì)參與者也越來(lái)越多地滲透影響到政策中來(lái)，成為影響食品安全政策走向的新興力量。

（一）政府主體包括中央政府和地方政府兩個(gè)部分。中央政府層面上對(duì)政策具有影響力的部委主要包括：衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、工商行政管理總局、食品與藥品監(jiān)督管理局，而公安部、環(huán)保總局和海關(guān)總署也有一定的管理權(quán)限。本文主要探討前6個(gè)部門(mén)所形成的次級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

在這個(gè)次級(jí)網(wǎng)絡(luò)中，從職責(zé)上看農(nóng)業(yè)部門(mén)管理初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；質(zhì)檢部門(mén)管理食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商部門(mén)管理食品流通環(huán)節(jié)；衛(wèi)生部門(mén)管理餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)；食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。但其職責(zé)的界定都是概括性的，沒(méi)有做出具體的清晰的規(guī)定，尤其是部門(mén)的職責(zé)邊界上缺乏明確的劃分，交叉部分管理實(shí)施主體、使部門(mén)間推功諉過(guò)成為可能，造成很多食品安全問(wèn)題部門(mén)重疊和缺位并存。食品和藥品監(jiān)督管理局應(yīng)主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，它更傾向于整個(gè)食品領(lǐng)域的安全健康發(fā)展，協(xié)調(diào)其他各部委工作，充當(dāng)潤(rùn)滑劑、總指揮的角色，但問(wèn)題是從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，它屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，副部級(jí)編制，食品藥品監(jiān)管部門(mén)未能獲得足夠的權(quán)力對(duì)眾多正部級(jí)部門(mén)進(jìn)行“綜合監(jiān)督”。

在地方層面上，形成了以地方政府為中心，前述部委在省、市、縣一級(jí)所設(shè)延伸機(jī)構(gòu)所共同組成的主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展的次級(jí)網(wǎng)絡(luò)。目前的績(jī)效考評(píng)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要指標(biāo)之一，行政官員的政績(jī)考核多以此為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)食品安全出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，地方政府往往采取三種態(tài)度：一是不積極上報(bào)，而是希望消化于內(nèi)部。二是不作為，任其發(fā)展。這是因?yàn)槟壳皯土P的威懾力不夠，不作為的利益大于作為；三是采取各種方式阻礙監(jiān)管執(zhí)法。

（二）在食品安全政策形成過(guò)程中還包括很多社會(huì)主體，主要包括食品生產(chǎn)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、媒體、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)以及中介組織。

食品生產(chǎn)企業(yè)包括小作坊、小企業(yè)和大企業(yè)，前兩者對(duì)政策的影響相對(duì)較小，是被管理的主要對(duì)象，而大企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，與政府相關(guān)部門(mén)有一定的利益關(guān)系，其影響作用較大。對(duì)于無(wú)安全問(wèn)題的大企業(yè)來(lái)說(shuō)，更希望有一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，他們更傾向于支持通過(guò)對(duì)公眾對(duì)其自身發(fā)展環(huán)境有利的政策。國(guó)家在二〇〇八年九月十八日以前一直采取質(zhì)量認(rèn)證制度，對(duì)一些名優(yōu)產(chǎn)品實(shí)行免檢，即使出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題也無(wú)從發(fā)現(xiàn)。

研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者從不同的角度發(fā)表了各自的觀點(diǎn)。多是認(rèn)為法制不健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，職責(zé)不明確，食品生產(chǎn)企業(yè)人員道德素質(zhì)低，只重經(jīng)濟(jì)利益，而不顧公眾生命安全，批評(píng)地方政府不盡責(zé)查辦。

媒體的角色比較尷尬，一方面媒體監(jiān)督作用、信息披露顯著，曝光了很多生產(chǎn)環(huán)境差、制造假冒偽劣商品的小作坊、企業(yè)，發(fā)布有關(guān)食品安全的消息，但另一方面，食品廣告收入在其收入比重的份額較大，很多廣告本身就有很多虛假成分，因此其公正性仍存在較大疑問(wèn)。

公眾是食品安全問(wèn)題的最終承擔(dān)者，對(duì)該問(wèn)題極為敏感，他們主要通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)和街談巷議來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。絕大多數(shù)人對(duì)市場(chǎng)信賴(lài)度低，對(duì)政府在食品安全方面的表現(xiàn)持批評(píng)態(tài)度，但是由于缺乏組織和渠道參與政策過(guò)程，他們對(duì)政策的影響甚微。

我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)以及中介組織目前數(shù)量極少，只在少數(shù)行業(yè)內(nèi)存在這樣的組織，且影響力較小，目前對(duì)政府政策信息的提供多依賴(lài)于企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)及中介的作用沒(méi)有明顯發(fā)揮，對(duì)政策影響力較小。

三．平衡政策網(wǎng)絡(luò)主體

目前的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府主體強(qiáng)勢(shì)而社會(huì)主體弱勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)主體的參與能力是關(guān)鍵，而強(qiáng)勢(shì)的政府主體內(nèi)部也應(yīng)進(jìn)一步理順關(guān)系。

第一，發(fā)展食品行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織。行業(yè)協(xié)會(huì)的存在可以規(guī)范食品生產(chǎn)企業(yè)行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高各企業(yè)能力。由于其代表的是行業(yè)利益而非個(gè)別企業(yè)，其目標(biāo)是在企業(yè)利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)大多數(shù)企業(yè)的利益，所以行業(yè)協(xié)會(huì)的存在可以抑制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)良好市場(chǎng)秩序。

第二，建立相關(guān)社會(huì)性組織，創(chuàng)造公眾意見(jiàn)有效表達(dá)的渠道。食品安全與公眾關(guān)系最緊密，但公眾同時(shí)也是目前對(duì)政策影響最弱的社會(huì)主體。社會(huì)性組織的優(yōu)勢(shì)在于其自發(fā)性和共同的利益需求，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)立足于基層，且沒(méi)有敏感的特殊身份，容易掌握第一手資料，極大降低獲得相關(guān)信息的社會(huì)成本；另外，社會(huì)組織的存在提高了意見(jiàn)的收集、分析、判斷能力，并在分析判斷基礎(chǔ)上對(duì)公眾的各種利益進(jìn)行整合，以一個(gè)統(tǒng)一的聲音通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體向政府表達(dá)，增加對(duì)政策過(guò)程的影響力。

第三，在政府主體中真正確立一個(gè)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為在中國(guó)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況下，最經(jīng)濟(jì)的辦法是將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的行政級(jí)別調(diào)高，賦予其更多的權(quán)力，突出其在食品安全政策中的領(lǐng)導(dǎo)者地位，對(duì)涉及食品安全工作的各部委相關(guān)部門(mén)的職責(zé)做出明確細(xì)致的劃分，避免管理重疊與管理缺位的并存。同時(shí)加大對(duì)食品安全失責(zé)行為的懲罰，防止地方保護(hù)主義。

從政策網(wǎng)絡(luò)角度探討食品安全政策，是本文的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，只有打破政策主體的有限性，使利益主體的意見(jiàn)在政策過(guò)程中充分表達(dá)，尤其是社會(huì)主體更多地參與到政策過(guò)程中來(lái)，才能從根本上解決問(wèn)題。充權(quán)于民，建立一種政策民主，是解決食品安全問(wèn)題以及一些其他類(lèi)似問(wèn)題的渠道。

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