李貴成

摘要：政府公信力是指政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任程度。政府公信力是各種法律、法規(guī)得以行使的保證，是種種社會交往的紐帶，是社會穩(wěn)定的杠桿。它的強弱，對政府而言舉足輕重。當前，政府公信力存在的弱化問題，突出顯示出政府信用制度的缺乏。為此，我們要把提高政府公信力作為提高政府行政能力的重要內容，采取得力措施加以解決。

關鍵詞：政府公信力；合法性；責任

中圖分類號：D630.1文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0051-04

政府公信力歸根到底是一個政府政治合法性問題，它的高低、強弱直接關系到政府合法性的基礎，維系著政府的存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展。黨的十七大報告做出“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”的決斷，是黨對當前政府公信力建設緊迫形勢的準確把握與對加強政府公信力建設的高度重視。

一、政府公信力的社會意義

所謂政府公信力，是指政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任程度，是指社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀價值判斷，它是政府實施行政行為時的形象和所產生的信譽在社會組織和民眾中形成的心理反應。政府公信力是從政府角度出發(fā)，它強調政府在這種信任關系中的主動性。公民對政府的信任，是從公民出發(fā)，是公民對政府及其工作人員的期待。在政府與公民的信任關系中，政府不可能要求公民的信任，只能使自己變得更加值得信任，因此，政府的所作所為是決定政府公信力高低的重要因素。政府作為國家權力的執(zhí)行機關，它的公信力來源包括兩部分，一部分是先賦的，另一部分是自致的，先賦的公信力是一個政府的初始公信力，自致的公信力是政府通過后天作為取得的，是政府公信力的最重要的來源。

1、政府公信力是責任政府合法性的根基。在現代民主政治條件下，公共權力行使體現出兩個極為重要的價值取向，即民主和責任。公共權力來自公民主權的委托，公共行政向公民負責是這一主權原則的合乎邏輯的發(fā)展。政府的公信力，正是政府行使公共權力效果的社會反饋，是政府責任行為的外射。在民主社會，失去民眾信任的社會，其合法性也存在危機。良好的公信力是責任政府的必然追求。政府公信力產生的根源來自于對政府政治合法性的確認，合法性與政治現象相生相伴，它是指社會性秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。西方啟蒙思想家主張，國家權力來源于人民與政府之間的協(xié)議或契約。契約理論認為，公眾與政府之間是一種以行政權為中心的委托一代理關系：公眾將行政權委托給政府，同時期望能獲得維持其利益的政府服務。這種關系必然包含著政府信用和社會公眾認同的政府公信力問題，善政必須建立在公眾信任的基礎上。德國社會學家馬克思·韋伯首次把“合法性”作為核心要領進行學理探討。他認為合法性是既定政治體系的穩(wěn)定性，即人們對享有權威地位的確認和對其命令的服從。其實，國家權力的合法性基礎就是某種信任，越是現代意義上的合法性基礎，越是與公民的選擇相關，就越符合信任的狹義定義。合法性的獲得，一方面取決于政府的活力，包括國家權力為強化自己的統(tǒng)治地位而運用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證；另一方面，其更為實質的內容是，國家政權在大眾中贏得了廣泛信任和忠誠，從而使人自覺地把對政府的服從當作自己的義務。從盧梭、馬克思·韋伯到哈貝馬斯，對合法性的研究都離不開一個主題——怎樣的政府公信力最好，最能得到民眾的認同和擁護?，F代民主政治的實踐顯示，責任政府的共同趨勢是既注重公民的參與又重視民主的憲政原則。在民主社會，公民應服從法律和政府命令，并且僅當這一政權具有合法性基礎，它的產生符合民主程序，它的價值目標和政治行為是全心全意為公眾謀福利的。公信力集中體現了政治合法性的實質內容，其落腳點卻是公民利益的最大化。因此，責任政府政治合法性的根基是政府的公信力。

2、政府公信力確保社會運行的高效率。任何社會關系都必須建立在信任之上。社會的信任結構包括系統(tǒng)信任和個人信任兩個層面。在一個正常的社會里，人們對社會系統(tǒng)的信任實際上反映了對社會秩序的信任，社會秩序的有效約束力無疑是以人們對它的信任為基礎的。比如，人們需要相信社會中流通的貨幣，相信傳媒上的消息，相信氣象部門發(fā)布的天氣預報，需要信任政府并根據政府的政策調整自己的行為。對社會系統(tǒng)的信任實際上就是一種公信力，如果這個公信力出了問題，社會生活就會處于混亂狀態(tài)。誠如甘姆貝塔所指出的：信任(或不信任)是一個行動者評估另外一個或一群行動者將會進行某一特定行動的主觀概率水平，他的這種評估發(fā)生在他能夠監(jiān)控此特定行動之前，而且，這種評估在一定情境下做出并影響了該行動者自己的行動。對群眾與政府的關系而言，只有當群眾相信政府的時候，政府才能做到令行禁止，民眾才能主動理解、支持政府的各項決策。否則，政府的各項政策、意圖往往成為一紙空文；即使強行執(zhí)行相關政策，也會帶來行政成本高昂的后果，并且效率低下。關于信任的意義和價值，已經有過很多討論。與靠墨守法規(guī)來維系的社會相比，具有高度信任的社會有著巨大的競爭優(yōu)勢，因為交易成本降低了。同樣，在存在高度信任的政府組織中，交易成本也比較低。例如，政府的兩個不同部門或位于兩個地區(qū)的人員，如果他們彼此信任，能坦率地分享各自對各種事情的看法，他們就可能會進行更多的思考和創(chuàng)新，執(zhí)政的成本也會相應下降。在人們的觀念中，存在著大量的默會知識(注：默認的不需要加以解釋的知識)。這種認識在電腦系統(tǒng)或書本中根本無法找到。而信任，就是這種認識流動的途徑。社會網絡理論家卡倫·斯蒂文森認為，信任和效率緊密關聯(lián)，因信任而形成的網絡能釋放出巨大的認知能力。與政府的等級組織結構相比，這種網絡對政府的有效施政能力影響更大。不管對國家還是對公司，其結果都是一樣的：創(chuàng)造更多的價值，同時減少了開支和監(jiān)管。

3、政府公信力加強社會交換的穩(wěn)定和適應。交換在人類社會歷史形成中起了關鍵作用。德國社會學家西美爾認為交換是現代社會中占支配地位的互動形式或社會關系?，F代社會中，交換是創(chuàng)造一個社會的人們之間的內在聯(lián)結和有機團結的前提條件之一。不僅如此，西美爾更進一步強調，交換的一個最重要的條件是信任。著名社會學家布勞也指出，社會交換取決于信任，也促進信任。政府是一種合法化權威，也是社會交換組織中的一環(huán)，而信任，是一種共享價值和期望。在所有合法化關系中，法規(guī)強迫實施給予和回報的相互性。沒有這種相互性，社會平衡和凝聚便不復存在。政府的公信力正是各種法律法規(guī)得以行使的保證，是種種相互性社會交往關系的紐帶。

隨著社會生產力的發(fā)展和交換的形式的演化，市場交換逐漸成為社會交換的主導形式，市場交換是一種有效的、契約性的交換，每個市場交換事件都要遵循一定的市場規(guī)則來進行，而市場規(guī)則不是自發(fā)的，而主要靠政府來制定，政府起著主

心骨的作用，它一旦不守信，那么所有的市場交換行為將面臨崩潰危險；另一方面，市場交換是一種不斷擴大的、開放性的交換，隨著經濟全球化進程加快，交換的地域性也在擴張，從地區(qū)到國家再到國際交換的這一發(fā)展過程中，政府的地位角色也無疑越來越重，一旦政府失信，不但會給交換方帶來致命的打擊，自身整個國家的信用大廈也會坍塌掉?，F代社會的發(fā)展，使社會交往紛繁復雜。政府工作的各種政策和程序、各種利益和沖突、各種價值和理念，需要在社會交換的過程之中得到調和，和諧相處，公信力更突顯其作為社會穩(wěn)定的杠桿作用。組織和人在社會生活中，無論變化多快，都能相應地找到自身的方向感。

二、政府公信力弱化的表現和原因

從總體上看，我國政府的公信力是好的。但是，在實際工作中，的確也存在政府失信現象。當前我國政府公信力弱化主要體現在四個層面。

首先，行為公信力弱化。這主要是由于政府行為不規(guī)范或不負責任而形成的。行為導致政府公信力弱化主要表現在以下幾個方面：一是政府行為缺位。這是指本該由政府管而沒有管的事情，導致政府無法保證最低限度的滿足對公共產品和服務的要求，使公眾對政府怨聲載道，信任度較低。二是政府行為越位。這是指那些政府機關不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里的行為。政府行為越位，最終的結果是未必能將事情妥善處理，反而影響了政府公信力。三是政府行為錯位。這是指一些地方政府部門既當“裁判員”又當“運動員”，造成政府行為在一些方面表現出很強的人治色彩，結果在利益沖突過程中很難做到公平、公正和公開，導致政府公信力的弱化。

其次，政策公信力弱化。這是指公眾對公共政策的制定、價值取向、責任機制信任程度降低的現象。其主要表現是：(1)政策決策不規(guī)范。當前一些政府在決策過程中存在的主要問題是決策的隨意性比較大，發(fā)現問題時不是從公眾的利益出發(fā)，而是更多考慮的政績；決定議案時不經過科學調查研究，而是憑經驗和習慣；出現問題后也不勇于承擔責任，而是拍拍屁股走人。這些行為都不符合現代行政管理的科學程序，而這些行為大多都和公眾直接接觸，并且與公眾的利益息息相關。(2)公共政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。浙江大學政府信用缺失調查課題組在對浙江大學187名學員進行調查中，有121位認為，“政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性”是我國地方政府信用缺失的主要表現，其隸屬度為0.647，被列為我國地方政府信用缺失的第4項主要表現。(3)政策執(zhí)行有偏差。造成政策執(zhí)行中的偏差可能是由于主觀上利益的維護導致政策執(zhí)行過程中的不公正，也有可能是政策執(zhí)行者水平的差異導致的對政策理解不夠。無論是前者還是后者，最終導致的結果都是政策實施沒有達到預期的效果，使公眾對政府產生不信任。

第三，政府績效公信力弱化。這是指政府績效追求的價值取向背離公眾利益，以及這種績效本身的真實性受到公眾懷疑所導致的政府公信力下降。如一些地方以簡單的經濟增長數字作為官員業(yè)績考核的主要參數，導致一些官員片面追求經濟增長的短期績效，行為取向唯經濟指標是從，為了在經濟績效的競爭中脫穎而出，一些官員在行政過程中重汲取輕服務，甚至置百姓生活實際于不顧，亂集資、亂攤派、亂罰款，使公眾與地方政府之間的對立情緒不斷加劇。更有甚者，少數地方政府官員為達到個人升遷的目的，大搞形象工程，熱衷于做表面文章，在統(tǒng)計數字上弄虛作假，這些都嚴重破壞了政府的信用形象。

第四，資信公信力弱化。這是指公眾對政府渠道傳播的資信信任程度下降。理論和現實一再證明，政府既不是全知全能的能力上的超人，也不是沒有任何利益追求的經濟上的超人，它本質上也有自己的獨立利益和能力局限。在很多突發(fā)事件發(fā)生的時候，地方政府往往是作為利益的相關方出現，有時即使地方政府非為直接的利益相關方，但出于家丑不外揚的心態(tài)，一些地方政府故意瞞報、漏報，被媒體曝光后又隨意找借口敷衍塞責。政府資信不透明，不僅對于上級掌握正確信息以進行正確決策不利，而且對于社會公眾及時掌握和應對迫在的風險也不利，使得公眾對官方信息持懷疑態(tài)度，造成政府工作的被動。從SARS事件，到松花江污染事件，再到三鹿毒奶粉事件，我們一再經歷和驗證這樣的事實：面對突發(fā)事件和可能的突發(fā)事件，一旦信息不能走在事件發(fā)生的前列，事件的擴張和蔓延必將給人民群眾的生命和財產安全帶來極大的威脅乃至迫在的損害。

造成政府公信力缺失可能的原因是多方面的，最根本原因是政府信用制度的缺乏。社會學大師盧曼將信任分為人際信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人與人之間的感情聯(lián)系的基礎之上；后者則是用外在的像法律一類的懲戒式或預防式批判，來降低社會交往的復雜性。政府作為一個國家的權力機構和管理機構，其運行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對政府的信任顯然屬于制度信任的范疇。這種信任必須依靠一定的社會力量來實現，必須建立在一套可靠的信用制度基礎之上。然而，在我國政府行政體系的運作中，政府行為更多地體現出指令性特點，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷這樣一種行政支配的運作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個人行為所代替，導致信用的無法保障。政府信用缺失的制度原因可概括為：第一，政府缺乏有效的內部制度，即缺乏誠實而有效率的監(jiān)督者、良好的審計部門、設計明晰的法規(guī)、和高效的司法部門。有效的內部制度的缺乏導致政府公務人員權力的難以監(jiān)督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個人的自覺，而個人自覺的可靠度往往存在著很大的彈性。第二，對政府的“越位”、“錯位”、“虛位”等不規(guī)范行為缺乏有效的懲罰機制，導致公務人員瀆職行為的發(fā)生。第三，政府的規(guī)章和管理過程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續(xù)與規(guī)則、灰色的管理也助長了行政領域中黑幕和丑聞的滋生。

三、塑造政府公信力的現實路徑

政府誠信是管理廣大民眾、維護社會安定、維系國家政權的基本前提和有力保證。公信力是政府資源的重要組成部分，是一筆無形的龐大財富。政府喪失公信力很容易，可以在一夜之間；但要重建政府公信力，則需要點點滴滴的長期積累。當前，應該把提高政府公信力作為提高政府行政能力的重要內容，采取有力的措施加以解決。

1、更新政府公務員的行政理念，倡導“以人為本”的價值取向。以人為本是馬克思主義的基本觀點，是科學發(fā)展觀的本質和核心。堅持以人為本，就要把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益放在第一位，一切工作都要從滿足人的全面需求、促進人的全面發(fā)展出發(fā)，在經濟發(fā)展的基礎上，不斷提高人民群眾的物質文化生活水平和健康水平，尊重和保障群眾的經濟、政治和文化權利。在推進發(fā)展中，必須把“一切為了人民”和“一切依靠人民”高度統(tǒng)一起來，不斷滿足人們多方面的需求，逐步實現人的全面發(fā)展。首先，要使公務員改變幾千年來遺留的“官本位”思想，真正樹立“民本

位”思想。其次，要倡導正確的政績觀。對公務員的考察從“指標數字型”轉變到“群眾滿意型”上來，用群眾的滿意度和信任度作為他們升降任免的主要標準，使政府公務員真正變?yōu)槿嗣竦墓?。最后，要端正政府行政目的，把實現人民群眾利益作為政府行政工作的根本出發(fā)點。

2、減少政策的不確定性，加強政策的體制適應性。首先，減少政策的不確定性，促進公眾信任是衡量政府公信力的首要標準。政府應該提供明確的游戲規(guī)則并依法執(zhí)政。政府的工作是與各種社會組織和成員進行真實的相互作用，參與者之間的信任能夠培育卓有成效的交流，并減輕監(jiān)管和執(zhí)行的負擔。在市場經濟的社會中，公眾對市場和組織的信任和信心不僅影響政策改進的可行性，并且通過影響政策的持續(xù)性，進而影響政策公信力和企業(yè)組織的響應。政府可以利用設立正規(guī)性機制包括憲法保障、制度約束以及契約和國際協(xié)議，來不斷增強政府公信力。其次加強政策的體制適應性，妥善處理政策失靈時的狀況。政府的治理行為包括：穩(wěn)定與安全、監(jiān)管與稅收、金融與基礎設施、工人和勞動力市場等等龐雜的事務，在制定具體的政策和行為時，難免出現疏漏，不僅收效甚微，甚至適得其反。面對這種情況，政府的公信力就提出要求，促使和保證法規(guī)政策與廣泛的治理措施形成良性相互作用，從而根本解決適應性和時效性的問題。

3、深化行政體制改革，為增強政府公信力提供制度基礎。黨的十七大提出，“要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)”，“堅持深化改革和創(chuàng)新體制”。毫無疑問，當前影響我國各級政府公信力的根本問題在于原有的行政管理體制的問題和弊端。只有大力推進政府創(chuàng)新，才能為增強政府公信力提供制度基礎。譬如，政府的部門設置如何才能更加順應經濟和社會發(fā)展的要求；中央和地方的行政權限怎樣科學、合理地劃分；行政區(qū)劃如何真正能夠適應市場經濟的客觀要求；到底應該建立一個什么樣的有中國特色的公務員制度；等等。只有充分解放思想又實事求是，不斷推進行政管理體制改革，才能為建立公共服務型政府奠定基礎。

4、堅持依法行政，完善行政法制化建設。政府講不講誠信，有沒有公信力，一條重要的標準就是看政府能不能依法行政，其行政法制化程度如何。一般政府依法行政的程度表現在：第一，法律、法規(guī)的完備程度。只有法律體系完善、嚴格依法管理的政府，才能在行政管理過程中做到有法可依，才能在公眾中樹立起威信，得到公眾的認同，并推動整個社會信用體系的完善與發(fā)展；第二，執(zhí)法過程中的規(guī)范程度，即執(zhí)法程序是否規(guī)范、執(zhí)法過程是否合乎法律法規(guī)。有完善的法律法規(guī)而不去遵守，危害比沒有法律法規(guī)還大，會使地方政府公信力弱化。此外，政府行為要受到法律的監(jiān)督，這也是政府依法行政的應有之義。政府代表公眾行使權力，必須要受到法律的監(jiān)督，政府有關部門違法也要承擔相應的責任。

5、建立有效的監(jiān)督機制、政府問責機制，建設責任政府。建立有效的政府監(jiān)督、問責機制，建設責任政府是提高政府公信力的有效途徑和中心環(huán)節(jié)。建立起健全的社會監(jiān)督網絡，完善對行政行為的審查制度，充分發(fā)揮法律的監(jiān)督制約作用，從行政權內部和外部兩個方面形成對各級政府機關的監(jiān)督制約機制；與此同時還要建立起一個有效的問責機制，使得責任者清楚地意識到其將要付出的代價足以抵付他所得到的實際利益和好處，及時追究其責任。建立有效的政府問責機制，關鍵是要加快制定國家行政問責制度，形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的，全國統(tǒng)一、結合實際的問責法律法規(guī)，已成當務之急。為此，應通過立法規(guī)范行政問責的規(guī)則和程序，增強可操作性和實效；實現問責的主體多元化，發(fā)揮黨組織、人大、司法機關、檢察機關、政府監(jiān)察機關以及新聞媒體、社會組織、公眾在行政問責中的作用，并建立多元化問責主體之間的工作協(xié)調機制。

6、強化公民意識，積極引導公民參與公共事務。意識是行動的指南。一個國家的國民只有具備了完整的公民意識，才能成為合格的公民。只有當廣大國民普遍具備了完整的公民意識和公民性格，才能建立成熟的有自治能力的公民社會。國民普遍具有公民意識是社會文明進步的重要標志之一。在各項公共事務中，政府不是萬能的，也不總是有效率的；除了政府唱主角，還往往有公民在唱配角；甚至有時候，需要政府唱配角，讓公民走上前臺。因為在一些公共事務中，公民出面更合適，并且效率更高。因此，必須賦予民間組織作為正式伙伴參與政府事務治理的權力，以形成對政府機構信任的氛圍。開展有意義的對話，定期面對面參與民間組織的活動，這是在政府與社區(qū)之間建立互信的最直接也最有效的方式。政府應為民間組織提供充分的政治空間，使其能夠發(fā)揮作用并協(xié)助建立社會和政治信任。建議不斷探索培育與管理民間組織的新機制，適時修改相關的民間組織管理法律制度，讓公眾和民間組織更多地參與政府部門活動的計劃和管理過程，并鼓勵公開對話和溝通。

7、嚴格規(guī)范政務公開制度。政務公開是我國健全民主政治制度，加強監(jiān)督，消除腐敗，增加行政透明度，提高政府公信力的有效途徑。政務公開是民主的前提，沒有公開便沒有公民的政治參與。通過政務公開，公民能夠監(jiān)督行政機關是否依法行政，有利于提高公民對行政機關的信任度，從而幫助克服官僚主義。列寧曾說：“只有當群眾知道一切，能判斷一切并自覺從事一切的時候，國家才有力量?！碑斍巴七M政務公開一是要圍繞著力解決好人民內部矛盾、協(xié)調利益關系、促進公平正義推進政務公開。二是要重點發(fā)展社會事業(yè)，促進與人民群眾的生活密切相關的公用事業(yè)單位辦事公開。三是要健全政務公開的法律法規(guī)，促進政務公開的法制化、規(guī)范化，使政務公開成為政府的法定義務和基本制度。四是要本著便民、快捷、務實的原則，合理選擇政務公開的具體方式和載體，把政務公開推進到政府決策、管理和服務的各個環(huán)節(jié)。

責任編輯：王潤秋