高全成

摘要：國家主體功能區(qū)的劃分，是為了確定不同地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境性質(zhì)，以確定其在人類經(jīng)濟活動中的功能性質(zhì)，使人們能夠更好地把握在不同區(qū)域的經(jīng)濟活動，更好地利用自然資源和保護生態(tài)環(huán)境，以達到可持續(xù)發(fā)展的目標。正確把握不同的功能區(qū)定位，相應(yīng)地調(diào)整好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)和諧社會構(gòu)建的總體目標。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F127.4文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0073-03

建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是我們今后相當長一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，而劃分主體功能區(qū)，根據(jù)主體功能區(qū)定位調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)上述目標的重要手段。

一、主體功能區(qū)的性質(zhì)和發(fā)展定位

(一)國家關(guān)于主體功能區(qū)的性質(zhì)和發(fā)展定位

國家“十一五”規(guī)劃第二十章明確了主體功能區(qū)劃分的依據(jù)和目的，即“根據(jù)資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)”。并明確了不同功能區(qū)的性質(zhì)和發(fā)展定位。

1、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。

2、重點開發(fā)區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

3、限制開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

4、禁止開發(fā)區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

此外，國務(wù)院于2007年7月26日發(fā)布了“關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見”(國發(fā)[2007]21號)對主體功能區(qū)的劃分工作進行了詳細規(guī)劃和安排。

(二)國家“十一五”規(guī)劃中關(guān)于部分限制開發(fā)區(qū)功能定位及發(fā)展方向的規(guī)定

國家“十一五”規(guī)劃中劃定了“部分限制開發(fā)區(qū)域功能定位及發(fā)展方向”(國家“十一五”規(guī)劃專欄8)，其中涉及陜西地區(qū)的有三個：

1、秦巴生物多樣性功能區(qū)——適度開發(fā)水能，減少林木采伐，保護野生物種。

2、毛烏素沙漠化防治區(qū)——恢復(fù)天然植被，防止沙丘活化和沙漠面積擴大。

3、黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區(qū)——控制開發(fā)強度，以小流域為單元綜合治理水土流失，建設(shè)淤地壩。

這為陜西確定主體功能區(qū)提供了一個重要參照。

(三)陜西關(guān)于主體功能區(qū)的發(fā)展定位

陜西“十一五”規(guī)劃第五篇第十章第三項初步確定了陜西主體功能區(qū)及其發(fā)展定位：

1、西安都市圈地區(qū)。這一地區(qū)為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要著力提高增長質(zhì)量和效益，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，提升參與全國和國際分工與競爭的層次，優(yōu)化調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，增強區(qū)域整體功能，更好地發(fā)揮帶動全省發(fā)展的龍頭作用。

這一地區(qū)包括西咸經(jīng)濟一體化后的大西安地區(qū)，定位的矛盾在于優(yōu)化開發(fā)區(qū)從性質(zhì)和功能上屆于“飽和區(qū)”，開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱，發(fā)展的方向是收縮，發(fā)展的方式是提升科技含量、轉(zhuǎn)變增長方式、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)軟化。但西咸經(jīng)濟一體化的方向仍然是擴張，產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)和能化工業(yè)仍占相當大的比重，這就要求重新調(diào)整發(fā)展思路，尤其在產(chǎn)業(yè)科技化上下功夫，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)科技化戰(zhàn)略，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境的壓力。

2、關(guān)中地區(qū)、陜北煤油氣鹽富集區(qū)和陜南漢、丹江沿岸地區(qū)。這一地區(qū)為重點開發(fā)區(qū)，要加強基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，加速資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和人口集聚，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐，建成支撐全省經(jīng)濟發(fā)展的重點地區(qū)。

這一區(qū)位定位中關(guān)中和陜南漢、丹江沿岸地區(qū)相對資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好，符合重點開發(fā)區(qū)域的基本條件。但比較突出的問題是陜北煤油氣鹽富集區(qū)，從生態(tài)環(huán)境來看這里是生態(tài)環(huán)境極度脆弱區(qū)，大規(guī)模的能源重化工業(yè)發(fā)展已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成了很大的影響、干擾和破壞，作為重點開發(fā)區(qū)進一步發(fā)展必然面對環(huán)境承載能力不足的矛盾，這就要求在充分估量環(huán)境承載能力的條件下有節(jié)制的開發(fā)，尤其要提高科技含量、發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)、強化環(huán)境修復(fù)。

3、秦巴中高山區(qū)“南水北調(diào)”水源保護地、陜北河流上源中低山區(qū)。這一地區(qū)為限制開發(fā)區(qū)，要實行保護優(yōu)先、適度開發(fā)的方針，加強生態(tài)環(huán)境整治，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，積極實施易地扶貧搬遷，引導(dǎo)人口自愿平穩(wěn)有序遷移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況，逐步建成全國重要的生態(tài)功能區(qū)。

4、我省國家級、省級自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)及生態(tài)極度敏感區(qū)。這一地區(qū)為禁止開發(fā)區(qū)，要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃實行有效保護，禁止不符合區(qū)域功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。

陜西省人民政府2007年12月20日頒發(fā)了“陜西省人民政府關(guān)于編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃的實施意見”(陜政發(fā)[2007]72號)周密部署了陜西主體功能區(qū)的劃分工作。

二、陜西主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

改革開放以來，陜西經(jīng)濟持續(xù)快速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，但同時，也出現(xiàn)了國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、資源環(huán)境壓力加大等矛盾和問題。根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，確定開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局對陜西的經(jīng)濟社會發(fā)展具有非常重要的實踐意義。

全省主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)。

由于整體功能區(qū)的確定正在進行中，產(chǎn)業(yè)調(diào)整建議只能根據(jù)陜西“十一五”規(guī)劃中的初步確定提供以下建議：

(一)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

西安都市圈地區(qū)應(yīng)該是西咸經(jīng)濟一體化后的大西安市區(qū)，主要產(chǎn)業(yè)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、航天航空產(chǎn)業(yè)、電子機電產(chǎn)業(yè)、機械制造產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)旅游服務(wù)業(yè)。國土開發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱。

這一地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要任務(wù)：一是要改變大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，強化科技創(chuàng)新及其在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，做好科技成果轉(zhuǎn)化的聯(lián)系、協(xié)調(diào)、支持工作，用現(xiàn)代科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，提高產(chǎn)業(yè)增長質(zhì)量和效益。同時積極鼓勵資源節(jié)約型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的增長，淘汰高消耗、高污染的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。

二是要改變依靠大量占用土地擴張產(chǎn)業(yè)的方式，優(yōu)化調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，強化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推進產(chǎn)業(yè)集聚，提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和輻射帶動功能，增強區(qū)域整體功能，同時借助國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的契機，提升參與全國和國際分工與競爭的層次，更好地發(fā)揮帶動全省發(fā)展的龍頭作用。

(二)重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

關(guān)中地區(qū)是全省政治、經(jīng)濟和文化的中心區(qū)域，工商業(yè)基礎(chǔ)較強，面積僅占全省面積的27％，2005年人口占全省62.3％，經(jīng)濟總量占68.5％，聚集了全省約80％的科技實力；陜北集中了全省約80％的煤炭、石油、天然氣資源，近年來隨著國家能源重化工基地的建設(shè)經(jīng)濟迅速發(fā)展，“十五”時期陜北GDP年均增長率高達15.6％，成為三大區(qū)域中經(jīng)濟增長速度最快的地區(qū)；陜南“三線建設(shè)”時期國家布局的幾家國防科技工業(yè)、鋼鐵工業(yè)，基本上集中在漢江丹江沿岸地區(qū)，是人口和經(jīng)濟的密集區(qū)。這三個地區(qū)應(yīng)為重點開發(fā)區(qū)域。

但從資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好兩個條件看，關(guān)中地區(qū)更符合要求。關(guān)中地區(qū)是陜西的糧倉，以農(nóng)業(yè)為主體，也是科技產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)的重點發(fā)展區(qū)域，一是要加強基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模；二是要積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值，切實提高農(nóng)業(yè)收入；三是要加快城鎮(zhèn)化步伐，加速資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和人口集聚，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移人口，建成支撐全省經(jīng)濟發(fā)展的重點地區(qū)。

陜北主要是以煤炭、石油、天然氣和巖鹽四大資源為主體的能源化工產(chǎn)業(yè)，這是陜西經(jīng)濟快速發(fā)展的核心區(qū)域，是新的經(jīng)濟增長點。但總體上資源(主要是水資源)承載能力不強，毛烏素沙漠和黃土高原丘陵溝壑區(qū)都是生太脆弱區(qū)。人口居住也相對分散。因此這一地區(qū)的發(fā)展一是要積極發(fā)展與資源加工生產(chǎn)和生活相配套的產(chǎn)業(yè)，提高加工度、完善產(chǎn)業(yè)鏈，增加就業(yè)和老百姓收入；二是要通過城鎮(zhèn)化集聚人口，將生態(tài)脆弱區(qū)居住偏遠的居民向城鎮(zhèn)集中；三是要強化環(huán)境管理，提升能源化工產(chǎn)業(yè)的科技含量，加快循環(huán)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，強化企業(yè)對環(huán)境治理的補償。

陜南集中了全省約70％的水資源、森林資源和生物資源，區(qū)域經(jīng)濟整體上以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，是貧困縣集中連片的地區(qū)。雖然漢江丹江河谷地區(qū)經(jīng)濟較為集中，但作為國家南水北調(diào)西線工程水源保護地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須注重生態(tài)環(huán)境的保護。一是重點發(fā)展旅游業(yè)，適度發(fā)展中草藥及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)；二是強化城鎮(zhèn)建設(shè)，注重移民搬遷，將城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)集聚、人口轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，以實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，縮小地區(qū)差距。

陜南的有色金屬礦產(chǎn)業(yè)可建成重要的新材料產(chǎn)業(yè)基地，但必須實行保護優(yōu)先、適度開發(fā)的原則，根據(jù)資源環(huán)境承載能力布局產(chǎn)業(yè)。一是要提升礦產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量，減少環(huán)境污染；二是要因地制宜發(fā)展特色綠色產(chǎn)業(yè)；三是要積極實施易地扶貧搬遷，引導(dǎo)人口自愿平穩(wěn)有序遷移，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護。

(三)限制開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

秦巴中高山區(qū)“南水北調(diào)”水源保護地、陜北河流上源中低山區(qū)資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不好，并關(guān)系到全國或整個地區(qū)的生態(tài)安全，應(yīng)為限制開發(fā)區(qū)域?？傮w上一方面要勇于淘汰和轉(zhuǎn)移不符合國家主體功能區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)；另一方面要發(fā)掘本地優(yōu)勢，積極布局和發(fā)展生態(tài)效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)高的特色產(chǎn)業(yè)。

在陜南主要涉及到一些礦產(chǎn)業(yè)，要實行保護優(yōu)先、適度開發(fā)的方針，加強生態(tài)環(huán)境整治，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，一是要提升礦產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量，減少環(huán)境污染；二是要因地制宜發(fā)展特色綠色產(chǎn)業(yè)；三是要積極實施易地扶貧搬遷，引導(dǎo)人口自愿平穩(wěn)有序遷移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，逐步建成全國重要的生態(tài)功能區(qū)。

(四)禁止開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

國家級、省級自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)及生態(tài)極度敏感區(qū)為禁止開發(fā)區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)不是嚴格禁止一切產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要發(fā)展那些對環(huán)境沒有破壞的產(chǎn)業(yè)。禁止開發(fā)區(qū)一般都是旅游勝地，要整合旅游資源、積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，但必須要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃實行有效保護，禁止不符合區(qū)域功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。

總之，在國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的大環(huán)境下，陜西在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局時可以得到國家更多的財政和政策支持，應(yīng)抓住這一歷史機遇，一方面根據(jù)自身的特點和優(yōu)勢調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)揮優(yōu)勢；另一方面充分利用國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的各項優(yōu)惠政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟的健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

責任編輯：孫巍