胡志平

[摘要]當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供存在的主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能還沒有轉(zhuǎn)型。文章從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的偏離，提出了要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，確實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品與服務(wù)土來，真正實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的政府職能。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

[中圖分類號(hào)]F32[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10020-736x(2009)04-0097-04

為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府最重要的職能，一個(gè)不能有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，其政權(quán)的合法性就必然受到質(zhì)疑。雖然近幾年國(guó)家已采取“多予、少取、放活”的方針，但農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給短缺狀態(tài)依然沒有改變。賈康等(2006)通過分析政府包攬型的“單打一”供給機(jī)制的缺陷。指出要在制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)層面，正確區(qū)分公共產(chǎn)品的提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者，將有利于我們對(duì)于不同的公共產(chǎn)品合理選擇不同的提供方式，從而充分運(yùn)用市場(chǎng)環(huán)境與機(jī)制的潛力，提高公共資金使用效益和引致民間資金介入，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的不足，即主要通過供給模式的轉(zhuǎn)變來提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。但農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的研究繞不過基層政府的作用問題，無論是其本身作為投入主體，還是作為供給主體，設(shè)置激勵(lì)機(jī)制來利用市場(chǎng)方式調(diào)動(dòng)社會(huì)參與供給，都必須研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的行為邏輯，特別是其自身的政府職能問題。本文從政府職能轉(zhuǎn)型的角度分析了即使有了國(guó)家的大量政策支持，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給依然短缺的狀況邏輯，并提出了重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給提供機(jī)制在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的理論

根據(jù)現(xiàn)代政府職能理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能分為基本職能和非基本職能兩類，基本職能在于體現(xiàn)社會(huì)公平，不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)。而非基本職能由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民偏好所決定。一是，提供更高質(zhì)量和水平的基本公共服務(wù)和產(chǎn)品；二是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高所要求提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)財(cái)政分權(quán)的規(guī)范理論的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)包括：(1)具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共品，如民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉等；(2)外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上一級(jí)政府甚至中央政府或其他轄區(qū)進(jìn)行合作來提供的公共品或服務(wù)，如衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等；(3)具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂部物品，如醫(yī)療、文化以及其他一些社區(qū)福利項(xiàng)目；(4)基本的政府行政管理(項(xiàng)繼權(quán)，2004)。同時(shí)譚秋成(2002)很好地分析了財(cái)政分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的關(guān)系，根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)最基層的政府。直接面對(duì)面與農(nóng)民打交道，在理論上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠比較好的掌握農(nóng)村居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好，因而相對(duì)于上級(jí)政府而言具有信息優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)于上級(jí)政府，在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)方面，應(yīng)該具有低成本和高效率。

從現(xiàn)代政府職能理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)于上級(jí)政府具有的優(yōu)勢(shì)，都說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該主要是以為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的政府職能，但現(xiàn)實(shí)的情況卻是偏離了其正常的軌道。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能偏離的邏輯：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

理論上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極為農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但實(shí)際情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供存在嚴(yán)重的不足，體現(xiàn)在農(nóng)村的社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通道路、水利設(shè)施、環(huán)保等方面的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供過剩，即同時(shí)提供了大量農(nóng)民在當(dāng)前并不需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)，如現(xiàn)今許多農(nóng)村建設(shè)過程中，出現(xiàn)大蓋圖書館、大建廣場(chǎng)等政府的“形象工程”、“政績(jī)工程”等現(xiàn)象。為何會(huì)導(dǎo)致理論與實(shí)際的偏離呢?許多研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，主要是財(cái)政這個(gè)角度，去分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅僅是一個(gè)純粹的“經(jīng)濟(jì)人”角色，它應(yīng)該還扮演著“管理人”角色，因而有必要進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，解釋為何在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生偏離。本文從宏觀背景、中觀制約和微觀動(dòng)機(jī)三個(gè)方面闡述其原因。

(一)宏觀背景：國(guó)家建構(gòu)與現(xiàn)代化發(fā)展的要求

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是民族國(guó)家和民主國(guó)家的雙重化建構(gòu)過程，但在中國(guó)，這一雙重化的建構(gòu)是不同步的，具有其特殊的歷史邏輯，即先民族國(guó)家建構(gòu)后民主國(guó)家建構(gòu)。正是在這種邏輯下，建國(guó)以來的中國(guó)公共產(chǎn)品供給必然要經(jīng)歷由城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體化的體制變遷過程。在民族國(guó)家建構(gòu)的邏輯下，中國(guó)實(shí)行的是一種“重工輕農(nóng)”、“重城抑鄉(xiāng)”的城市偏向政策，必然是一種“二元供給體制”即城市的公共產(chǎn)品和服務(wù)由國(guó)家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)由農(nóng)民自己提供，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給嚴(yán)重不足。

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)同時(shí)必然要求政府是一種發(fā)展型政府，實(shí)現(xiàn)其政權(quán)的合法性。所謂發(fā)展型政府，就是指發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來源的政府模式(郁建興等，2006)。發(fā)展中國(guó)家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”就有其歷史的必然，其結(jié)果是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供必然是退居其次。圖-１很好地說明了宏觀背景與農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的邏輯關(guān)系。

(二)中觀制約：體制與能力的約束

1行動(dòng)的制約：行政管理體制。榮敬本(1998)等人指出了我匡縣鄉(xiāng)行政管理體制的特征——壓力型體制，所謂壓力型體制，指的是一級(jí)組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解成的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，該級(jí)組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人。責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制(即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，就視全年工作成績(jī)?yōu)榱悖坏媒o予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì))，所以各種組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。這種中國(guó)特色的壓力型體制的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不去完成上級(jí)委托的各種任務(wù)，加上上級(jí)的“一票否決”考核機(jī)制以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(CDP)為核心，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)職能而忽視政府應(yīng)該的公共服務(wù)職能，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有心提供，但難以抽身去為農(nóng)民提供所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

2財(cái)政能力的制約：縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的特征，一是財(cái)政體制的確定必須體現(xiàn)上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人的意志，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)政府層級(jí)中最低

的一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政常常被上級(jí)政府(縣政府)擠壓，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被擠占和挪用的現(xiàn)象就是明證；二是1994年實(shí)施分稅制改革以后，出現(xiàn)財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)下放的趨勢(shì)，即財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)更加不對(duì)稱；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出實(shí)際上仍屬于包干體制，但怎么進(jìn)行包干基數(shù)的確定有很大的博弈性質(zhì)，結(jié)果是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的短期掠奪行為。

同時(shí)，目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上是典型的“吃飯財(cái)政”，甚至還不夠“吃飯”，對(duì)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說，自身的生存和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是他們重中之重的任務(wù)，而鄉(xiāng)村道路、吃水、學(xué)校等公共產(chǎn)品與服務(wù)問題只是退而求之的問題，只能通過化緣游說，爭(zhēng)取項(xiàng)目、爭(zhēng)取上級(jí)的資助、爭(zhēng)取村民的出工出資加以解決。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)需要長(zhǎng)期的投入，農(nóng)業(yè)稅的廢除導(dǎo)致中西部許多以農(nóng)業(yè)稅為主要收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入困境，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的如鄉(xiāng)村道路毀損嚴(yán)重、農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、地方財(cái)政更加緊張拮據(jù)等現(xiàn)象就是財(cái)政能力困境的體現(xiàn)。因而農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施和農(nóng)業(yè)稅的廢除，使本來的“吃飯財(cái)政”更加脆弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)政能力去實(shí)現(xiàn)其提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。

3壓力的不足：農(nóng)村基層民主機(jī)制的缺乏。一方面，我國(guó)的行政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員是行政任命的，不是民主選舉產(chǎn)生的，官員是對(duì)上負(fù)責(zé)，而對(duì)下反應(yīng)不敏感，甚至根本不回應(yīng)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)法律上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但實(shí)際上還是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對(duì)村委會(huì)的人事安排、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)及工作內(nèi)容的直接和間接的干預(yù)和控制。現(xiàn)在雖然實(shí)施了農(nóng)村村民自治，但是并不能夠改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主機(jī)制的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員依然沒有來自農(nóng)民的壓力，只有來自上級(jí)的壓力。另一方面，農(nóng)民集體行動(dòng)的困境。亞里士多德曾在《政治學(xué)》一書中指出：凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。一方是中國(guó)農(nóng)民人數(shù)眾多，組織集體行動(dòng)存在較高的交易成本和協(xié)調(diào)成本，加上公共產(chǎn)品和服務(wù)的外部性和農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義策略，導(dǎo)致集體行動(dòng)失敗，因此農(nóng)民作為一個(gè)整體不能充分顯示自己的偏好；另一方是政府擁有信息優(yōu)勢(shì)，他們?cè)谂c其他社會(huì)集團(tuán)的角逐中以及與政府的談判中，始終處于劣勢(shì)。最重要的是農(nóng)民沒有自己的代言人，農(nóng)村的合作組織帶有政府色彩，因而也不能夠發(fā)揮其為農(nóng)民說話，維護(hù)農(nóng)民利益的職能。

農(nóng)村基層民主機(jī)制的缺乏導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有壓力去實(shí)現(xiàn)其為人民服務(wù)的職能，加之社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共品生產(chǎn)的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實(shí)際權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然就不可能有動(dòng)力去為農(nóng)民提供所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

(三)微觀動(dòng)機(jī)：基層政府的理性“經(jīng)濟(jì)人”思維

西方新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，通過對(duì)政治環(huán)境下的官僚的行為分析，揭示了其政府官員“經(jīng)濟(jì)人”的特性。在中國(guó)基層政府實(shí)踐上，楊善華、蘇紅(2002)分析了在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。周雪光(2005)從激勵(lì)機(jī)制與微觀行為，宏觀組織制度條件兩個(gè)方面揭示了基層政府官員的“逆向軟預(yù)算約束”行為，即突破預(yù)算約束，運(yùn)用權(quán)力獲取制度外資源的經(jīng)濟(jì)理性行為，他提出這樣一個(gè)命題，即政府官員關(guān)心的是他們?cè)谌纹陂g的短期政績(jī)，因?yàn)檫@是影響一個(gè)人職業(yè)生涯最為關(guān)鍵的因素；現(xiàn)行的干部晉升制度誘使政府官員去關(guān)注任期內(nèi)的“政績(jī)工程”；又由于同級(jí)政府官員之間的競(jìng)爭(zhēng)而得以強(qiáng)化和延續(xù)。

由于基層政府存在理性“經(jīng)濟(jì)人”的思維，必然會(huì)選擇盡量最大化自身的效用。加上基層政府官員在任期短的約束下和行政壓力型體制環(huán)境里，要達(dá)到政治晉升的目標(biāo)，肯定是抓一些“政績(jī)工程”、“形象工程”，而提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益都是要長(zhǎng)期才能體現(xiàn)出來，不符合基層政府官員的經(jīng)濟(jì)理性。在個(gè)人政治晉升的前途面前，基層政府官員根本就沒有動(dòng)力去積極提供農(nóng)村發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，即微觀動(dòng)機(jī)上，基層政府官員沒有激勵(lì)去提供農(nóng)村需要的公共產(chǎn)品，反而有很強(qiáng)的激勵(lì)去提供農(nóng)民根本木需要但符合政治晉升的公共產(chǎn)品和服務(wù)。出現(xiàn)實(shí)踐上農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足與過剩并存的局面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀背景、中觀制約和微觀動(dòng)機(jī)三個(gè)方面上都存在偏離其為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制，根本沒有激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)其為人民服務(wù)的職能，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)的合法性的降低，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重的制約。由于當(dāng)前取消或合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可行性和現(xiàn)實(shí)性都還不具備，所以在此背景下如何激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給農(nóng)民滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)是一個(gè)根本問題，其基本的路徑就是要以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能來實(shí)現(xiàn)其本職職能的回歸。圖-2勾勒了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的變動(dòng)邏輯關(guān)系。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的回歸：以公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為中心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的偏離直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激起了農(nóng)民群體性事件的頻發(fā)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合法性危機(jī)，中央政府實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施“多予、少取、放活”的方針，加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但關(guān)鍵還是必須使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠重新回到正常的軌道上來，否則會(huì)重新回到原來的狀態(tài)，治標(biāo)不治本。

(一)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)過程必然導(dǎo)致國(guó)家通過一系列手段來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合和控制，從鄉(xiāng)村社會(huì)獲取資源支持社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)，城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給體制就是民族國(guó)家建構(gòu)的制度邏輯安排的體現(xiàn)。這是一種以績(jī)效合法性來代替政權(quán)合法性的思路，就必然以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，但隨著歷史進(jìn)程的發(fā)展，其弊端日益凸顯出來：這種公共產(chǎn)品供給體制使農(nóng)民受到不平等的國(guó)民待遇，大大折損了現(xiàn)代國(guó)家所必需的國(guó)民認(rèn)同，開始威脅到基層政權(quán)的合法性問題，重建國(guó)家基層政府的合法性，就必須讓其職能回到公共服務(wù)職能上來，因?yàn)樗钦罨?、最?jīng)常的職能之一，體現(xiàn)了政府治理的核心內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出了“加快行政管理體制改革。建設(shè)服務(wù)型政府”的任務(wù)要求。

所謂公共服務(wù)型政府，就是以“管理就是服務(wù)”為根本理念，以提供私人或社會(huì)不愿意提供，或沒有能力提供的公共產(chǎn)品為主要職能的政府，也就是說，政府在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就是公共服務(wù)型政府的重要職能(郁建興等，2006)。公共服務(wù)型政府要求科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府職責(zé)與權(quán)限，把服務(wù)、監(jiān)管等職能下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和職責(zé)真正轉(zhuǎn)移到社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)管理上來，逐步或取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的考核要求，增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)考核的內(nèi)容，并作為最重要的指標(biāo)。因?yàn)椴煌瑢哟握毮?/p>

之間存在差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級(jí)政府中最基層的政府，其職能重點(diǎn)不在于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管；公共服務(wù)職能才是其最基本、最核心的內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能回到為農(nóng)民提供所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的軌道上來，才是真正踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，為人民服務(wù)。

(二)構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體系為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)變提供保障

財(cái)政是政府職能運(yùn)行的基石，農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公共支出大部分需要縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，在一些經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)，縣財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付只能保證工資和政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，根本不可能為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。雖然目前為了解決籌資負(fù)擔(dān)問題，一部分公共事業(yè)建設(shè)是實(shí)施“一事一議”制度，但其交易成本和農(nóng)民的不合作的機(jī)會(huì)主義，出現(xiàn)“事難議、議難決、決難行”的狀態(tài)，實(shí)際上是此制度難以真正承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的籌資大任，由此鄉(xiāng)村財(cái)政的危機(jī)直接關(guān)系到農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，所以要按照構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體系的要求為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供長(zhǎng)效機(jī)制：(1)基于公共品的層次性標(biāo)準(zhǔn)，在制度上明晰各級(jí)財(cái)政在農(nóng)村公共品供給上的職責(zé)范圍；(2)結(jié)合省以下財(cái)政體制改革，在合理確定縣鄉(xiāng)事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分基礎(chǔ)上，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的原則，劃分各級(jí)財(cái)政相應(yīng)的財(cái)權(quán)，使各級(jí)財(cái)政行使事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力保證；(3)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織管理體制的變革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，將“花錢養(yǎng)人辦事”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX雇人辦事”的模式，降低行政成本，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；(4)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高支農(nóng)資金的配置效率和行政效率；(5)建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理確定轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和金額，并以法律法規(guī)的形式加以確定。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的新路徑：從稅費(fèi)改革到綜合改革

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變不可能是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身范圍內(nèi)解決，必須要走從稅費(fèi)改革到綜合改革的思路來推進(jìn)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

1推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為主的行政體制改革，由于現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)和冗員太多，職能定位也不合理，應(yīng)當(dāng)抓住農(nóng)業(yè)稅取消的契機(jī)，加快推進(jìn)行政體制的改革。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不僅要在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮減編制和分流人員上下功夫，更重要的是轉(zhuǎn)變職能。同時(shí)要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革。

2在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系方面，諸如小城鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資、興辦鄉(xiāng)村企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等職能不再作為政績(jī)考核的內(nèi)容，而是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供作為其職能的核心，納入政績(jī)考核的范圍，特別重要的是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部為農(nóng)民提供滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容和行為進(jìn)一步細(xì)化、量化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，使之更加容易操作，能夠讓農(nóng)民更加能夠監(jiān)督政府干部的提供行為，從而很好地落實(shí)其責(zé)任。

3構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主機(jī)制，改變過去由上級(jí)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的“自上而下”的考核機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓮V大農(nóng)民群眾來對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的“自下而上”的考核機(jī)制，特別是同時(shí)要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮其法律賦予的權(quán)力和地位，規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部行為。

30年的農(nóng)村改革已經(jīng)經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅兩次重大意義的改革，現(xiàn)在要以農(nóng)村綜合改革為標(biāo)準(zhǔn)的第三次重大改革，是以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心的改革，重建基層政府的合法性，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的承諾。

[責(zé)任編輯：李國(guó)燕]