譚　瑩　張麗娟

[摘要]“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，在我國主要的是建國后通過一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排而形成的人為的“二元”社會結(jié)構(gòu)?！岸鄙鐣Y(jié)構(gòu)是當(dāng)代中國不同于任何發(fā)展中國家的顯著特征，是有中國特色的“三農(nóng)問題”的要害和根源。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要打破以“二元”結(jié)構(gòu)為基本特征的城鄉(xiāng)分治格局，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，最后建立起城鄉(xiāng)互補(bǔ)互促、共同進(jìn)步，平等和諧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。這必然要進(jìn)行制度創(chuàng)新，文章分析影響“二元”經(jīng)濟(jì)的制度原因，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；制度；創(chuàng)新

[中圖分類號]F291.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0019-03

2003年10月，中共十六屆三中全會上，明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，逐步改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)和設(shè)想。指出解決“三農(nóng)”問題是我們當(dāng)前工作的重中之重，我國經(jīng)濟(jì)總體上已到了“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，制訂了“多予，少取。放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策。筆者從產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距的原因分析，認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)鍵要進(jìn)行制度創(chuàng)新，使城鄉(xiāng)關(guān)系得到改善，經(jīng)濟(jì)得到協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重的制度根源

美國著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯于1954年提出了著名的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論認(rèn)為，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中源于城鄉(xiāng)不同的資源特征而自然形成的。這種城鄉(xiāng)差距的自然特性，在發(fā)展中國家普遍存在，不可避免，這是一種發(fā)展中的正常差別。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種城鄉(xiāng)差距會不斷縮小。但中國城鄉(xiāng)差距除了這種原因以外，還有更為重要的人為的制度因素造成的城鄉(xiāng)差距是中國特色“三農(nóng)”問題的要害和根源，我們研究“三農(nóng)”問題就是要研究這種制度形成的來龍去脈，以有效地尋求改變這種制度的有效途徑。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度有助于人們解決反復(fù)面，臨的某類問題，決定了社會和經(jīng)濟(jì)的激勵結(jié)構(gòu)。建國初期，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起飛和發(fā)展，我們引進(jìn)了蘇聯(lián)高度集權(quán)的管理經(jīng)濟(jì)的作法，并逐步形成了“以鄉(xiāng)養(yǎng)城，以農(nóng)養(yǎng)工”的發(fā)展模式，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。為了保障這一模式的順利實(shí)施，我們強(qiáng)化了有利于城市發(fā)展的財(cái)政分配制度、工農(nóng)剪刀差的價(jià)格制度、金融制度、土地制度、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理制度等。在城市以低工資和高就業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本擴(kuò)張；在農(nóng)村則以束縛農(nóng)民在土地上的制度安排，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對穩(wěn)定，并希望以農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)步來解決由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后而與城市工業(yè)化的不協(xié)調(diào)問題。為了限制農(nóng)民的自由遷移，1958年通過了影響至今的《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上正式確立了二元戶籍制度，農(nóng)民遷入城市就從事實(shí)上被堵死了。圍繞城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，配套出臺了一系列歧視農(nóng)民、限制農(nóng)民的政策制度，如糧食及副食品與燃料供應(yīng)制度、住宅制度、教育制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療制度、勞動保護(hù)制度、婚姻生育制度等十多項(xiàng)，形成了當(dāng)今世上少有的的二元社會結(jié)構(gòu)。二元社會結(jié)構(gòu)的形成有其特殊的社會歷史背景，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、錯誤的發(fā)展觀造成和維持的。二元社會結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成。就具有強(qiáng)大的體制一慣性，至今仍然制約著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。可以說，二元社會結(jié)構(gòu)是中國最大的“人造國情”。

二、我國“二元”經(jīng)濟(jì)制度的形成歷史及現(xiàn)狀

從以上的分析，可以看出我國“三農(nóng)”問題的制度性根源在于長期以來一系列的，限制農(nóng)民的不公平、不平等的二元經(jīng)濟(jì)制度。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這些制度得到了一定的改變和修正，但仍成為目前我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。

(一)不合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

歷史上，我國財(cái)權(quán)基本上集中在中央財(cái)政以及地方的上級財(cái)政手中，基層財(cái)政缺少固定的資金來源。與居民生活直接相關(guān)的基本公共品(包括水、電、氣、道路交通、公益項(xiàng)目、文化娛樂設(shè)施項(xiàng)目等有形的公共品)，在城市地區(qū)供應(yīng)比較充裕，也有比較完備的管理體系。而農(nóng)村地區(qū)這些基本公共品較為匱乏。除了少數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠以公共資源提供基本公共品外，大多數(shù)農(nóng)村至今還沒有享受到基本的公共品，即使有的地方建設(shè)了生活所需要的道路、自來水等公共基礎(chǔ)設(shè)施，但建設(shè)資金基本上來自于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集資，而并非以政府為主體通過財(cái)政撥款方式向當(dāng)?shù)鼐用裉峁?/p>

在新的制度變遷過程中，地方政府在資金方面正面，臨著更大的困境：農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅的逐步取消意味著基層政府征收稅費(fèi)的權(quán)利以及財(cái)源不斷地被減少，而1994年開始實(shí)施的分稅制基本上沒有隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革作相應(yīng)的調(diào)整，基層政府稅源萎縮的同時(shí)，中央財(cái)政以及地方財(cái)政的上級財(cái)政對基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小、不透明、缺乏規(guī)范、得不到制度上的保障，使基層財(cái)政狀況日益惡化已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。

(二)不公平的公共教育和社會保障制度

社會教育及其保障制度屬于無形的公共品，主要是指以政府為主體向居民提供的社會保障，包括各種社會保險(xiǎn)和社會福利。我國從1997年開始建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其他各種社會保險(xiǎn)，1999年底在全國各地已經(jīng)建立起來的最低生活保障制度，都限于縣級以上的城市地區(qū)，農(nóng)村并不涵蓋在制度的保障以內(nèi)。農(nóng)村居民不僅因?yàn)槿鄙偕鐣Ｕ现贫榷荒芟硎芨鞣N社會福利，即使他遷移到城市并順利就業(yè)，農(nóng)村居民的身份決定了他們同樣不能享受城市職工(居民)普遍享受的社會保障制度。從教育來看，城市地區(qū)九年制義務(wù)教育的條件盡管已經(jīng)比較完善，但不少農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段家長還需要為孩子的教育花錢，并成為農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)。

(三)嚴(yán)格的戶籍制度限制了人口的自由流動，遏制了城市化的發(fā)展

二元社會結(jié)構(gòu)人為地控制了農(nóng)村人口向城市的自由流動。一個(gè)國家和地區(qū)要想經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮，就必須使人口在城鄉(xiāng)之間自由流動。但我國建國以后，出臺的以限制農(nóng)村人口向城市流動為主要目標(biāo)的戶籍制度，人為隔離城鄉(xiāng)，使市民和農(nóng)民身份凝固化，這種少有的城鄉(xiāng)隔離制度，形成了城市和農(nóng)村兩個(gè)各自封閉循環(huán)的體系、市民和農(nóng)民兩種身份迥異的不同公民。改革開放以來進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民也無法獲得名正割匝的市民身份和工人地位，他們只能被稱之為不倫不類的“農(nóng)民工”。二元社會結(jié)構(gòu)人為地遏制了城市化進(jìn)程。城市化本來是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。根據(jù)一些學(xué)者的研究，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化過程中，一般城市化率均高于工業(yè)化率。人為的二元社會結(jié)構(gòu)使我國城市化水平既明顯滯后于國內(nèi)工業(yè)化水平，又大大落后于發(fā)達(dá)國家、其他發(fā)展中

國家和世界平均水平。

(四)農(nóng)村金融體制不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

新中國成立初期，政府大力發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)。從1950年開始，全國各地普遍組建農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)在一開始就沒有得到清晰的界定，全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的、模糊的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，事實(shí)上產(chǎn)權(quán)是由國家控制的。所有權(quán)不清晰導(dǎo)致農(nóng)村信用社指望政府會對一切不良貸款承擔(dān)最終責(zé)任。信用社“三會”制度徒有虛名，治理結(jié)構(gòu)殘缺不全，“一人說了算”的“內(nèi)部人控制”問題十分嚴(yán)重。這些問題的積累最終導(dǎo)致了目前農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)比例甚高。農(nóng)村合作社產(chǎn)權(quán)不清、管理體制不順，以及農(nóng)村信用社發(fā)展過程中形成的歷史問題，進(jìn)一步加大農(nóng)村信用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的難題。近年來，農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用弱化，農(nóng)戶獲得貸款困難，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款比重大，農(nóng)村存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn)成為農(nóng)村金融的突出問題。這說明農(nóng)村金融體系的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。從根本上解決當(dāng)前我國農(nóng)村金融中的突出問題，不能局限于對農(nóng)村金融體系的小修小補(bǔ)。必須以促進(jìn)農(nóng)村金融市場的發(fā)展為目標(biāo)，以深化農(nóng)村信用社改革為契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村金融體制的整體改革。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度創(chuàng)新探討

十一屆三中全會以來，以市場為取向的改革不斷深入，最終實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史性跨越，打開了我國經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的嶄新局面。從根本上解決“三農(nóng)”問題，全面建設(shè)小康社會和加快建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須糾正長期以來形成的城鄉(xiāng)差別的傳統(tǒng)和制度，突破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破和制度創(chuàng)新。

(一)改變國民經(jīng)濟(jì)的分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的創(chuàng)新

加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度，逐步使城鄉(xiāng)分配關(guān)系合理化。保證長期以來的城市的財(cái)政偏向，保證農(nóng)民享受公共財(cái)政給予的外部經(jīng)濟(jì)。要下決心調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資要切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制。各級政府要依法安排并落實(shí)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的預(yù)算支出，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制。積極運(yùn)用稅收、貼息、補(bǔ)助等多種經(jīng)濟(jì)杠桿，鼓勵和引導(dǎo)各種社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。從2004年起，確定一定比例的國有土地出讓金，用于支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，要結(jié)合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)。市、縣兩級政府也要切實(shí)增加對小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入。要盡快立法，把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。2006年，國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于2005年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于2005年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。要把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。提高耕地占用稅稅率，新增稅收應(yīng)主要用于“三農(nóng)”。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。進(jìn)一步加大支農(nóng)資金整合力度，提高資金使用效率。

(二)建立統(tǒng)籌的社會教育和保障制度，推動農(nóng)村全面進(jìn)步，保證農(nóng)民享有平等的國家教育、文化衛(wèi)生等公共服務(wù)的權(quán)利

要改變這種現(xiàn)狀就必須增加公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的力度。首先，要保障農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)為政府承擔(dān)，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)轉(zhuǎn)為縣級政府承擔(dān)，調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，進(jìn)一步加大中央和省級財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。2005年，國家規(guī)定要落實(shí)新增教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的規(guī)定，用于縣以下的比例不低于70％。到2007年，爭取全國農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生都能享受到免書本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。其次，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)是政府的職能，應(yīng)建立農(nóng)村專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，保障農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。堅(jiān)持以農(nóng)村為重點(diǎn)的衛(wèi)生工作方針，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)和農(nóng)村醫(yī)療救助工作，實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。加強(qiáng)艾滋病、血吸蟲病等重點(diǎn)疾病的防治工作，推動改水改廁等農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合治理。搞好農(nóng)村計(jì)劃生育，對農(nóng)村計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎勵扶助制度，抓好“少生快富扶貧工程”試點(diǎn)。最后，通過完善農(nóng)村最低保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與城市并軌，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化。有條件的地方可以探索建立農(nóng)村社會保障制度。加大農(nóng)村重大文化建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施力度，完善農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，鼓勵社會力量參與農(nóng)村文化建設(shè)。鞏固農(nóng)村宣傳文化陣地，加強(qiáng)農(nóng)村文化市場管理。切實(shí)提高農(nóng)村廣播電視“村村通”水平，做好送書下鄉(xiāng)、電影放映、文化信息資源共享等工作。

(三)加快農(nóng)村金融體制改革，保障農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)的合法融資權(quán)，改變長期以來金融資源的城市偏向

為此，一是要改革農(nóng)村信用社，建立多元的農(nóng)村金融服務(wù)體系。徹底解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機(jī)制和內(nèi)部人控制等問題。要采取股份所有制形式廣泛地吸納村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶參股，把農(nóng)村信用合作社改變成農(nóng)村合作金融組織。采取優(yōu)惠政策以低利率對農(nóng)民放貸。二是通過加強(qiáng)對金融中介的監(jiān)管、放松利率管理等措施，創(chuàng)造一個(gè)促進(jìn)農(nóng)村金融市場發(fā)展的有利環(huán)境。三是重新對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行功能定位和調(diào)整，建立一個(gè)更完善、更有活力的真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。

[責(zé)任編輯：陳雪梅]