羅冬娥

[摘要]面對(duì)我國(guó)日益升溫的鄉(xiāng)村旅游熱，文章從認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村旅游的涵義和特點(diǎn)入手，針對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過(guò)程中存在的主要法律制度問(wèn)題。進(jìn)行深入地分析，探索了加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)的必要性，提出了促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的法制建設(shè)的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村旅游；可持續(xù)發(fā)展；法制建設(shè)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F59[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-736X(2009)04-0108-04

鄉(xiāng)村旅游，亦稱(chēng)農(nóng)業(yè)旅游，是指在鄉(xiāng)村地域內(nèi)，利用鄉(xiāng)村自然環(huán)境、田園景觀、農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)耕文化、民俗文化、古鎮(zhèn)村落、農(nóng)家生活等資源條件，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，為人們提供觀光、休閑、度假、體驗(yàn)、娛樂(lè)、健身的一種新型旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而形成一種具有鄉(xiāng)村特色的休憩產(chǎn)業(yè)區(qū)。鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)展，一方面可以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的休閑度假、回歸大自然的需求，另一方面也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入了新的活力，增加了農(nóng)民收入，所以引起旅游及相關(guān)部門(mén)的重視。近年來(lái)，我國(guó)各地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，目前鄉(xiāng)村旅游景區(qū)(點(diǎn))每年接待游客超過(guò)3億人次，旅游收入超過(guò)400億人民幣。我國(guó)“十一五”期間將組織實(shí)施農(nóng)村旅游“百千萬(wàn)工程”，即建設(shè)100個(gè)農(nóng)村旅游特色縣、1000個(gè)農(nóng)村旅游特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1萬(wàn)個(gè)農(nóng)村旅游特色村莊。但是我國(guó)鄉(xiāng)村旅游總體上還處于起步階段，存在著法制建設(shè)方面的不足。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游法律制度建設(shè)，提高依法治旅的意識(shí)，從而更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的可持發(fā)展。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)的重要性和必要性

(一)加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)，有利于優(yōu)化旅游環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展

旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是指：既要滿足當(dāng)代人的旅游需求，又不損害子孫后代滿足其旅游需求的能力；既要促進(jìn)旅游業(yè)的不斷發(fā)展，又要有利于自然生存環(huán)境質(zhì)量不斷提高。我國(guó)具有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的資源優(yōu)勢(shì)和地理優(yōu)勢(shì)，但旅游業(yè)的發(fā)展并不僅僅依靠資源、地理優(yōu)勢(shì)，這些只是旅游業(yè)發(fā)展的諸多前提條件之一，除此之外還需要旅游地社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境、法治環(huán)境等因素配合，其中法律、法規(guī)體系的建立健全、執(zhí)法嚴(yán)明程度及旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游者的守法意識(shí)是保障鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，既要調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，又不能放任不管。我國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游法令法規(guī)，建立健全各項(xiàng)法律制度，使鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展步入法制化、規(guī)范化的道路。政府及相應(yīng)主管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃審批、環(huán)境衛(wèi)生等方面的監(jiān)督管理，以確保具有典型性的鄉(xiāng)村旅游的文化生態(tài)環(huán)境不被破壞，以保障鄉(xiāng)村旅游規(guī)范有序，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)，有利于實(shí)施“以旅助農(nóng)”，發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在新農(nóng)村建設(shè)中作用

旅游業(yè)作為關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性強(qiáng)、拉動(dòng)內(nèi)需明顯的新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)實(shí)施“以旅助農(nóng)”，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中可以發(fā)揮積極的作用。以農(nóng)村風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、民俗文化、自然生態(tài)等為旅游內(nèi)容的鄉(xiāng)村旅游，使很多農(nóng)民成為旅游從業(yè)者。一個(gè)年接待10萬(wàn)人次的農(nóng)村旅游景點(diǎn)，可直接和間接安置300位農(nóng)民從業(yè)，直接和間接為1000個(gè)家庭增加收入；旅游業(yè)不僅可輻射周邊農(nóng)民致富，還可拉動(dòng)較遠(yuǎn)距離的農(nóng)民從事旅游運(yùn)輸、種植養(yǎng)殖和商品生產(chǎn)。我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，使許多地方出現(xiàn)了一座山搞活了一個(gè)地區(qū)，一個(gè)湖繁榮了一個(gè)縣，一個(gè)洞富裕了一個(gè)鄉(xiāng)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)卦S多行業(yè)發(fā)展的可喜局面。例如，昆明西山區(qū)團(tuán)結(jié)彝族白族鄉(xiāng)，過(guò)去是一個(gè)典型的“生產(chǎn)靠救濟(jì)、吃糧靠返銷(xiāo)、花錢(qián)靠補(bǔ)助”的貧困山區(qū)鄉(xiāng)，通過(guò)發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”鄉(xiāng)村旅游，參加旅游接待服務(wù)的農(nóng)戶占全鄉(xiāng)總農(nóng)戶數(shù)的18％，從事旅游接待服務(wù)的人數(shù)占全鄉(xiāng)勞動(dòng)力的26％，戶均旅游收入3萬(wàn)元左右。最高的超過(guò)10萬(wàn)元，鄉(xiāng)村集體旅游年總收入達(dá)到1700多萬(wàn)元。

但是我國(guó)鄉(xiāng)村旅游具有分散性、松散性等特點(diǎn)，在整體規(guī)劃布局上缺乏必要的科學(xué)依據(jù)，各自為陣，單兵獨(dú)戰(zhàn)。同時(shí)，在管理上，存在一定的漏洞。沒(méi)有成立鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)，也沒(méi)有制定有關(guān)章程，對(duì)鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)缺少指導(dǎo)和監(jiān)督。市民與農(nóng)戶之間租賃土地時(shí)，沒(méi)有訂立詳細(xì)的合同。糾紛時(shí)有發(fā)生，針對(duì)這些都需要采取相應(yīng)的管理措施，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)，使鄉(xiāng)村旅游在促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)、農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及在服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用。

(三)加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)，有利于穩(wěn)定鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)秩序，保障鄉(xiāng)村旅游有序開(kāi)展

旅游市場(chǎng)秩序是當(dāng)前全社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題，它涉及旅游消費(fèi)者、旅游經(jīng)營(yíng)者的切身利益，也是旅游管理部門(mén)最棘手的問(wèn)題。

目前我國(guó)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)還存在著很多問(wèn)題，一是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)混亂。很多地方鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)缺乏統(tǒng)一管理，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)家游等低層次建設(shè)多，特色開(kāi)發(fā)少。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足。在很多地方都是旅游設(shè)施沒(méi)建好，就對(duì)外接待客人，由于設(shè)施不配套，客人來(lái)了不滿意，客源減少，旅游景點(diǎn)只好勉強(qiáng)維持，甚至賠錢(qián)關(guān)門(mén)。三是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)差，難以開(kāi)拓二級(jí)市場(chǎng)。在一些地方只是盲目開(kāi)發(fā)初級(jí)市場(chǎng)，加上缺乏經(jīng)營(yíng)新觀念，吸引不住客人，配套服務(wù)不健全，二級(jí)市場(chǎng)難以開(kāi)發(fā)。旅游活動(dòng)簡(jiǎn)單單一，客人回頭率低。四是策劃和管理人才匱乏。很多地方都是村民自己管理，文化層次低、素質(zhì)差。對(duì)整個(gè)景點(diǎn)缺乏包裝，營(yíng)銷(xiāo)策略陳舊。此外，一些旅游景區(qū)(點(diǎn))還存在著無(wú)照經(jīng)營(yíng)、欺行霸市、強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)和欺詐游客等違法行為，存在著游覽、購(gòu)物、餐館服務(wù)水平差，假冒偽劣現(xiàn)象突出，市場(chǎng)秩序混亂、商品粗制濫造，價(jià)格虛高等現(xiàn)象。

以上鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)程中存在的問(wèn)題，迫切需要通過(guò)法律杠桿來(lái)整頓市場(chǎng)秩序，規(guī)范主體行為，查處違法問(wèn)題，制止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?fàn)I造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境，從而達(dá)到穩(wěn)定鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的目的。

二、影響我國(guó)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的法制建設(shè)缺陷

(一)旅游立法相對(duì)滯后

首先，我國(guó)目前尚沒(méi)有一部促進(jìn)、規(guī)范和指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的綜合性的基本法一《旅游法》。盡管前后提出近20個(gè)供各方面討論的正式討論稿，經(jīng)過(guò)20多年的探討，日前仍然處于調(diào)研起草階段。相比之下?；痉y以出臺(tái)的客觀原因是無(wú)法避免的，也是很難解決的，但畢竟不能久拖不決，旅游基本法是一個(gè)國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)的根本大法，沒(méi)有它則難以保證旅游業(yè)的發(fā)展方向，確立旅游業(yè)的發(fā)展宗旨和政策原則。

其次，我國(guó)旅游法制建設(shè)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是沒(méi)有法律，只有法規(guī)。國(guó)務(wù)院頒布的《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》是行政法規(guī)，不是法律。并且只覆蓋旅游業(yè)部分種類(lèi)，對(duì)于旅游飯店、景區(qū)、旅游交通等卻管不到位，對(duì)于世界遺產(chǎn)等旅

游資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)更是愛(ài)莫能助，致使旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)行業(yè)管理法律真空，難以適應(yīng)發(fā)展需要。全國(guó)大多數(shù)省人大制定的“旅游管理?xiàng)l例”都是地方性行政法規(guī)，不是法律；國(guó)家旅游局頒布的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅游安全管理暫行辦法》、《旅行社投訴暫行規(guī)定》等是部門(mén)規(guī)章，不是法律；各省旅游部門(mén)頒布各種有關(guān)旅游的規(guī)定、制度更不是法律，只是規(guī)范性文件。這使各種旅游法律糾紛發(fā)生時(shí)或在訴訟過(guò)程中，旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者或旅游管理者在不同程度上處于被動(dòng)或不利的地位。

最后，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展在各項(xiàng)法規(guī)中沒(méi)有相關(guān)的法律條文，各地政府也未制定相關(guān)的法律保護(hù)和管理。在確立2006年中國(guó)鄉(xiāng)村旅游年主題后，國(guó)家旅游局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始進(jìn)行了農(nóng)村旅游的政策研究。但如鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃綱要及實(shí)施細(xì)則、鄉(xiāng)村自然與人文遺產(chǎn)資源保護(hù)草案、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)條例、鄉(xiāng)村旅游業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系及其質(zhì)量評(píng)價(jià)體系等法規(guī)尚沒(méi)出臺(tái)，存在著經(jīng)營(yíng)者無(wú)法可依，游客的權(quán)利無(wú)法得到保障，生態(tài)環(huán)境無(wú)法得到保護(hù)的現(xiàn)狀。涉及利益主體權(quán)益保障機(jī)制、農(nóng)村土地政策和商業(yè)開(kāi)發(fā)利用的銜接、其他自然資源和文化資源的利用補(bǔ)償?shù)葘用嫔系膯?wèn)題，都還缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。這些都還需要通過(guò)具有針對(duì)性并且?guī)в星罢靶缘牧⒎?，明確各當(dāng)事人之間在旅游各個(gè)環(huán)節(jié)中的各種法律關(guān)系，確立各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的阻礙因素和瓶頸問(wèn)題，確保鄉(xiāng)村旅游業(yè)得到快速健康發(fā)展。

(二)旅游執(zhí)法監(jiān)督欠缺

旅游執(zhí)法是旅游法律實(shí)施的重要方式之一。主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，依照法定的職權(quán)和程序，把法律規(guī)范運(yùn)用到具體的人或組織，并對(duì)違法者實(shí)行制裁的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。常見(jiàn)的旅游執(zhí)法活動(dòng)有：旅游市場(chǎng)檢查，旅游投訴受理、立案、調(diào)查與審理，旅游糾紛行政、仲裁與調(diào)解，旅游違法案件處罰制裁、依法訴訟、審理、判決等。然而。在目前我國(guó)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)展過(guò)程中，還存在著旅游執(zhí)法監(jiān)督欠缺的現(xiàn)象。

一是目前作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家各級(jí)旅游局，行業(yè)管理機(jī)構(gòu)缺乏管理權(quán)威性，依據(jù)其工作職責(zé)范圍來(lái)看，其權(quán)威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部門(mén)中最少法律權(quán)威性的部門(mén)，這與旅游業(yè)的跨行業(yè)、涉及面廣的現(xiàn)實(shí)不協(xié)調(diào)。而且，由于條塊分割，旅游局只能主管旅行社和飯店兩個(gè)部門(mén)，作為旅游業(yè)重要構(gòu)成之一的旅游景點(diǎn)景區(qū)，則分屬于建設(shè)部、文物局、宗教、園林等部門(mén)，這對(duì)開(kāi)展大旅游，改善鄉(xiāng)村旅游法制環(huán)境極為不利。

二是沒(méi)有確立科學(xué)完善的鄉(xiāng)村旅游管理體制，明確政府各相關(guān)職能部門(mén)在鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)管理中的職責(zé)權(quán)限；針對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)程中所出現(xiàn)的盲目開(kāi)發(fā)、重復(fù)建設(shè)、生態(tài)破壞、經(jīng)營(yíng)紊亂、競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等問(wèn)題，以及鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中許多不完善的地方，甚至存在著不合法的行為，政府及相應(yīng)主管部門(mén)進(jìn)行規(guī)劃審批、環(huán)境監(jiān)督管理還不夠到位，行業(yè)管理部門(mén)的監(jiān)督檢查也還不夠得力，加上目前鄉(xiāng)村旅游質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的缺失，使得旅游企業(yè)缺乏追求優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，游客在消費(fèi)中也無(wú)法評(píng)價(jià)和選擇到優(yōu)質(zhì)旅游點(diǎn)和旅游服務(wù)，從而造成鄉(xiāng)村旅游執(zhí)法和管理監(jiān)督的欠缺。

(三)旅游法制意識(shí)淡薄

首先是旅游相關(guān)行業(yè)的有些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者依法行政法制意識(shí)比較淡薄。存在著以言代法，以權(quán)壓法，拍腦袋作決定，憑好惡論處罰等現(xiàn)象?；蚣惫愣唐谛袨榈木皡^(qū)污染性、破壞性、城市化開(kāi)發(fā)建設(shè)，或違反旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)律，搞超越法律邊界的行政命令或強(qiáng)制管理等。

其次是有些旅游經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)和對(duì)旅游資源依法保護(hù)意識(shí)比較淡薄。在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中，缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境的營(yíng)造和對(duì)傳統(tǒng)文化恢復(fù)和保護(hù)的意識(shí)。甚至出現(xiàn)開(kāi)發(fā)就造成破壞的現(xiàn)象。在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，有不遵守公平交易原則、平等競(jìng)爭(zhēng)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則的現(xiàn)象，不同程度的存在著不履行法定和約定的義務(wù)；不履行聽(tīng)取旅游者意見(jiàn)和接受其監(jiān)督的義務(wù)；不履行保障旅游者人身和財(cái)產(chǎn)安全的義務(wù)；不履行提供真實(shí)可靠旅游和不作虛假宣傳的義務(wù)；不履行按規(guī)定收取旅游費(fèi)用和出具合同憑證與收費(fèi)單據(jù)的義務(wù)；不履行提供符合要求的旅游商品和服務(wù)的義務(wù)等等。在追求利潤(rùn)的過(guò)程中，不考慮利益相關(guān)者的利益，特別是對(duì)旅游消費(fèi)者、旅游資源保護(hù)與合理使用、社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益方面。

第三是旅游者依法維護(hù)自身合法權(quán)益的法制意識(shí)淡薄。沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到旅游者權(quán)利的核心是旅游者的利益。當(dāng)以人身安全和財(cái)產(chǎn)安全為內(nèi)容的安全權(quán)，以獲取真實(shí)信息為內(nèi)容的知情權(quán)，以充分自主選擇旅游服務(wù)為內(nèi)容的自主選擇權(quán)，以接待旅游服務(wù)時(shí)享有獲得質(zhì)量保障、價(jià)格合理和計(jì)量正確為內(nèi)容的公平交易權(quán)，以旅游者在接受旅游服務(wù)受到人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí)得到賠償為內(nèi)容的依法求償權(quán)，以及受尊重權(quán)、監(jiān)督批評(píng)權(quán)等權(quán)益遭受侵害時(shí)，不能理直氣壯的要求保護(hù)。在旅游投訴和旅游經(jīng)濟(jì)糾紛中，不能拿起旅游法律武器，維護(hù)自身利益，依法與旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴、調(diào)解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。

三、促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的法制建設(shè)途徑

有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究這是我國(guó)法制建設(shè)的“十六字方針”。旅游法制建設(shè)的構(gòu)成，就是由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識(shí)等諸方面構(gòu)成的。因此，鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)必須從完善旅游立法、健全旅游執(zhí)法和提高旅游法律意識(shí)著手進(jìn)行。

(一)完善我國(guó)旅游立法，建立健全相關(guān)法律、法規(guī)，是進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)的重要前提

健全的旅游立法是旅游資源開(kāi)發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)建立和良性發(fā)展的法制前提和保障。因此，完善我國(guó)鄉(xiāng)村旅游立法，可從以下幾方面進(jìn)行。

1盡早出臺(tái)《旅游法》。我國(guó)當(dāng)今的旅游業(yè)經(jīng)過(guò)了十幾年的大發(fā)展，已經(jīng)具備了相當(dāng)大的行業(yè)規(guī)模，已具備了出臺(tái)《旅游法》的社會(huì)基礎(chǔ)和良好條件，亟需將旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用法定化。近幾年旅游業(yè)中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，也說(shuō)明了必須依靠法律，規(guī)范旅游市場(chǎng)，保護(hù)旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益，才能促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。現(xiàn)在我國(guó)保護(hù)旅游者合法權(quán)益的法律體系包括普遍適用的法律和一些關(guān)于旅游者合法權(quán)益保護(hù)方面的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，雖然這些法律、法規(guī)在保護(hù)旅游者合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但我國(guó)旅游立法體系還很不完善，導(dǎo)致許多旅游糾紛處理缺乏明確的法律依據(jù)。因此。必須加快和完善我國(guó)旅游立法。

2建立健全鄉(xiāng)村旅游法規(guī)體系；針對(duì)鄉(xiāng)村旅游目前普遍存在的生態(tài)環(huán)境惡化、文化環(huán)境破壞、競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等問(wèn)題，政府及相應(yīng)主管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃審批、環(huán)境衛(wèi)生等方面的監(jiān)督管理，并制定相應(yīng)的行政法規(guī)及各種條例，如鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃綱要及實(shí)施細(xì)則、鄉(xiāng)村自然與人文遺產(chǎn)資源保護(hù)草案、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)

條例、鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)管理?xiàng)l例等，以確保具有典型性的鄉(xiāng)村旅游的文化生態(tài)環(huán)境不被破壞，鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)秩序井然。

3

借鑒國(guó)外鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的法律和法規(guī)。我國(guó)制定旅游法，還可以借鑒國(guó)際旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的旅游立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如：世界著名的旅游大國(guó)西班牙，其政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的十分重視，每一個(gè)地區(qū)政府都有鄉(xiāng)村旅游方面的立法，從立法上確立鄉(xiāng)村旅游的地位；西班牙國(guó)家和地方政府還就鄉(xiāng)村旅游制定丁很多標(biāo)準(zhǔn)，其中有一些是必須執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，從而從標(biāo)準(zhǔn)上確保西班牙鄉(xiāng)村旅游的質(zhì)量。比如。對(duì)鄉(xiāng)村旅館，法律就規(guī)定必須是具有50年以上歷史的老房子，而且最多提供10～15個(gè)房間(現(xiàn)在也有一些專(zhuān)門(mén)化的劃分，如專(zhuān)門(mén)接待殘疾人的旅館)，開(kāi)業(yè)需要申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)政府審核合格，才發(fā)給開(kāi)業(yè)許可證。不符合上述標(biāo)準(zhǔn)的將拿不到開(kāi)業(yè)許可證。政府有督察，查到了不但要關(guān)門(mén)，而且還要罰款。

因此，我們可以借鑒兩方國(guó)家鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，可先制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的法規(guī)要點(diǎn)，進(jìn)行先期發(fā)展指導(dǎo)，隨著鄉(xiāng)村旅游的深入發(fā)展，進(jìn)行法規(guī)的修正，以保證鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的法制化和規(guī)范化。

(二)重視旅游執(zhí)法監(jiān)督，搞好鄉(xiāng)村旅游行業(yè)管理，是進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)的關(guān)鍵

首先，加強(qiáng)檢查和處罰力度。旅游行政管理部門(mén)在旅游業(yè)中占有舉足輕重的地位。所以應(yīng)該充分發(fā)揮旅游監(jiān)察、治理的作用，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。政府部門(mén)應(yīng)擴(kuò)大旅游行政管理部門(mén)的管理范圍，使其在某些方面享有與法院等部門(mén)同等的執(zhí)法強(qiáng)制力，從而凈化鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)環(huán)境，打擊違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為、懲處非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

其次，健全鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量管理體系。由于我國(guó)旅游業(yè)起步較晚，現(xiàn)行的管理制度還不完善、不規(guī)范，沒(méi)有形成嚴(yán)密的旅游服務(wù)質(zhì)量管理體系，具體針對(duì)鄉(xiāng)村旅游方面的更為缺乏。所以，旅游管理部門(mén)要根據(jù)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定促進(jìn)和規(guī)范鄉(xiāng)村旅游業(yè)的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章。建立健全鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定要互為補(bǔ)充和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化。

最后，完善鄉(xiāng)村旅游管理體制和行業(yè)規(guī)范成立行業(yè)協(xié)會(huì)組織。鄉(xiāng)村旅游行業(yè)管理，通俗地講，就是旅游行業(yè)管理在鄉(xiāng)村旅游中的推廣與應(yīng)用。就是各級(jí)政府及鄉(xiāng)村旅游行業(yè)組織，以鄉(xiāng)村旅游目的地的吃、住、行、游、購(gòu)、娛等相關(guān)要素為管理對(duì)象，通過(guò)運(yùn)用行政、法律及經(jīng)濟(jì)手段，建立市場(chǎng)規(guī)則，協(xié)調(diào)、監(jiān)督和維護(hù)市場(chǎng)秩序，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，以達(dá)到提高鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的目的。

行業(yè)協(xié)會(huì)是旅游市場(chǎng)體系的一個(gè)重要組成部分，也是旅游市場(chǎng)體系成熟與否的一個(gè)重要標(biāo)志。因此可成立鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)組織，制定有關(guān)的章程和行業(yè)規(guī)范，對(duì)鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，采用獎(jiǎng)罰制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。政府和旅游行政部門(mén)要賦予鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)一定的權(quán)力。行業(yè)協(xié)會(huì)是獨(dú)立于政府的一種社會(huì)中介組織，是平等的法律主體，有權(quán)力參加政府制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)和法律活動(dòng)。

(三)增強(qiáng)旅游法制意識(shí)，抓好旅游法制教育，是進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游法制建設(shè)的必要手段

守法是旅游法制建設(shè)的重要組成部分，增強(qiáng)法制意識(shí)是法制建設(shè)的重要思想前提。增強(qiáng)旅游法制意識(shí)就是要在制定好旅游產(chǎn)業(yè)基本法《旅游法》及相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上。分層次、分類(lèi)抓好旅游法制教育，結(jié)合實(shí)際學(xué)法、用法，使旅游管理者依法行政，旅游經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)，旅游消費(fèi)者依法維護(hù)自身合法權(quán)益。

首先是旅游各相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者要有強(qiáng)烈的依法行政法制意識(shí)。涉及到旅游重大政策的出臺(tái)或調(diào)整，旅游管理模式的重大改變，旅游資源重大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等必須依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、按照法定程序進(jìn)行自律性、合法性自我審查，組織專(zhuān)家進(jìn)行科學(xué)論證，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，集思廣益、博采眾長(zhǎng)之后，依照法律授權(quán)并根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行決策，把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政納入依法執(zhí)政的軌道，要以建設(shè)高效、公正、有限的法治政府為目標(biāo)，加強(qiáng)和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的自覺(jué)行動(dòng)。

其次是旅游經(jīng)營(yíng)者要有強(qiáng)烈的依法經(jīng)營(yíng)法制意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)法律，旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是，也必須是法治經(jīng)濟(jì)。旅游經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，必須遵守公平交易原則、平等競(jìng)爭(zhēng)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則，必須履行法定和約定的各項(xiàng)義務(wù)；在追求利潤(rùn)的過(guò)程中，必須考慮利益相關(guān)者的利益，特別是旅游消費(fèi)者、旅游資源保護(hù)與合理利用、社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益，切實(shí)做到依法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三是旅游者也要有強(qiáng)烈的依法維護(hù)自身合法權(quán)益的法制意識(shí)。旅游者的權(quán)利為一種基本人權(quán)，是生存權(quán)的重要組成部分，是包含人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等多種民事經(jīng)濟(jì)權(quán)利在內(nèi)的綜合性權(quán)利，旅游消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在旅游投訴和旅游經(jīng)濟(jì)糾紛中，旅游者維護(hù)自身利益最有力、有效的辦法，就是拿起旅游法律武器，依法與旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴，直至向人民法院的提起訴訟。要引導(dǎo)旅游者按照法定程序表達(dá)訴求，在法律框架內(nèi)正確認(rèn)識(shí)和依法行使合法權(quán)利，依法解決旅游過(guò)程中的各種矛盾和問(wèn)題。

實(shí)踐證明，沒(méi)有健全的鄉(xiāng)村旅游法制，就不會(huì)有有序的鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)環(huán)境，更談不上促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)一步發(fā)展。要使我國(guó)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷完善我國(guó)鄉(xiāng)村旅游立法，健全鄉(xiāng)村旅游法規(guī)體系，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的規(guī)范化、制度化、法制化。

[責(zé)任編輯：李國(guó)燕]