呂福玉

[摘要]不管是老的食鹽儲(chǔ)備制度的多年實(shí)踐，還是新的食鹽儲(chǔ)備制度的重建，都日益凸現(xiàn)出體制性和機(jī)制性的缺陷，亟待破解與創(chuàng)新。文章在深入剖析食鹽儲(chǔ)備管理體制和運(yùn)行機(jī)制問題的基礎(chǔ)上，提出建立由中央統(tǒng)一管理，決策層、執(zhí)行層和操作層相互分離的現(xiàn)代化三級(jí)食鹽儲(chǔ)備管理體制，并構(gòu)建相互補(bǔ)充和相互聯(lián)動(dòng)的縱橫協(xié)調(diào)的立體化運(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]食鹽儲(chǔ)備；管理體制；運(yùn)行機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F251.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-736X(2009)04-0039-03

一、食鹽儲(chǔ)備管理體制和運(yùn)行機(jī)制的問題剖析

2004年我國已勾畫出食鹽儲(chǔ)備制度的整體框架，初步構(gòu)建起由決策層、執(zhí)行層和操作層三個(gè)層級(jí)組成的管理體制，即國家發(fā)改委、財(cái)政部和國資委三個(gè)部門組成決策層，中鹽總公司作為執(zhí)行層，各地鹽業(yè)公司和國家食鹽儲(chǔ)備調(diào)撥配送中心構(gòu)成操作層。

這種食鹽儲(chǔ)備管理體制從表面上看似乎很完善，符合公共管理的基本理論要求。但是，如果從每一層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制來分析，它卻缺乏嚴(yán)密的邏輯性，存在諸多制度性障礙和體制機(jī)制性缺陷。

(一)決策機(jī)構(gòu)缺失

著名的管理學(xué)家西蒙曾說：“管理就是決策?！睕Q策者要進(jìn)行有效的公共管理，就必須建立一個(gè)科學(xué)合理的權(quán)威組織。然而，我國食鹽儲(chǔ)備的決策層僅僅是一個(gè)虛擬的管理層級(jí)，并沒有具體的決策組織機(jī)構(gòu)，一旦遇到重大決策問題，就只能簡單地由某個(gè)行政部門商請(qǐng)或會(huì)商其他同級(jí)行政部門來決定，儲(chǔ)備決策的制定和出臺(tái)需要較復(fù)雜的議程和較長的時(shí)間，勢必影響儲(chǔ)備決策的效率性，難以達(dá)到食鹽儲(chǔ)備管理的預(yù)期目標(biāo)。

(二)執(zhí)行層扭曲錯(cuò)位

鑒于公共事務(wù)的管理倫理帶有明顯的社會(huì)性和公共性，政府的社會(huì)性部門和公共性部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的公共管理職責(zé)。食鹽儲(chǔ)備的執(zhí)行管理屬于典型的公共事務(wù)管理，所以，其執(zhí)行層理應(yīng)由具有社會(huì)性和公共性的政府部門組成。但是，在食鹽專營制度的背景下，食鹽儲(chǔ)備執(zhí)行管理難以突破“政企不分”的制度性障礙，執(zhí)行層的管理只能由“政企合一”中鹽總公司負(fù)責(zé)，即執(zhí)行管理部門嚴(yán)重扭曲錯(cuò)位。十幾年來食鹽儲(chǔ)備管理的實(shí)踐也證明，這種執(zhí)行層對(duì)操作層的管理是低效的甚至是無效的。

(三)操作層畸形單薄

1操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)畸形。從公共管理倫理的視角來看，操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和各承儲(chǔ)主體之間是管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與各承儲(chǔ)單位之間，必須是各自獨(dú)立的法入主體，不能存在資本紐帶關(guān)系，以確保前者對(duì)后者實(shí)施有效的監(jiān)管。著名管理學(xué)家斯蒂芬·P·羅賓斯指出：“有效的公共管理者應(yīng)該始終督促他人，以保證應(yīng)該采取的行動(dòng)事實(shí)上已經(jīng)在進(jìn)行，保證他人應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)事實(shí)上已經(jīng)達(dá)到。”

另外，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府往往將部分社會(huì)公共事務(wù)交給市場管理，但市場失靈難以絕對(duì)避免，因而需要在政府與企業(yè)之間，設(shè)立承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理的組織——政府的特別法人機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是服務(wù)性和非贏利性，它依靠市場手段，通過契約方式，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行一定程度的強(qiáng)制性管理，要求當(dāng)事人遵守承諾。然而，我國食鹽儲(chǔ)備管理的操作層恰恰缺失了這種“第三部門”，將本應(yīng)委托給“第三部門”的具體操作業(yè)務(wù)管理，人為地劃撥給“政企不分”的各地方鹽業(yè)公司和國家食鹽儲(chǔ)備調(diào)撥配送中心，使得承儲(chǔ)單位與倉儲(chǔ)業(yè)務(wù)操作管理機(jī)構(gòu)“合而為一”，實(shí)行無效的自我監(jiān)督機(jī)制，從而產(chǎn)生食鹽儲(chǔ)備操作管理的諸多問題。

2承儲(chǔ)主體結(jié)構(gòu)單薄。目前，我國食鹽儲(chǔ)備的具體承儲(chǔ)主體，從所有制性質(zhì)來看，主要集中于國有企業(yè)；從行業(yè)分布來看，僅僅局限于鹽業(yè)內(nèi)部企業(yè)；就廠商的運(yùn)營鏈條而言，只有掌握食鹽壟斷經(jīng)營權(quán)的各地方鹽業(yè)公司和12個(gè)國家食鹽儲(chǔ)備調(diào)撥配送中心才能參與。

這種承儲(chǔ)主體結(jié)構(gòu)顯然過于單薄，將符合食鹽倉儲(chǔ)條件的其他市場主體拒之門外，不但違背市場競爭的公平性原則，還帶來承儲(chǔ)主體工作效率低下等弊端。

(四)缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制

首先，決策層對(duì)執(zhí)行層缺乏必要的規(guī)制約束。如果執(zhí)行層中的各個(gè)行政部門失職失責(zé)，就只能聽之任之。鑒于此，應(yīng)盡快建立食鹽儲(chǔ)備的行政問責(zé)制。

其次，執(zhí)行層對(duì)操作層缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。由于執(zhí)行層與操作層是委托與代理關(guān)系，軟預(yù)算約束、多重代理關(guān)系和信息不對(duì)稱等問題，必然引發(fā)代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，因而有必要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高代理人的工作效率。

二、重建食鹽儲(chǔ)備層級(jí)分明的現(xiàn)代化管理體制

我國應(yīng)在借鑒國外靈活而高效的儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上，參考經(jīng)濟(jì)屬性與食鹽極為相似的食糖儲(chǔ)備管理模式，建立起由中央統(tǒng)一管理，決策層、執(zhí)行層和操作層相互分離的現(xiàn)代化三級(jí)食鹽儲(chǔ)備管理體制。

(一)創(chuàng)建權(quán)威的決策管理機(jī)構(gòu)

從公共管理層級(jí)理論來分析，在食鹽儲(chǔ)備的三級(jí)管理體制中，決策層處于最高層級(jí)，對(duì)其下級(jí)執(zhí)行層應(yīng)具有絕對(duì)的權(quán)威性；就決策層管理內(nèi)涵而言，涉及到國家宏觀調(diào)控、國內(nèi)外貿(mào)易、公共財(cái)政和國有資本運(yùn)作等領(lǐng)域。為了避免同級(jí)行政部門之間相互推諉扯皮，充分發(fā)揮國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備管理體系的作用，提高管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，確保包括食鹽在內(nèi)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備調(diào)控適時(shí)適度，在關(guān)鍵時(shí)刻調(diào)得動(dòng)、用得上，我國有必要在國務(wù)院創(chuàng)建一個(gè)具體的權(quán)威決策機(jī)構(gòu)。文章認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)應(yīng)由一位國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持，國家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部和國資委等部門派員參加，組建“國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備監(jiān)督管理辦公室”(以下簡稱“國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦”)，并在國務(wù)院設(shè)立具體的辦公場所。

(二)搭建高效的執(zhí)行管理平臺(tái)

構(gòu)建完善的食鹽儲(chǔ)備管理體制，必須清除相關(guān)的制度性壁壘，逐步廢除食鹽專營制度，尤其是消除“政企不分”的陳規(guī)陋習(xí)，取消中鹽總公司的食鹽儲(chǔ)備行政管理和業(yè)務(wù)管理權(quán)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立自主的市場競爭實(shí)體，為創(chuàng)新食鹽儲(chǔ)備管理體制營造真正的承儲(chǔ)主體。同時(shí)，由于實(shí)行食鹽市場化經(jīng)營機(jī)制，國家發(fā)改委也就沒必要再保留鹽業(yè)管理辦公室。像食糖等戰(zhàn)略性物資一樣，食鹽的國內(nèi)外貿(mào)易流通可以由商務(wù)部來監(jiān)管，食鹽儲(chǔ)備的行政管理和綜合業(yè)務(wù)管理也應(yīng)歸商務(wù)部主管。

如此一來，國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦應(yīng)按戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的相關(guān)法律法規(guī)，重新整合和配置公共行政管理資源，明確各部門相關(guān)職責(zé)，搭建由國家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部和國資委共同組成的食鹽儲(chǔ)備管理執(zhí)行平臺(tái)。這樣，在決策層的垂直領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行層各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)食鹽儲(chǔ)備的戰(zhàn)略決策，各自履行相關(guān)職責(zé)，著力進(jìn)行食鹽市場的宏觀調(diào)控、食鹽儲(chǔ)備的行政與綜合業(yè)務(wù)管理、儲(chǔ)備專項(xiàng)資金和國有儲(chǔ)備資產(chǎn)的監(jiān)管，部門之間相互溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)督促監(jiān)管操作層的具體儲(chǔ)備工作，以確保我國食鹽儲(chǔ)備安全。

(三)重塑合理的操作管理架構(gòu)

1移交業(yè)務(wù)操作管理工作。隨著我國行政管理體制改革的日漸加深，建設(shè)“小政府，大社會(huì)”已是大勢所趨。儲(chǔ)備食鹽作為公共產(chǎn)品，理所當(dāng)然應(yīng)由政府來提供，但由于其操作業(yè)務(wù)管理工作較為繁瑣復(fù)雜，不妨將其行政管理職能和綜合業(yè)務(wù)管理職責(zé)保留在商務(wù)部，而將其操作業(yè)務(wù)管理工作委托給“第三部門”來負(fù)責(zé)。

目前，我國肉類和食糖儲(chǔ)備的操作業(yè)務(wù)管理任務(wù)由國有獨(dú)資企業(yè)——華商儲(chǔ)備商品管理中心承擔(dān)。該中心具有獨(dú)立的法人資格，財(cái)務(wù)關(guān)系隸屬于中央財(cái)政。文章認(rèn)為，為了便于經(jīng)濟(jì)屬性相似的重要儲(chǔ)備商品的集中管理和統(tǒng)籌監(jiān)督，提高儲(chǔ)備管理效率，應(yīng)該對(duì)該管理中心重新定位，即該管理中心是事關(guān)國家利益和安全的政府特別法人機(jī)構(gòu)，應(yīng)體現(xiàn)政府意志，不以贏利為目標(biāo)，以追求最大化的社會(huì)效益。

在對(duì)華商儲(chǔ)備商品管理中心的目標(biāo)進(jìn)行重新定位之后，基于食鹽市場化經(jīng)營機(jī)制，可以將食鹽儲(chǔ)備的操作業(yè)務(wù)管理工作，從中鹽總公司移交到該管理中心，以充分發(fā)揮該管理中心的各種儲(chǔ)備管理資源優(yōu)勢，提升食鹽儲(chǔ)備操作業(yè)務(wù)管理的科學(xué)性和統(tǒng)籌性；同時(shí)，執(zhí)行層可以有效地督促該管理中心扮演好其代理人的角色，保證基層各承儲(chǔ)單位的管理工作井然有序。

2接納多元化承儲(chǔ)主體。在理論上，應(yīng)對(duì)“儲(chǔ)備食鹽”與“食鹽儲(chǔ)備”加以區(qū)分?！皟?chǔ)備食鹽”是典型的公共產(chǎn)品，是為滿足國家實(shí)施市場調(diào)控、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件或者其他突發(fā)事件所引發(fā)的市場異常波動(dòng)之需，理應(yīng)由國家提供；而“食鹽儲(chǔ)備”是一種服務(wù)，無論儲(chǔ)備設(shè)施還是儲(chǔ)備運(yùn)營，都不一定由國家所有和提供，國家和私人都可以承擔(dān)。也就是說，食鹽儲(chǔ)備作為一般的倉儲(chǔ)行為具有營利屬性，可以社會(huì)化、市場化和產(chǎn)業(yè)化。

只要倉儲(chǔ)企業(yè)的儲(chǔ)備設(shè)施和條件能夠滿足國家食鹽儲(chǔ)備的要求，完全可以通過簽訂合同或租用設(shè)施的方式，將食鹽儲(chǔ)備交給普通的儲(chǔ)備企業(yè)來完成。從世界上許多國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的實(shí)踐來看，由民間和國家共同承擔(dān)戰(zhàn)略商品儲(chǔ)備任務(wù)是一種普遍現(xiàn)象。食鹽儲(chǔ)備的承儲(chǔ)主體不僅應(yīng)包括中鹽總公司代表國家投資建立的各個(gè)調(diào)撥配送中心和各地鹽業(yè)公司，還可以包括符合倉儲(chǔ)條件的各種所有制性質(zhì)的制鹽企業(yè)和鹽業(yè)以外的其他企事業(yè)單位。

三、構(gòu)建食鹽儲(chǔ)備縱橫協(xié)調(diào)的立體化運(yùn)行機(jī)制

(一)頒布“大儲(chǔ)備”法，賦予決策層相關(guān)權(quán)責(zé)

從國家立法層面上看，“我國戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系基本處于無法可依的無序狀態(tài)”。在這種國家立法缺位的背景下，要樹立和強(qiáng)化食鹽儲(chǔ)備決策層的權(quán)威性，就必須研究和頒布“大儲(chǔ)備”法，明確國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的商品構(gòu)成，并對(duì)整個(gè)儲(chǔ)備體系進(jìn)行戰(zhàn)略性和全局性的定位，確定各類商品儲(chǔ)備的決策機(jī)構(gòu)為國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦，并賦予其相關(guān)的決策管理權(quán)責(zé)。

筆者認(rèn)為，國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦的權(quán)責(zé)是，對(duì)包括食鹽在內(nèi)的重要儲(chǔ)備商品進(jìn)行戰(zhàn)略性的宏觀決策管理。就食鹽儲(chǔ)備而言，在國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的主持下，執(zhí)行層各部委的負(fù)責(zé)人共同參加，并特邀相關(guān)專家參與，提出我國食鹽儲(chǔ)備的指導(dǎo)思想，界定食鹽儲(chǔ)備的戰(zhàn)略性功能；根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口和環(huán)境等基本國情，參考食鹽市場監(jiān)測信息和食鹽儲(chǔ)備數(shù)據(jù)資料，確定國家食鹽儲(chǔ)備的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局原則，制定中長期食鹽儲(chǔ)備規(guī)劃和年度計(jì)劃；在“大儲(chǔ)備”的法律框架下，研究制定食鹽儲(chǔ)備的政策、法規(guī)和條例，及時(shí)出臺(tái)新的《國家儲(chǔ)備食鹽管理辦法》，規(guī)定執(zhí)行層各行政部門的管理權(quán)責(zé)，實(shí)行行政問責(zé)制，同時(shí)明確執(zhí)行層與操作層的關(guān)系，實(shí)施契約問責(zé)制。

(二)依據(jù)相關(guān)規(guī)制，啟動(dòng)執(zhí)行層聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在公共事務(wù)治理問題研究中影響較大的“善治”理論認(rèn)為，“善治”就是使公共利益最大化的社會(huì)事務(wù)管理過程，包括法治性、責(zé)任性和有效性等因素。就食鹽儲(chǔ)備管理而言，法治性是指作為執(zhí)行層的各政府部門應(yīng)該依法從事食鹽儲(chǔ)備的行政管理；責(zé)任性是指執(zhí)行層的各政府部門及人員在食鹽儲(chǔ)備的公共事務(wù)管理過程中所需履行的職責(zé)和義務(wù)；有效性是指執(zhí)行層的各政府部門應(yīng)以最小化的成本獲得最大化的公共管理效益。

為此，新的《國家儲(chǔ)備食鹽管理辦法》應(yīng)規(guī)定：國家發(fā)改委根據(jù)商務(wù)部監(jiān)測和搜集的食鹽供求情況和市場價(jià)格，提出儲(chǔ)備鹽的年度調(diào)控總量計(jì)劃，以及總量計(jì)劃內(nèi)的市場調(diào)控時(shí)機(jī)、收儲(chǔ)和投放等意見，報(bào)國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦批準(zhǔn)；財(cái)政部負(fù)責(zé)儲(chǔ)備鹽財(cái)政財(cái)務(wù)管理，安排和管理儲(chǔ)備鹽財(cái)政專項(xiàng)資金，組織其各地財(cái)政檢查專員辦事處監(jiān)督檢查有關(guān)財(cái)務(wù)秩序和財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況等，并將綜合整理后的檢查結(jié)果報(bào)告國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦；國資委負(fù)責(zé)儲(chǔ)備鹽及國家所有的倉儲(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的事前、事中、事后監(jiān)督管理，確保國有資本運(yùn)行安全，嚴(yán)禁國有資產(chǎn)流失，并將監(jiān)管情況及時(shí)向國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦匯報(bào)。

其實(shí)，在食鹽儲(chǔ)備管理的執(zhí)行層中，眾多行政管理和綜合業(yè)務(wù)管理工作大都集中在商務(wù)部。因而，商務(wù)部應(yīng)依據(jù)新的《國家儲(chǔ)備食鹽管理辦法》來行使自己的權(quán)力，并履行相關(guān)職責(zé)：第一，配合國家發(fā)改委，具體組織實(shí)施儲(chǔ)備鹽的市場調(diào)控；第二，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備鹽財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算編制，預(yù)算結(jié)果定期報(bào)告國家儲(chǔ)備監(jiān)管辦，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，向財(cái)政部申領(lǐng)儲(chǔ)備專項(xiàng)資金；第三，配合國資委，對(duì)儲(chǔ)備鹽資產(chǎn)和各種國有倉儲(chǔ)設(shè)施、設(shè)備的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行全方位的監(jiān)管；第四，委托操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，組織實(shí)施儲(chǔ)備鹽具體操作管理。

(三)采取激勵(lì)約束方式，構(gòu)筑操作層長效機(jī)制

1啟動(dòng)長效激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的紐帶作用。在整個(gè)食鹽儲(chǔ)備立體化運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部，執(zhí)行層中的操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著承上啟下的作用。一方面，它作為執(zhí)行層的代理人，要對(duì)執(zhí)行層各行政管理部門負(fù)責(zé)；另一方面，它又處于操作層的上級(jí)管理地位，必須對(duì)其下級(jí)承儲(chǔ)單位負(fù)責(zé)。鑒于操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)所具有的這種特殊中介功能，新辦法應(yīng)明確其具體職責(zé)。

為了防止代理人發(fā)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，作為委托人的商務(wù)部有必要為操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)制定有效的激勵(lì)機(jī)制。由于該機(jī)構(gòu)系政府的特別法人機(jī)構(gòu)，以社會(huì)效益最大化為根本目標(biāo)，因而商務(wù)部對(duì)其績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是社會(huì)效益的高低，即考察其是否有效地履行相關(guān)職責(zé)，考核其對(duì)各承儲(chǔ)單位的具體操作業(yè)務(wù)管理是否到位。如果該機(jī)構(gòu)的績效考核結(jié)果為優(yōu)秀，則應(yīng)對(duì)其法人代表和其他相關(guān)人員予以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、行政記功或職務(wù)晉升，以此激勵(lì)該管理中心工作的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)新性；如果該機(jī)構(gòu)的績效考核結(jié)果較差，可參照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)人員予以相應(yīng)處罰。

2實(shí)行合同約束機(jī)制，確保儲(chǔ)備鹽倉儲(chǔ)安全。操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與各承儲(chǔ)單位是契約合同關(guān)系，雙方具有平等的權(quán)利與義務(wù)，各自享受和履行相關(guān)的權(quán)益和責(zé)任。操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)代表政府部門，對(duì)承儲(chǔ)單位的具體操作業(yè)務(wù)進(jìn)行管理；如果承儲(chǔ)單位違反合同規(guī)定，則應(yīng)按相關(guān)合同條款追究其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任甚至法律責(zé)任。承儲(chǔ)單位按合同條款的約定，承擔(dān)具體的倉儲(chǔ)任務(wù)，密切配合執(zhí)行層各行政部門和操作業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，確保儲(chǔ)備鹽的數(shù)量和質(zhì)量及衛(wèi)生安全。

[責(zé)任編輯：湯偉山]