鄧聿文

因城管的執(zhí)法問(wèn)題引發(fā)社會(huì)騷亂的趨勢(shì)近來(lái)有明顯增強(qiáng)。3月30日，江西萍鄉(xiāng)城管被傳打死村民，激起死者家屬和村民強(qiáng)烈不滿(mǎn)，抬尸堵路抗議城管暴行，引發(fā)萬(wàn)人圍觀，至少五輛執(zhí)法車(chē)被掀翻。3月31日，四川南充市也發(fā)生數(shù)千市民在市區(qū)示威，抗議城管打小孩。雖然南充方面翌日澄清城管執(zhí)法人員毆打?qū)W生為謠言，但顯然人們并不相信這一說(shuō)法。

在城管與普通民眾尤其是小商小販爆發(fā)的矛盾和沖突中，不管事實(shí)真相是不是像它表面呈現(xiàn)的那樣，不少人都天然地站在后者這一邊。這當(dāng)然是因?yàn)槌枪艿拇直﹫?zhí)法給人們留下了惡劣印象。某網(wǎng)站最近的網(wǎng)上調(diào)查顯示，雖然只有31％的受訪者(或其親友)與城管發(fā)生過(guò)糾紛，但對(duì)城管的印象“壞”或“很壞”的人卻占了89％。另外，也有高達(dá)86％受訪者贊同城管這個(gè)部門(mén)與民眾的矛盾上升到了重大社會(huì)矛盾的程度——這是個(gè)相當(dāng)危險(xiǎn)的信號(hào)。當(dāng)一個(gè)政府部門(mén)的威信破產(chǎn)的時(shí)候，或者當(dāng)一個(gè)政府部門(mén)以“對(duì)立”作為它與民眾關(guān)系的特征的時(shí)候，該部門(mén)是否還有必要存在就很值得懷疑了。也因此，民間近年來(lái)興起了取締城管的強(qiáng)烈呼聲。

城市管理是城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，而且隨著城市的發(fā)展，城市也需要管理。從這一角度而言，城管的產(chǎn)生有其必然性。但是，讓城管去擔(dān)當(dāng)城市管理的重任，則是力不從心的。因?yàn)槌枪艿哪繕?biāo)是維持城市的秩序，但秩序本身卻是一個(gè)很模糊和抽象而且包含極大價(jià)值沖突的概念，維持什么樣的秩序，社會(huì)并沒(méi)有一致的共識(shí)。對(duì)多數(shù)城市管理者而言，他們理解的城市秩序就是城市要有美麗的“市容”，看起來(lái)光鮮、整潔，至于因此導(dǎo)致城市活力的下降則不在其考慮之列。而對(duì)于那些“販夫走卒、引車(chē)賣(mài)漿者之流”來(lái)說(shuō)，城市的秩序首先是讓他們能夠生存下去。這是兩種不同的價(jià)值目標(biāo)，卻又要同時(shí)納入到城市管理這一個(gè)范疇中，因此必然會(huì)出現(xiàn)矛盾。很顯然，在現(xiàn)行的制度安排下，城市管理者和游商小販們的力量是極不平衡的，前者遠(yuǎn)比后者強(qiáng)大，面對(duì)比自己弱小的被管理對(duì)象，從方便城市管理出發(fā)，采用強(qiáng)制、管制的手段以維持城市秩序也就順理成章。

如此看來(lái)，由現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系所決定的城管目標(biāo)的不明晰使沖突成為不可避免。早期這一沖突之所以沒(méi)有凸顯，是因?yàn)樵缙诘某鞘谢€不顯著，外來(lái)人口的規(guī)模遠(yuǎn)沒(méi)有今天這么大。盡管這樣，沖突的規(guī)模和程度是有大小之分和輕重之別的，可惜的是，現(xiàn)行的城管制度以及賦予它的功能導(dǎo)致了城管的粗暴執(zhí)法和沖突越來(lái)越多。首先，城管本是城市政府為方便管理而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，因此，城管部門(mén)的建立相對(duì)集中了行政處罰權(quán)，城管執(zhí)法人員行使市容、環(huán)衛(wèi)、工商、規(guī)劃等多項(xiàng)權(quán)力職能，據(jù)說(shuō)某些城市的城管職能多達(dá)300多項(xiàng)，凡是城市其他行政部門(mén)管不了，或不愿管的就都給了城管部門(mén)。這種集中行使固然避免了多重處罰，但也使得它把矛頭更多地對(duì)準(zhǔn)了自己。其次，城管要完成這么多職能，就必然要有一支龐大的執(zhí)法隊(duì)伍，但在現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，城管部門(mén)又不屬于獨(dú)立的政府編制，它的經(jīng)費(fèi)來(lái)源就無(wú)法保障，特別是在政府財(cái)力有限的情況下，這就必然會(huì)使得城管部門(mén)和城管執(zhí)法人員想方設(shè)法通過(guò)罰款去籌措經(jīng)費(fèi)，增加部門(mén)和個(gè)人的收入。所以，盡管城管執(zhí)法人員的素質(zhì)不高以及執(zhí)法方式不文明會(huì)引發(fā)沖突，但不是導(dǎo)致暴力的根本原因。根源在于這一制度所要解決的問(wèn)題是它本身無(wú)法解決的。由于有這種不可調(diào)和的矛盾，現(xiàn)實(shí)中暴力執(zhí)法和暴力抗法的惡性循環(huán)，也就一次又一次地在中國(guó)的城市里上演。

要消除這種惡性循環(huán)的上演，我想，只有取消目前的城管制度，取締城管部門(mén)。事實(shí)上，從“城管”這兩個(gè)字本身來(lái)看，它著重于“管制”與“處罰”，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的要求背道而馳，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的要求是服務(wù)而不是管制，更不是處罰。把“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”可不可以？理論上當(dāng)然可以，但目前的城管機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府財(cái)力不可能實(shí)行這種轉(zhuǎn)向，所以不如索性取締這一部門(mén)，因?yàn)槿魏螌?duì)城管制度的修修補(bǔ)補(bǔ)雖然可以緩和矛盾和沖突，但根源問(wèn)題并未解決。

其實(shí)，從城管產(chǎn)生的那一天起，城管的存在就一直伴隨合法性的爭(zhēng)議。2006年的“崔英杰案”中，法律界就曾對(duì)北京市城管局的合法性提出質(zhì)疑。根據(jù)有關(guān)法律，省一級(jí)政府的廳、局等部門(mén)的設(shè)立，必須由本級(jí)政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。省以下的部門(mén)設(shè)置以此類(lèi)推。但我國(guó)幾乎所有地方的城管設(shè)置根本未經(jīng)這一程序，遑論有正當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)。從法理上看，“職權(quán)法定”也要求任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)必須有明確的法律規(guī)定或授權(quán)，然而，各地城管部門(mén)的權(quán)力大多僅來(lái)源于所屬政府的決定，明顯與法治的基本原則相悖。城管的這種先天不足是因?yàn)樗粸榈胤嚼娣?wù)。

總之，當(dāng)一個(gè)政府部門(mén)幾近成為社會(huì)“公敵”，由該部門(mén)引發(fā)的社會(huì)矛盾也就容易迅速轉(zhuǎn)化為政治矛盾，并與其他的社會(huì)問(wèn)題糾纏在一起，放大、擴(kuò)散此種矛盾，因此，我認(rèn)為，現(xiàn)在我們的確應(yīng)該理性反思和評(píng)估這一制度是否有繼續(xù)存在下去的必要性了。(作者系中央黨校學(xué)者，知名評(píng)論員)