王　賢

摘要：“兩免一補(bǔ)”是國(guó)家為促進(jìn)農(nóng)村落后地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展而提出的一項(xiàng)政策，它的實(shí)行有效緩解了農(nóng)村貧困家庭子女上學(xué)難的問題。然而，這一政策在執(zhí)行中出現(xiàn)不少問題，陷入困境。為此，提出以下建議：增加財(cái)政投入，提高貧困寄宿生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)立法，給予“兩免一補(bǔ)”政策法律上的保障；加強(qiáng)貧困生資助資金的籌集和管理；合理制訂“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施方案，

關(guān)鍵詞：“兩免一補(bǔ)”政策困境建議

2001年，國(guó)家明確提出對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策。“兩免一補(bǔ)”是“全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”的簡(jiǎn)稱。該政策由中央和地方各級(jí)政府共同負(fù)責(zé)落實(shí)，即中央政府負(fù)責(zé)免費(fèi)提供熬科書，地方政府負(fù)責(zé)免除雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。“兩免一補(bǔ)”的對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，同時(shí)還有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受義務(wù)教育的學(xué)生，還包括人均年收入低于國(guó)家貧困線家庭的學(xué)生、父母患重大疾病而喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭的學(xué)生、單親家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭貧困的學(xué)生等等。“兩免一補(bǔ)”政策的頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)義務(wù)教育改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期，它使農(nóng)村落后地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育有了進(jìn)一步的保障。

一、“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施的困境

盡管“兩免一補(bǔ)”政策是黨和國(guó)家在經(jīng)過深思熟慮和再三論證后做出的正確決定，具有很強(qiáng)的可行性，在地方各級(jí)政府的積極努力和配合下，“兩免一補(bǔ)”政策在不少貧困地區(qū)已取得明顯成效，但是，這一政策在落實(shí)過程中還是出現(xiàn)了不少問題，使“兩免一補(bǔ)”政策在執(zhí)行中陷入困境。其主要表現(xiàn)如下：

1.基層財(cái)力匱乏，配套資金難以到位

根據(jù)“兩免一補(bǔ)”政策的規(guī)定。地方政府要分擔(dān)免除雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的責(zé)任。然而，在我國(guó)西部大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村貧困家庭比例較大，貧困學(xué)生的比例較高，這就意味這些地區(qū)的地方財(cái)政要承擔(dān)相對(duì)比較多的財(cái)政補(bǔ)助。但是，作為國(guó)家劃定了的貧困縣，這些地方大多是自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后的地區(qū)?？h、鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入非常有限。財(cái)政狀況經(jīng)常是入不敷出，政府再精打細(xì)算，也很難保證免除的雜費(fèi)和貧困家庭寄宿生生活費(fèi)專項(xiàng)資金的供給。這就出現(xiàn)了這樣的狀況：一方面，學(xué)校希望政府給予更多的資助額度；另一方面，政府不得不想方設(shè)法減輕自己的負(fù)擔(dān)。在經(jīng)費(fèi)無法保障的情況下，為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)校只得縮減開支或者向?qū)W生收取額外費(fèi)用。對(duì)貧困家庭學(xué)生的寄宿生生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，目前的制度雖然規(guī)定由地方政府來負(fù)擔(dān)，但并沒有具體規(guī)定由哪一級(jí)政府來承擔(dān)以及承擔(dān)的比例。

2.受助學(xué)生的資格認(rèn)定工作復(fù)雜，貧困生的甄別難度大

目前，我國(guó)各貧困縣受助學(xué)生人數(shù)是有限的，遠(yuǎn)不能滿足所有申請(qǐng)人的要求。因此，就要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行嚴(yán)格的審查。而一般的做法是首先由省級(jí)政府將受助學(xué)生人數(shù)指標(biāo)下達(dá)到市，由市再分配到縣，最后由縣教育部門按比例將其分配到各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))學(xué)校。享受“兩免一補(bǔ)”政策的學(xué)校，往往家庭貧困學(xué)生比較多。這樣一來，勢(shì)必就有一部分貧困家庭的學(xué)生享受不到“兩免一補(bǔ)”政策的資助，這就增加了學(xué)校對(duì)貧困家庭認(rèn)定工作的壓力。

另一方面，雖然有相關(guān)政策規(guī)定學(xué)生家庭收入在某種程度以下可以享受資助。但在家庭收入基本沒有任何有效記錄的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)收入的確定就是一件棘手的事情。在同Jr村里，特別是在邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，大部分家庭處于貧困狀態(tài)，家庭之間收入差別并不明顯，這對(duì)受助學(xué)生的確定難度更大。由于名額有限，對(duì)于家庭困難程度相差不大的學(xué)生，往往有的得到資助，有的卻沒有得到資助。這往往引起部分沒有享受到資助的學(xué)生及其家長(zhǎng)的不滿，使學(xué)校和教師承受較大的壓力。

3.資助覆蓋面偏小，資助額度偏低，無法滿足實(shí)際需要

目前，大部分在民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段的學(xué)生沒有享受到資助。雖然沒有相關(guān)制度明確規(guī)定只有在公辦學(xué)校就讀的學(xué)生才可以享受“兩免一補(bǔ)”政策，但大部分都沒有資助民辦學(xué)校學(xué)生。盡管早在2005年，國(guó)務(wù)院的《通知》就規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策。但從有關(guān)調(diào)查的情況看。從農(nóng)村地區(qū)跟隨打工父母進(jìn)入城市讀書的流動(dòng)兒童，大多數(shù)沒有享受到資助。另一方面，目前貧困家庭的寄宿生生活補(bǔ)助費(fèi)由縣級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)的制度使得資金來源失去保障。這直接導(dǎo)致了貧困家庭的寄宿生生活補(bǔ)助覆蓋面偏小，資助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。對(duì)貧困家庭寄宿生的生活補(bǔ)助根本不能解決其生活困難問題。

4.資助方式不當(dāng)，給學(xué)生造成不良影響

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，得到免費(fèi)教科書和生活費(fèi)補(bǔ)助的貧困學(xué)生，都要將其名單公布于眾，還要在免費(fèi)教科書扉頁上加印“本書由國(guó)家免費(fèi)提供”字樣。這些做法在一定程度上傷害了受助學(xué)生的自尊心。有些學(xué)生由于自尊心比較強(qiáng)，雖然自身家庭比較困難，卻不愿提出申請(qǐng)，而放棄資助。另一方面由于資助對(duì)象的界定難以公平，不可避免地出現(xiàn)偏差，引起學(xué)生不滿。在同等條件下，部分得不到資助的學(xué)生心存怨氣，有的會(huì)感覺到委屈和不公平，對(duì)他們身心造成諸多不良影響。

二、促進(jìn)“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施的建議

促進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展是我國(guó)政府應(yīng)履行的義務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)該在促進(jìn)“兩免一補(bǔ)”政策的落實(shí)上發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極努力地促進(jìn)“兩免一補(bǔ)”政策的順利實(shí)施。

1.增加財(cái)政投入，提高貧困家庭寄宿生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

由于財(cái)政投入不足，在一定范圍和程度上導(dǎo)致資助資金無法按國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定落實(shí)。另一方面，資金缺乏也直接導(dǎo)致了資助面小。資助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。在財(cái)政資助資金的投入方面，省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更大的份額。省級(jí)政府可以根據(jù)其所屬各縣(市)的具體情況撥付一定比例的資助金。如果資助金主要或大部分由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，那么多數(shù)貧困縣將由于財(cái)政短缺而無法保障資助金的撥付。貧困家庭寄宿生生活補(bǔ)助資金應(yīng)該明確規(guī)定由省級(jí)政府來負(fù)擔(dān)，以確保學(xué)生基本的生活費(fèi)用。在資金的調(diào)配上，應(yīng)該嚴(yán)格按照地區(qū)貧困家庭寄宿生的實(shí)際人數(shù)進(jìn)行資助，而不是按照地區(qū)總?cè)藬?shù)的多少或區(qū)域的大小來分配。

2.加強(qiáng)立法，給予“兩免一補(bǔ)”政策法律上的保障

教育是一種典型的非壟斷性準(zhǔn)公共物品，教育的公益性決定了它的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府和其他非營(yíng)利性組織來提供。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)則應(yīng)該且必須由政府來提供，政府要為保障每一個(gè)適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利創(chuàng)造條件。放眼世界各國(guó)，我們可以看到，實(shí)行義務(wù)教育全免費(fèi)是世界教育發(fā)展的大潮流。實(shí)踐也證明，實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育制度是促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的明智之舉，是利國(guó)利民的大好事。要順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，我們就要逐步對(duì)義務(wù)教育實(shí)行全免費(fèi)。

目前我們所執(zhí)行的“兩免一補(bǔ)”政策，可以說是走向義務(wù)教育全免費(fèi)的一個(gè)過渡性政策。一個(gè)好的政策要發(fā)展，就要有法律做后盾，使其穩(wěn)固下來。國(guó)家應(yīng)該盡快修訂義務(wù)教育法，明確義務(wù)教育支出在財(cái)政支出中應(yīng)占的比重，并詳細(xì)規(guī)定在所有的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中用于支持“兩免一補(bǔ)”政策的數(shù)額以及將來增長(zhǎng)的幅度。我們只有把“兩免一補(bǔ)”政策以法律的形式固定下來，使它成為義務(wù)教育法的一個(gè)有機(jī)組成部分，它的發(fā)展才會(huì)顯現(xiàn)出無限的生機(jī)與活力。

3.加強(qiáng)家庭貧困學(xué)生資助資金的籌集與管理

雖然中央和省級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)西部落后地區(qū)義務(wù)教育的資助額度，但畢竟中央和省級(jí)財(cái)力也都是有限的。所提供的資金遠(yuǎn)不能滿足全部資助的需要。因此，多渠道籌措資金則是資金來源的重要保障。為了增加稅收，中央政府可開征教育稅，所得收人專門用于貧困學(xué)生資助。同時(shí)，地方各級(jí)政府可以廣泛宣傳，充分發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量來捐資助學(xué)，幫助貧困地區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育。在資金管理上，首先要保證“兩免一補(bǔ)”資金全額及時(shí)地發(fā)放到被資助的學(xué)生手中。政府要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督，實(shí)行資金管理責(zé)任制，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人侵占、截留、挪用“兩免一補(bǔ)”資金。

4.合理制訂“兩免一樸”政策的實(shí)施方案

為了確?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策順利實(shí)施，全國(guó)應(yīng)該有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的實(shí)施方案。由于各個(gè)地區(qū)的具體情況千差萬別，各級(jí)政府和相關(guān)部門要在國(guó)家統(tǒng)一方案下制訂符合當(dāng)?shù)厍闆r的具體方案。在“兩免一補(bǔ)”受助生資格的界定方面。應(yīng)該把以下因素納入考慮范圍：家庭主要成員的經(jīng)濟(jì)狀況和主要開銷方向；家庭主要成員的健康狀況；家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然條件、學(xué)生撫養(yǎng)以及天災(zāi)人禍等。在家庭貧困生資格審核上。審核人員應(yīng)該包括學(xué)生所在村村委會(huì)負(fù)責(zé)人、學(xué)生班主任、貧困生家長(zhǎng)代表、群眾代表等成員，不僅要審核學(xué)生所提供的證明材料，還要進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，以防止弄虛作假。最后要綜合各方面人員的意見，并做出結(jié)論。

為了確保審核的公平、公正，審核的結(jié)果一旦確定，應(yīng)立即在一定范圍和一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行公示。如果在公示期內(nèi)，有人提出異議，應(yīng)及時(shí)調(diào)查處理有關(guān)問題。