摘 要:近世以來(lái),地方吏役不可避免地成為基層行政的主體,但其專權(quán)導(dǎo)致的社會(huì)不安在清代地方亦達(dá)于極致。有清一代知識(shí)分子和官僚精英從強(qiáng)化官長(zhǎng)威權(quán)以弱化吏役擅權(quán)之可能、提高吏役自身素質(zhì)以降低其弄權(quán)之可能和去例案太繁、省文法以改善官役之施政環(huán)境等三大方面闡述了他們的地方吏弊防治思想。這些觀點(diǎn)和建議,有些在清代的社會(huì)發(fā)展中遭到淘汰,有些則成為清末官制改革的目標(biāo)之一,但基本上均無(wú)法付諸實(shí)踐,體現(xiàn)了時(shí)代的局限。

關(guān)鍵詞:清代;地方吏役;吏弊防治思想

中圖分類號(hào):K252 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0257-5833(2009)06-0142-10

作者簡(jiǎn)介:周保明,華東師范大學(xué)圖書館古籍部館員、博士 (上海 200241)

明中期以降,吏役專權(quán)已成社會(huì)痼疾,繁榮富庶的江南地區(qū)危害尤為嚴(yán)重,因此明末清初的江南思想家們率先開始思考地方吏役制度和地方治理結(jié)構(gòu)等方面的缺陷及改良辦法①。以今天的眼光來(lái)觀察,似乎也不應(yīng)僅將其視作精英階層為監(jiān)控吏役而絞盡腦汁的應(yīng)急之舉。對(duì)清代地方吏弊防治思想的梳理,目前學(xué)界尚無(wú)專文。

一、強(qiáng)化官長(zhǎng)威權(quán)以弱化吏役擅權(quán)之可能

“馭下”是地方官的重要職責(zé),稱職的州縣官應(yīng)該力求“清正以率之,莊敬以臨之,忠告以導(dǎo)之”,“先儒言:從政者約束百姓易,約束自己難”②,可謂寓意深遠(yuǎn)。文海曰:“整頓地方自書差始,整頓書差自約束官親家人始,約束家人官親自正己始?！雹廴畋眷鸵喾Q:“欲治士民,先治書差,欲治書差,必先自治?！雹堋耙缘路恕笔且粋€(gè)負(fù)責(zé)任的官員“馭下”的一般原則,因此“正己率屬”也是對(duì)官員素質(zhì)的最一般要求,“在上位者能正己率屬,剔蠹除奸,則書吏自然斂跡”⑤?？偠爬ㄖ?時(shí)人謂“御下必莊”⑥。這是官長(zhǎng)之權(quán)伸的前提,即“凡己所行皆是吏自畏服”⑦。之所以官長(zhǎng)的表率作用特別重要,是因?yàn)槔粢邸俺跷磭L不具慈悲心,積久便成殺機(jī)”⑧。吏弊更多地不是傾向個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題,而與其角色生成的環(huán)境存在極大關(guān)系,這點(diǎn)已經(jīng)成為廣大官僚階層的共識(shí)。

當(dāng)然,州縣的治理不可能僅僅停留在道德說(shuō)教上。地方官“撫字催科,責(zé)任綦重”,切實(shí)的事件辦理要求他們改進(jìn)職業(yè)能力,否則“正己率屬”也是空談。明末清初,陸世儀就提倡士人未入官之前,學(xué)古論道之外,“凡當(dāng)世之務(wù)俱宜練習(xí)”(注:陸世儀:《思辨錄輯要》卷18《治平類》,《文淵閣四庫(kù)全書》第724冊(cè),臺(tái)灣商務(wù)印書館1986年版。)。官要清廉,更重要的是有所作為。清代統(tǒng)治者尤其強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn),雍正時(shí)的一道上諭就表明了這個(gè)態(tài)度:操守“不過(guò)居官之一節(jié)耳”,地方官“倘但恃其操守,博取名譽(yù),而悠悠忽忽,于地方事務(wù)不能整飭經(jīng)理,茍且塞責(zé),姑息養(yǎng)奸,貽害甚大”。同時(shí)也指出,這樣的清官,于民無(wú)利無(wú)害(注:《清世宗實(shí)錄》卷46,雍正四年七月戊戌條,中華書局1986年版。)。陳宏謀說(shuō)得好:“書寫奔走之事不能不用書役,而遲速輕重權(quán)衡仍在于官?！?注:陳宏謀:《馭書役》,載徐棟輯《牧令書》卷4《用人》。)但是,作為官員選拔途徑的科舉考試,其效果與產(chǎn)生“職業(yè)型”官僚仍然相去甚遠(yuǎn)。清人吳鋌云:“唐宋以后,士大夫皆以科目進(jìn),故儒恥為吏,所學(xué)皆拘谫不通?！?注:吳鋌:《前因時(shí)論九?典吏》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28,《近代中國(guó)史料叢刊》第84輯833(二)冊(cè)。)剛毅也指出,“近世溺于制舉帖括之業(yè),茍且簡(jiǎn)陋,于律令格式每多闕焉不講,間有博學(xué)多聞?wù)?亦且鄙為申韓家言,不屑措意,一委之于幕客吏胥據(jù)案書判,不知牘中為何事”(注:剛毅:《審看擬式》“自序”,光緒十五年江蘇書局本。)。

“廉者,德之體也;勤者,德之輔也;才者,肆應(yīng)不窮,足以干事,而為德之用者也。”(注:沈寓:《治蘇》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷23,《近代中國(guó)史料叢刊》第74輯731(二)冊(cè)。)明末清初,官員選拔對(duì)“才” 的要求似乎已躍居“德行”之上,但清代的地方官仍多被指“尸位素餐”,袁枚曰:“胥之權(quán)在行檄,役之權(quán)在奉檄,今之縣令檄行若干不知,檄書云何不知,某當(dāng)理不知,某當(dāng)銷又不知?！?注:袁枚:《答門生王禮圻問(wèn)作令書》,載徐棟輯《牧令書》卷2《政略》。)嘉道時(shí)人湯鵬也說(shuō),為了“善用吏胥”而不是“反為吏胥用”,“莫若官皆自領(lǐng)其事”。“官皆自領(lǐng)其事,則吏無(wú)智慧,無(wú)智慧則無(wú)揣摩,無(wú)揣摩則無(wú)舞弄……”否則吏將“以勤濟(jì)其悍,以機(jī)警濟(jì)其詐”(注:湯鵬:《訓(xùn)吏上》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。道光時(shí)人指出:“近日各省地方官,因循疲玩,不知以民事為己事,于是官與民日隔,而與書役日親?！敝卫糍F嚴(yán),而治之本,仍在官而不在吏,州縣果能勵(lì)政勤民,書役更無(wú)所乘而不能玩法(注:費(fèi)庚吉:《請(qǐng)嚴(yán)定懲創(chuàng)書役擾害章程疏》(道光十四年),載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。清代中期以后,地方吏役的整體失控,與地方官素質(zhì)滑坡的大趨勢(shì)不無(wú)關(guān)系,因而不斷有人奏請(qǐng)應(yīng)該慎重選擇州縣官。道光而下,地方官“登進(jìn)冒濫,流品猥雜”,統(tǒng)治者也意識(shí)到,“牧令得人,則官方自飭,而民困漸蘇”,吏治才會(huì)好轉(zhuǎn)(注:《清文宗實(shí)錄》卷9,道光三十年五月丁酉條,中華書局1986年版。)。同治間,御史賈鐸也曾奏稱:各省首府首縣要缺捐班軍功人員盛行,“而同寅謀差謀缺之弊,無(wú)不代為夤緣”?；靥旆πg(shù),就連皇帝的旨意也表現(xiàn)出一種極端的無(wú)奈:“何止三令五申,乃竟積習(xí)相沿,流弊滋甚?！?注:《清穆宗實(shí)錄》卷97,同治三年三月壬子條,中華書局1986年版。)以司法職能言之,地方官往往“于案牘律例素未究心,非寄其權(quán)于若輩終不能”(注:佚名:《馭吏芻言》,載何良棟輯《皇朝經(jīng)世文四編》卷16,《近代中國(guó)史料叢刊》第77輯761(一)冊(cè)。)。清末新政時(shí)屢次降旨要求裁汰吏役,“而究不聞何處曾認(rèn)真裁汰,甚有欲去胥吏而仍與胥吏商之者”,而導(dǎo)致這種結(jié)果的恰恰是官長(zhǎng)行政能力的缺失。

清代地方官的流動(dòng)十分頻繁,或升降黜陟,或平行調(diào)動(dòng),無(wú)形中弱化了地方官的行政威權(quán),卻增加了本地吏役靈活行政的機(jī)會(huì)。張仲禮總結(jié)說(shuō):“這使任何一個(gè)地方官都難以熟悉本縣,也減少了他對(duì)任何計(jì)劃的興趣,因?yàn)樗谌纹趦?nèi)看不到結(jié)果。”(注:張仲禮:《中國(guó)紳士——關(guān)于其在19世紀(jì)中國(guó)社會(huì)中的作用的研究》,李榮昌譯,上海社會(huì)科學(xué)院出版社1991年版,第50、51頁(yè)。)官不久任對(duì)地方官思想本身的影響是深刻的。晚年出任云貴總督的賀長(zhǎng)齡,撫黔九年,稱黔省有“過(guò)冬”之說(shuō),即“得優(yōu)缺者知其不能久也,則但思亟肥囊橐而不暇恤民生,其瘠者又以為上將調(diào)劑我也,則且營(yíng)競(jìng)窺探更無(wú)心于民事,一過(guò)冬而皆搖搖有去志矣。即有實(shí)心任事之人,而胥吏意其將去,亦且呼喚不靈”。究其緣由,賀氏一語(yǔ)中的:各地方官“今乃以市賈之心待其屬,而各屬亦以市賈之心望其上”(注:賀長(zhǎng)齡:《州縣宜照例久任以專責(zé)成札》,載邵之棠輯《皇朝經(jīng)世文統(tǒng)編》卷35,《近代中國(guó)史料叢刊續(xù)編》第72輯714冊(cè)。)。整個(gè)清代知縣的任期都相當(dāng)短暫,“自仕宦之途雜,人皆以官為傳舍”,或引領(lǐng)京察,或覬覦保送(注:尹耕云:《胥吏論》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。田文鏡亦說(shuō),“各官視衙門為傳舍,而此輩(吏役)視官長(zhǎng)更為過(guò)客”(注:田文鏡:《撫豫宣化錄》卷3(文移)《勸諭約束衙蠹以肅關(guān)防事(雍正三年正月)》,《四庫(kù)全書存目叢書》史部第69冊(cè),齊魯書社1997年版。),鄭觀應(yīng)指出,地方官“多則四年,少則一二年,其于治內(nèi)之利弊,俗尚之美惡,或未及周知,即已更調(diào)而去。……官有升遷,吏無(wú)更換”(注:鄭觀應(yīng):《書吏》,載陳忠倚輯《皇朝經(jīng)世文三編》卷23,《近代中國(guó)史料叢刊》第76輯751冊(cè)。)。在流動(dòng)頻繁的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格的回避制度更加制約了地方官能力的發(fā)揮。順治十二年題準(zhǔn),“在外督撫以下,雜職以上,均各回避本省”(注:乾隆《大清會(huì)典則例》卷5,《文淵閣四庫(kù)全書》第620冊(cè)。)。其后于康熙四十二年又有五百里回避距離之規(guī)定。雍正以后,對(duì)回避的規(guī)定愈加嚴(yán)格。地方官回避目的是防止地方官利用地緣、血緣關(guān)系,相互攀比,結(jié)成親黨,形成跋扈勢(shì)力。然而籍貫回避也產(chǎn)生許多負(fù)面影響,對(duì)政府而言,官員受制,難有作為;對(duì)社會(huì)而言,官員對(duì)地方欠了解,與民不和洽,人地不相宜,難以興革(注:魏秀梅:《清代之回避制度》,“中央研究院”近代史研究所專刊1992年版,第20、239頁(yè)。)。

官為過(guò)客,遷轉(zhuǎn)無(wú)常,不得久于其任,能力弱者更就成了傀儡。清代的官僚和士人無(wú)不為此痛心疾首,于是有人提出官員亦任職本土,極端者則提出讓官員任職本土而吏役遵循避籍遷轉(zhuǎn)之法。顧炎武清楚地認(rèn)識(shí)到,地方吏役把持衙門之弊,在上者明明詳知而無(wú)力去之,遂提出官可用“千里以內(nèi)之人”,從而易于“習(xí)其民事”,以及“終其身任之”。兩者結(jié)合將導(dǎo)致“文法除而吏事簡(jiǎn)”。與“官久任”對(duì)應(yīng)的就是“吏遷轉(zhuǎn)”。吏胥避籍遷轉(zhuǎn),曾是元代舊法,于1276年和1303年兩次實(shí)行,終因?qū)е吕赳悴皇煜す珓?wù)影響效率而停止(注:周學(xué)軍:《明末清初的吏胥專權(quán)》,《學(xué)術(shù)月刊》1989年第9期。)。這種提法有清一代少見。不過(guò)清初也曾經(jīng)發(fā)生過(guò)一點(diǎn)小插曲。順治十一年,聽從給事中杜篤祜的建議,下令清厘關(guān)弊四事,分別為裁吏役、查稅累、關(guān)差回避本藉和批文核對(duì)限期(注:趙爾巽:《清史稿》卷125《食貨六?征榷》,中華書局1977年版,第3674頁(yè)。),可看作清初曾有過(guò)吏役回避本籍之嘗試的證據(jù)。

官員素質(zhì)雖然更多地屬于主觀因素而非制度范疇,但合理的制度架構(gòu)有助于官員個(gè)人能力的加強(qiáng)。袁枚曾經(jīng)批評(píng)州縣官假權(quán)于吏役,稱“今之州縣非不勤也,所惜者,精神在上而不在下耳”(注:袁枚:《答門生王禮圻問(wèn)作令書》,載徐棟輯《牧令書》卷2《政略》。)。指的是“治官之官”耗費(fèi)了州縣太多的時(shí)間和精力,影響其政務(wù)的處理。

魯一同是這種意見的代表人物,專門寫作《胥吏論》一文全面而系統(tǒng)地討論了這一問(wèn)題(注:魯一同:《胥吏論》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。在他看來(lái),事多是由官多造成的,而關(guān)鍵又在于“治事之官少,治官之官多”?！爸菘h長(zhǎng)吏、丞、簿、尉,治事之官也;州縣以上皆治官之官也?！薄疤煜率聼o(wú)毫發(fā)不起于州縣”,而以上逐級(jí)政府“事不足分州縣之毫發(fā)”,卻需要州縣層層向上負(fù)責(zé)。故一縣徒增數(shù)十倍之事。同時(shí),州縣以上各衙門均有不少胥吏。據(jù)此,魯一同主張“自知府以上少其治官之官,自州縣以下多其治事之官,治官之官少則事少,治事之官多則事皆自治”。他還認(rèn)為“今天下之敝,在于知府擁其虛名”,而“知府者,親民之首也”,所以應(yīng)重知府之權(quán)以制所屬州縣?！爸喂僦偕?則州縣不擾于無(wú)益之事,得厲精以當(dāng)吾胥吏矣?！蓖瑫r(shí),魯一同又指出:應(yīng)酌情增設(shè)佐貳以分正印之權(quán),其州縣胥吏佐貳得以指揮驅(qū)使,胥吏事佐貳如長(zhǎng)官,“官皆親事,事皆親官,彼州縣者上無(wú)上官駁責(zé)審覆之煩,下有丞尉戮力同心之助,文牘少衰綜核有余”,吏役亦可少用。同時(shí)他進(jìn)一步指出:“吏非能害人也,必假官以害人。官尊則吏橫,官卑則吏弱?！边@樣,當(dāng)官長(zhǎng)重新處于地方行政權(quán)力的支配地位時(shí),吏役擅權(quán)的可能性也就大大降低了。

二、提高吏役自身素質(zhì)以降低其擅權(quán)之可能

提升吏役自身素質(zhì),首先是有關(guān)“復(fù)差役”、“用士人”以清其源的議論。復(fù)差役之議對(duì)于地方來(lái)講,主要是針對(duì)衙役的征發(fā)形式(不過(guò)當(dāng)時(shí)論者并不加以明確區(qū)分,因此可能“吏”、“役”兼而有之,這主要與時(shí)人對(duì)“吏”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有關(guān))。從王安石變法到張居正改革,最終完成了差役制向雇役制的轉(zhuǎn)變。但是,由于時(shí)代局限和雇役制本身發(fā)展的不健全,引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題,于是社會(huì)上出現(xiàn)一些恢復(fù)差役的言論,經(jīng)久不衰,清初以傅維鱗、黃宗羲為代表。在傅維鱗看來(lái),實(shí)行雇役對(duì)政府來(lái)講是一件吃力不討好的事情。他提出了恢復(fù)“差役”的具體方案,即“莫如仿古典行里役之法,以一州縣計(jì)之,裁去冗役,惟酌其必用者存之,乃以里甲鱗次排比”。傅維鱗最具說(shuō)服力的論據(jù)是“差役”“方為衙役旋作鄉(xiāng)民”,則當(dāng)值吏役“焉敢害民”(注:傅維鱗:《亟更役法疏》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24,《近代中國(guó)史料叢刊》第74輯731(二)冊(cè)。)?黃宗羲表達(dá)了他對(duì)恢復(fù)差役的類似態(tài)度,認(rèn)為正是由于衙役受雇于衙門,與鄉(xiāng)民截然分離,才為其胡作非為創(chuàng)造了機(jī)會(huì),再者雇役容易“盤根錯(cuò)節(jié)”。相反差役就不同了,由于是輪充,所以會(huì)有所顧忌而不至于互相為難,即“則知我之今歲致難于彼者,不能保彼之來(lái)歲不致難于我也”。而且差役畢竟服役時(shí)間較短,“伎倆生疏,不敢弄法”,“故欲除奔走服役吏胥之害,則復(fù)差役”(注:黃宗羲:《明夷待訪錄?胥吏》,載《黃宗羲全集》(一),浙江古籍出版社1985年版,第41-42頁(yè)。)。

雇役法得到大多數(shù)人的肯定,而宋代的雇役民出役錢,終于因?yàn)榛I措困難而雇募之法遭到強(qiáng)烈反對(duì),因此有人以宋行雇役之弊質(zhì)疑之,19世紀(jì)初江蘇武進(jìn)人吳鋌則指出:“宋時(shí)民役不可以為治,變而為差役,差役不足以防敝,變而為雇役。雇役足以使民,差役適以擾民,勞逸既懸,利害有間?！?“天下無(wú)無(wú)敝之法,亦無(wú)不擾民之事?！?注:吳鋌:《前因時(shí)論(十)?胥役》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)吳鋌認(rèn)為,清代雇役的范圍大大拓展了,而且“仰給于官”,但并無(wú)雇錢,僅有一點(diǎn)不足以贍養(yǎng)身家的工食銀(后來(lái)書吏的工食銀亦在名義上全部取消)。同時(shí),宋代的雇役在服役期限和受雇人的具體職責(zé)上都不固定,但清代吏役的職掌卻相對(duì)明確。在這一點(diǎn)上,或許正可以說(shuō)明清代“雇役”的“雇”字主要體現(xiàn)于地方衙門的吏役已經(jīng)向職業(yè)化方向發(fā)展了。在吳鋌看來(lái),王安石變法實(shí)行的雇役法并不是導(dǎo)致吏役危害的原因,已經(jīng)算得上是不小的進(jìn)步。他進(jìn)一步指出:只要由地方官自己舉用,給予出身、廩食,則不復(fù)以法為奸。

“嘗言:‘士有爵祿,則名重于利;吏無(wú)榮進(jìn),則利重于名?！?注:歐陽(yáng)修等:《新唐書》卷149《劉晏傳》,中華書局1975年版,第4759頁(yè)。)書吏整體素質(zhì)的滑坡,導(dǎo)致有人開始主張復(fù)漢代之舊,以士人充當(dāng)吏職。關(guān)于“用士人”,黃宗羲仍然是一個(gè)代表性人物,認(rèn)為士人充吏有三個(gè)好處:素質(zhì)提高,與士人官長(zhǎng)可以和諧相處;也是緩解“出仕之途既狹”的措施;另外,士人充吏也會(huì)是改變衙門書吏“父?jìng)髦?兄傳之弟”局面的有效辦法(注:黃宗羲:《明夷待訪錄?胥吏》,載《黃宗羲全集》(一),第 43頁(yè)。)?？梢婞S宗羲的“吏用士人”實(shí)際上是針對(duì)整個(gè)官僚任用制度而發(fā),其議論得到了他人的呼應(yīng)。在牟愿相看來(lái),正是吏胥來(lái)源上身份的卑賤,導(dǎo)致社會(huì)以卑賤目之,從而使得其人格發(fā)生扭曲,自暴自棄,以至于無(wú)惡不作(注:牟愿相:《說(shuō)吏胥》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。)。侯方域同樣認(rèn)為:古之吏胥其途不雜,數(shù)額不大,“其人亦自愛惜,勉厲于功名之路,有士君子之風(fēng)”。現(xiàn)在則不然,奸猾者、無(wú)賴者、犯罪之、搢紳豪強(qiáng)之仆等為之(注:侯方域:《額吏胥》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。)。吏胥的素質(zhì)便驟然下滑。這種看法至清中期未有改變,比如吳鋌亦稱后世胥吏“不參官品,皆放蕩無(wú)恥之人”,“流品既雜,則自愛者鮮,儒生學(xué)士皆恥為之”。因此只有像漢時(shí)那樣,“推擇為之,則儒士不恥為吏,而吏之流品清矣”(注:吳鋌:《前因時(shí)論九?典吏》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。嘉道時(shí)人湯鵬沒(méi)有直接強(qiáng)調(diào)“用士人”,但指出應(yīng)如漢代一樣,“通經(jīng)為吏,則吏有本根,有本根則有名檢,有名檢則有戒懼,有戒懼則有修能,有修能則有干濟(jì),有干濟(jì)則天下之出于吏胥者皆人材”(注:湯鵬:《訓(xùn)吏上》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。政論家馮桂芬也曾提出“不得以游閑之人為之”,而由科舉不中者“送郡縣充選,兼準(zhǔn)應(yīng)試”(注:馮桂芬:《校邠廬抗議?易吏胥議》,上海書店出版社2002年版,第17頁(yè)。)。吏用士人的直接效果,便是胡志伊所說(shuō):“蓋平日既有詩(shī)書之氣,斯臨事必存顧忌之心?！?注:楊鳳藻輯:《皇朝經(jīng)世文新編續(xù)集》卷3《官制》,《近代中國(guó)史料叢刊》第79輯781(一)冊(cè)。)不論是黃宗羲,還是牟愿相、侯方域以及吳鋌,或是以后諸君,直到馮桂芬,他們都表達(dá)了一個(gè)意思,即吏用士人,不但在品格上有了保證,而且一系列相應(yīng)的方面例如額數(shù)控制、給予出身以及祛除積年衙蠹等難題均可迎刃而解。

地方吏役為人詬病的表現(xiàn)之一,即是其數(shù)額過(guò)多甚至達(dá)到泛濫。因此“去之”與“額之”的呼聲從來(lái)不絕于耳,論者認(rèn)為,只有如此,吏役的質(zhì)量才有保障,各項(xiàng)待遇才有可能落實(shí)。顧炎武明確提出了控制吏額的設(shè)想:“昔人所謂養(yǎng)百萬(wàn)虎狼于民間者,將一旦而盡去,治天下之愉快,孰過(guò)于此!”因此他說(shuō)“宜每役止留一正副供使,馀并罷遣,令自便營(yíng)業(yè)”(注:顧炎武著、黃汝成集釋:《日知錄集釋》卷8《吏胥》,第487-488、488頁(yè)。)。同時(shí)的侯方域則更多地強(qiáng)調(diào)了“額吏役”的必要性。他認(rèn)為吏胥日橫,“雖少猶當(dāng)有以額之”,盡管數(shù)有裁革之詔,但有些官長(zhǎng)“持己有節(jié)而御下無(wú)術(shù)”,明哲保身、交相觀望,“不悉其不額之弊與必額之之法,雖欲額之而不可得也”,或者“陰挾其金錢”而對(duì)于裁革之令以虛文敷衍,或者是吏役去者、留者彼此營(yíng)護(hù)等原因,造成“額吏”空有具文。因此額吏的根本在官而不在吏。他認(rèn)為唯一可行的辦法是嚴(yán)懲辦事不力的官長(zhǎng)(注:侯方域:《額吏胥》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。)。其實(shí)清初確實(shí)有地方官做到過(guò)“汰其十九”(注:趙爾巽:《清史稿》卷247《于朋舉傳》,中華書局1977年版。)。統(tǒng)治者們給各地方衙門制定了嚴(yán)格的“經(jīng)制吏額”,同時(shí)卻出現(xiàn)了大量的貼寫、掌案、幫役和白役等名目。雍正時(shí),科臣顧祖鎮(zhèn)奏請(qǐng)嚴(yán)行禁革各省如上述之掛名書役(注:田文鏡:《覆陳書役不必定額疏》(雍正七年),載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。這種稍嫌極端的態(tài)度遭到田文鏡的駁斥。田氏以貼寫、掌案、幫役、白役等名色,皆非“掛名書役”和衙門實(shí)際需要以及掛名津貼有助于紙筆之費(fèi)為由,極力反對(duì)顧祖鎮(zhèn)盲目裁革的主張,在上疏中指出“但當(dāng)嚴(yán)查其行止,以分別去留?！魧?shí)系安分自守,藉支門戶以御外侮,雖有書役之名,實(shí)與農(nóng)民無(wú)異,似可不必盡行革除”。)。又如乾隆時(shí)人周鎬提出的“汰冗濫”,稱“酌公事之繁簡(jiǎn),定書吏之多少,擇其勤慎廉能者,留房辦事,其余悉裁去之”(注:周鎬:《上玉撫軍條議》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。)。自然,上諭中出現(xiàn)這類要求亦屬理所當(dāng)然,如嘉慶四年要求各省官員“嚴(yán)明馭吏,汰除冗散”(注:《清仁宗實(shí)錄》卷55,嘉慶四年十一月戊寅條,中華書局1986年版。)。十六年二月上諭卻進(jìn)一步針對(duì)貼寫等指出:“且伊等既非額設(shè),即系閑散之人,并無(wú)所庸其裁革”(注:《清仁宗實(shí)錄》卷239,嘉慶十六年二月庚寅條,中華書局1986年版。),這個(gè)看法已明顯高出一般論者。道光初,陶廷杰仍上疏請(qǐng)求將見在額外增置書吏全行裁汰。實(shí)需增添則“明定額數(shù),并造具額存名冊(cè),移送稽察衙門備查”(注:陶廷杰:《請(qǐng)輯六部稿案以杜吏斃疏》(道光三年),載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。時(shí)人魯一同建議,州縣之中增加佐貳而胥吏止留今日三分之一(注:魯一同:《胥吏論》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。此時(shí)的地方衙門吏額冗濫較清初已增長(zhǎng)一二倍有余,貼寫或掛名等“大邑每至二三千人,次者六七百人,至少亦不下三四百人”(注:游百川:《請(qǐng)懲治貪殘吏胥疏》,載邵之棠輯《皇朝經(jīng)世文統(tǒng)編》卷36,《近代中國(guó)史料叢刊》第72輯714冊(cè)。)。正所謂“南畝之農(nóng)夫見為少,而官司之白役見為多”,“牙(衙)門左右趨走揚(yáng)揚(yáng)者且數(shù)倍也”(注:譚獻(xiàn):《衢言》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。同治七年,御史游百川奏請(qǐng)除吏胥積弊,“吏數(shù)過(guò)多者,核實(shí)裁汰”(注:《清穆宗實(shí)錄》卷247,同治七年十一月壬辰條,中華書局1986年版。)。面對(duì)“六部之散吏每署至數(shù)千人,州縣白役大邑千余人小邑亦數(shù)百人”的情況,陳熾同樣請(qǐng)求“嚴(yán)定限制”,而“奸胥蠹吏,立予刪除”(注:趙樹貴等編:《陳熾集?庸書》內(nèi)篇卷下《胥役》,中華書局1997年版,第66頁(yè)。)。

清末,裁汰書吏亦成為新政的重要議題之一。裁吏的重點(diǎn)首先在部院衙門,曾經(jīng)一周內(nèi)連下三道諭旨,要求“將從前蠹吏,盡行裁汰,以除積弊”(注:《清德宗實(shí)錄》卷482,光緒二十七年四月壬子條,中華書局1986年版。)。光緒三十年八月,兵部在一道奏折中稱,自光緒二十六年(1900)以來(lái)“迭奉諭旨”裁革書吏,效果甚微,原因一則由于書吏盤踞太久不易剔除,一則由于司員公事生疏致多貽誤(注:“兵部奏遵旨裁革書吏折”,《東方雜志》(光緒三十年)第八期。)。正如有人所指出的,“究不聞何處曾認(rèn)真裁汰,甚有欲去胥吏而仍與胥吏商之者”。因而此人指出,此弊根深蒂固,不可冒然行事(注:佚名:《馭吏芻言》,載何良棟輯《皇朝經(jīng)世文四編》卷16。)。亦有人稱,內(nèi)而院寺外而州縣“終不聞其有裁革之舉者”,以例案太多作為借口(注:“論裁胥吏宜先廢例案”,《東方雜志》(光緒三十年)第八期。)。裁吏的呼聲并未因?yàn)楦母锊椒テD難而低落,借此東風(fēng),有人開始奏請(qǐng)革除門丁和差役。光緒三十一年三月,署兩廣總督岑春煊認(rèn)為,諭旨裁汰吏胥,門丁尤其應(yīng)該革除(注:“署兩廣總督岑春煊奏請(qǐng)革除門丁片”,《東方雜志》(光緒三十一年)第三期。)(事實(shí)上在上奏的前一年,岑春煊已通飭兩廣大小官署著手裁革),上奏征得了光緒帝的同意。盡管最初裁撤胥吏的議論并未涉及地方差役,而實(shí)際上有些地方早已做了兩手準(zhǔn)備,如江蘇巡撫聶仲芳與藩臬兩司商量,“謂吏固當(dāng)裁,差亦未便”,于是蘇州知府向子振飭令所屬九縣將吏役人等“開明姓名年歲造具清冊(cè)呈候核奪”,差役更應(yīng)先行革除(注:佚名:《裁差役尤急于裁書吏論》,載何良棟輯《皇朝經(jīng)世文四編》卷16。)。認(rèn)為朝廷只裁書吏忽視差役的說(shuō)法并非確論,實(shí)際早在道光中,已有費(fèi)庚吉上疏請(qǐng)“嚴(yán)汰白役以清其源”,主張將私充白役全行汰除(注:費(fèi)庚吉:《請(qǐng)嚴(yán)定懲創(chuàng)書役擾害章程疏》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。光緒二十七年四月上諭就表示,“其各衙門額設(shè)書吏,均分別裁汰,差役尤當(dāng)痛加裁革”(注:《清德宗實(shí)錄》卷482,光緒二十七年四月壬子條。)。三十二年十一月,御使俾壽奏陳州縣差役肆擾情形,要求嚴(yán)飭各屬“速辦警察,將所有差役人等分別裁撤”。隨后即有兩江總督江蘇巡撫聯(lián)名奏請(qǐng),稱裁革差役應(yīng)分步驟進(jìn)行,擬定章程,主張將不在卯冊(cè)之白役盡行驅(qū)逐,同時(shí)“將警察事宜實(shí)力推廣”。奏折還附上了“酌裁差役章程”,內(nèi)容達(dá)二十條之多,均關(guān)錢谷刑名細(xì)事(注:“兩江總督端江蘇巡撫陳會(huì)奏酌裁州縣差役擬定章程折”,《東方雜志》(光緒三十三年)第五期。)。

只有將數(shù)額控制在一定范圍內(nèi),給予吏役經(jīng)濟(jì)、政治待遇才成為可能。重工食、給出身以令自重是提升吏役自身素質(zhì)的制度保障?！皶糁形幢?zé)o自好之士,即差役中亦不乏出眾之才。”(注:陳文述:《答問(wèn)差役》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)而“流品清”的前提即是給吏出身,如此則對(duì)于吏來(lái)說(shuō),會(huì)感到“名重于利”(注:吳鋌:《前因時(shí)論九?典吏》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。鄭觀應(yīng)說(shuō):“名重于利者,奉公而守法,利重于名者,舞弊而營(yíng)私。”書吏無(wú)名之可言,則不得不專趨于利(注:鄭觀應(yīng):《書吏》,載陳忠倚輯《皇朝經(jīng)世文三編》卷 23。)。從重利到重名,強(qiáng)調(diào)一種“身份感”的轉(zhuǎn)變,也是防止吏役弊病的一種思想動(dòng)員。給予出身,黃宗羲首發(fā)其端,主張書吏年滿即給以相應(yīng)出身,“不能者終身不聽出仕”(注:黃宗羲:《明夷待訪錄?胥吏》,《黃宗羲全集》(一), 浙江古籍出版社1985年版,第43頁(yè)。)。吏用士人,實(shí)際上成為給予其出身的前提?！罢\(chéng)能使郡縣推擇,俾得出身,給以廩食,則吏皆知自愛,而不復(fù)以法為奸?！?注:吳鋌:《前因時(shí)論(十)?胥役》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)馮桂芬也提出:“略仿唐制,與以入仕之途……九年無(wú)過(guò),敘丞簿官候選,始脫試籍?！?注:馮桂芬:《校邠廬抗議?易吏胥議》,第17頁(yè)。)沈葆楨還特意上疏請(qǐng)給馬快、仵作等衙役出身,稱“況不嫻文理者,無(wú)以為仵作,不精武藝者,無(wú)以為馬快”,建議“準(zhǔn)將仵作照刑科書吏一體出身,馬快照經(jīng)制營(yíng)兵一體出身”(注:沉葆楨:《請(qǐng)飭議仵作馬快準(zhǔn)予出身疏》(光緒三年),載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。新政時(shí)期,朝野亦紛紛討論給仵作以應(yīng)有的地位,原因是其工作的重要性不應(yīng)忽視,正如承擔(dān)警察功能的捕役一樣。針對(duì)東三省總督徐世昌奏吉省擬設(shè)檢驗(yàn)學(xué)習(xí)所及改仵作為檢驗(yàn)吏給予出身的建議,法學(xué)家沈家本認(rèn)為,檢驗(yàn)尸傷非專業(yè)人員不能勝任,而州縣衙門視其為無(wú)足重輕,甚至本衙門并無(wú)仵作,需用時(shí)移借鄰封,加之工食甚微,“于是若輩亦遂甘處下流”。沈建議仵作之名即改為“檢驗(yàn)吏”,優(yōu)給工食并照刑科吏員給予出身,照各省吏員考職之例以從九品未入流兩項(xiàng)送部注冊(cè)選用(注:劉錦藻:《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷245《刑考四?刑制》,(上海)商務(wù)印書館1936年版,第9891頁(yè)上。)。宣統(tǒng)元年,護(hù)理云貴總督沈秉堃再次上奏改仵作為檢驗(yàn)吏,建議省城設(shè)檢驗(yàn)學(xué)堂培養(yǎng)各廳州縣專業(yè)檢驗(yàn)人員,改名為“仵書”,“優(yōu)給工食,比照刑書一體給予出身,以資鼓勵(lì)”(注:劉錦藻:《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷28《職役考二》,第7803頁(yè)上。)。

與量予出身并行的主張,即是優(yōu)給工食。早在康熙四十九年,為查江南虧空事,康熙與張鵬翮等大學(xué)士有一次對(duì)話,當(dāng)后者稱虧空將由俸工抵補(bǔ)時(shí),康熙則表示:胥吏賤役“若不給與工食,此輩何所資生?必致累民”(注:《清圣祖實(shí)錄》卷244,康熙四十九年十月戊子條,中華書局1986年版。)。這表明,盡管經(jīng)過(guò)了順治至康熙初對(duì)工食銀的成功裁減,但皇帝對(duì)工食銀的認(rèn)識(shí)還是相當(dāng)清楚的。給予工食、出身的呼聲同時(shí)在清末官制改革的浪潮中極度高漲。裁吏時(shí),政府也曾承諾,“所有各部裁退之書吏,朝廷格外加恩,予以出路”,以示體恤之意(注:《清德宗實(shí)錄》卷482,光緒二十七年四月丙午條。)。鄭觀應(yīng)認(rèn)為:書吏專門學(xué)習(xí)兵農(nóng)刑禮,各有專司,“況既授以事權(quán),又復(fù)限以資格,雖有才藝,薦達(dá)無(wú)由”,而所得報(bào)酬卻無(wú)以自給。因此提出:律例專設(shè)一科,考試合格“然后準(zhǔn)充書吏,賜(錫)以虛銜,厚其薪資”(注:鄭觀應(yīng):《書吏》,載陳忠倚輯《皇朝經(jīng)世文三編》卷 23。)。當(dāng)然亦有人指出了十分重要的一點(diǎn),“惟汰之則存者易給,改之則勤者益奮”(注:王德茂:《汰改役班》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。綜合以上,陳熾完整地指出了對(duì)策之間的內(nèi)在聯(lián)系:首先是“申明舊制,酌定額數(shù)”;其次,留用者要優(yōu)給工食以養(yǎng)其身家,再有犯者則處以極刑;再次,就是“量予出身”。對(duì)于書吏,“宜令公正者得保鄉(xiāng)官,酌量才能,授以散職”,差役賤隸“宜擇安分練事者,或賞給頂帶榮身,或咨送勇營(yíng)補(bǔ)給糧餉,著有勞績(jī),一律保升,則上進(jìn)有途,而人思自?shī)^矣”(注:趙樹貴等編:《陳熾集?庸書》(內(nèi)篇)卷下《胥役》,第66-67頁(yè)。)。此可以概括為“減其額,恤其家,重其賞,嚴(yán)其罰”。這些均應(yīng)成為提升吏役自身素質(zhì)的必要條件。

三、去例案太繁、省文法以改善施政環(huán)境

“例”之創(chuàng)設(shè),濫觴于明中葉以后,“則例者,治之具也。所以綱紀(jì)萬(wàn)事,整齊而約束之,以措一世于治平者也”(注:趙樹貴等編:《陳熾集?庸書》(內(nèi)篇)卷上《例案》,第11頁(yè)。)。清代“例”的發(fā)展極為迅速,王鐘翰先生對(duì)之評(píng)價(jià)極高:“有清一代行政,大約例之一字,足以概括無(wú)余?！鼻宥倭吣?“然細(xì)推其所以維系之故,除刑律外,厥有則例。大抵每一衙門,皆有則例”,五年、十年、二十年修例不等。大小事件無(wú)不該括,其范圍愈延愈廣,愈廣愈變(注:王鐘翰:《清代則例及其與政法關(guān)系之研究》,載氏著《清史補(bǔ)考》,遼寧大學(xué)出版社2004年版,第 27、31頁(yè)。)。

例案日增一日,紛繁無(wú)比,一事一例,“夫一法必有一弊,除弊又在立法”(注:田文鏡:《欽頒州縣事宜?借糶倉(cāng)谷》,同治七年江蘇書局刊本。)。馮桂芬說(shuō):“吏之病根安在?在例案太繁而已?！?注:馮桂芬:《校邠廬抗議?省則例議》,第15頁(yè)。)“則例紛紜,胥吏欲輕則有輕條,欲重則有重款,事同法異,總緣多立名色,便于高下其手。”因此有人提出,應(yīng)將各部現(xiàn)行事例徹底厘定,永遠(yuǎn)遵行(注:《清圣祖實(shí)錄》卷33,康熙九年四月辛卯條,湖廣道御史李之芳疏言。可見“例”雖創(chuàng)設(shè)于明中葉以后,但為時(shí)不久即弊端彰顯。)。勿庸置疑,皇帝非常支持這種做法。不過(guò)從后來(lái)則例仍然不斷增修可以看出,問(wèn)題反而更加突出?！袄?、吏、利”天下大弊伴隨清王朝的始終,如清初陸隴其就曾說(shuō)過(guò):“本朝大弊,只三字,曰例吏利?！?注:徐珂編撰:《清稗類鈔》(十一)之《胥役類?例吏利》,中華書局1986年版,第5250頁(yè)。)后來(lái)馮桂芬也說(shuō):“談?wù)咧^今天下有大弊三,吏也、例也、利也?！缶V,尚不失治天下宗旨,至于條目,愈勘愈細(xì)”,“任吏挾例以牟利,而天下大亂”(注:馮桂芬:《校邠廬抗議?省則例議》,第14頁(yè)。)。終于“全局糜爛”,完全成一吏、例、利之天下。如詞訟等事,只要吏役不想結(jié)案,便永無(wú)了日。例案太繁,使得“無(wú)論內(nèi)外各衙門,凡兵刑之稽核,錢谷之報(bào)銷,膠擾難清幾如亂絲之毫無(wú)頭緒,雖精明干練者,猝遇之亦苦難以分明,惟胥吏則自幼浸淫于中,頗能頭頭是道”(注:佚名:《馭吏芻言》,載何良棟輯《皇朝經(jīng)世文四編》卷16。)。陳熾進(jìn)一步指出“例案”的問(wèn)題在“案”而不在“例”:“而案之歧出者,少或二三,多且什百焉?！忱?尚有若干成案也?！皇乱怖龖?yīng)駁,書吏受賄,無(wú)難覓一可準(zhǔn)之案以實(shí)之;一事也例應(yīng)準(zhǔn),書吏索賕未遂,無(wú)難覓一可駁之案以傾之?！?即便官長(zhǎng)精明,如不悉如其意,則不準(zhǔn)不駁輾轉(zhuǎn)遷延(注:趙樹貴等編:《陳熾集?庸書》(內(nèi)篇)卷上《例案》,第11頁(yè)。)。甚而至于“舍例言案”,藏匿當(dāng)行之例,而轉(zhuǎn)引數(shù)十年前與例不符之案,故意制造混亂,巧為蒙蔽。

道光年間,徐繼畬上疏表示例案過(guò)繁造成對(duì)地方官過(guò)多的束縛,他說(shuō):“六部則例日增,律不足,求之例,例不足,求之案,陳陳相因,棼亂如絲。論者謂六部之權(quán),全歸書吏,非書吏之有權(quán),條例之煩多使然也?！?注:該疏名為《政體宜崇簡(jiǎn)要》,載《清史稿》卷422《徐繼畬傳》。徐疏稱:“嘗見各直省州縣有蒞任不及一年,而罰俸至數(shù)年十?dāng)?shù)年者,左牽右掣,動(dòng)輒得咎。且議處愈增愈密,規(guī)避亦愈出愈奇,彼此相遁,上下相詭,非所以清治道也。”)人亦稱,若追究胥吏危害之緣由,“實(shí)在六部成案山積,輕重準(zhǔn)駁曾無(wú)定比,吏得上下其手以為奸,而外省書吏亦得依附朋比,以便牟利之計(jì)”(注:陶模:《粵督陶覆奏條陳變法折》,載楊鳳藻輯《皇朝經(jīng)世文新編續(xù)集》卷1,《近代中國(guó)史料叢刊》第79輯781(一)冊(cè)。)。清代的條文例案,累積疊加,往往是新例來(lái)而舊例不去,廢棄不用者仍然得以刊刻,對(duì)于本身數(shù)量繁多的條款來(lái)說(shuō)更是“雪上加霜”。鄭觀應(yīng)曾經(jīng)表示:“同一律也,有律中之例;同一例也,有例外之案。其間影射百端,瞬息千變?！?注:鄭觀應(yīng):《書吏》,載陳忠倚輯《皇朝經(jīng)世文三編》卷23。)也就是說(shuō),吏役正是通過(guò)對(duì)例案解釋權(quán)的控制來(lái)左右事件解決的尺度和掌握事務(wù)辦理的進(jìn)程,從中多生枝節(jié)。論者對(duì)部院衙門例案之繁導(dǎo)致書吏擅權(quán)的聲討無(wú)所不用其極。胡林翼批評(píng)道:“大清律易遵,例難盡悉;刑律易悉,吏部處分律難盡悉,此不過(guò)專為吏部生財(cái)耳,于實(shí)政無(wú)絲毫之益?！?注:徐珂編撰:《清稗類鈔》(十一)之《胥役類?胡文忠論部吏》,第5252頁(yè)。)湯鵬則感嘆:天下政事之弊,“因意而用法,因法而用例,因例而用案。……用法則吏胥擅周內(nèi),用例則吏胥擅苛比,用案則吏胥擅強(qiáng)記,于是君臣上下遜謝弗如,不得不挈大權(quán)以予之”(注:湯鵬:《訓(xùn)吏上》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。部院司、堂各官不習(xí)吏事,堂司各官對(duì)例案不熟悉,“司官欲檢一案,每以屬書吏,必援例,必檢例案。而例案之堆積,高與屋齊,非熟手,末(未)從得一紙”。書吏“輒執(zhí)例以制司官,司官未如之何”(注:徐珂編撰:《清稗類鈔》(十一)之《胥役類?各部書吏主案牘》,第5251頁(yè)。)?？梢?正是“文牘主義”的盛行給吏役專權(quán)創(chuàng)造了條件。

于是,從刪減律則、例案入手以清其源流的呼聲成為評(píng)論界的焦點(diǎn)話題之一。徐繼畬上疏指出:現(xiàn)行之條,苦于太繁太密,不得大體,應(yīng)該“精審詳定,取切于事理者,事省十之五,文省十之七,名曰《簡(jiǎn)明事例》,使當(dāng)事各官得以知其梗概,庶不至聽命于書吏”(注:趙爾巽:《清史稿》卷422《徐繼畬傳》。)。馮桂芬也認(rèn)為,“宜簡(jiǎn)諳習(xí)吏事大小員數(shù)人”,抽取《會(huì)典》、《則例》等書之精華,編成《簡(jiǎn)明則例》,舊例舊案則全部銷毀。馮氏表示,二十萬(wàn)字的簡(jiǎn)明則例,將大大降低吏役擅權(quán)并濫用的可能性(注:馮桂芬:《校邠廬抗議?省則例議》,第15頁(yè)。)。就地方而言,《賦役全書》尤具改訂的必要性。如此案牘可以減大半,需用吏役人數(shù)可大大減少,即便是使用吏役,其也已無(wú)權(quán)可擅(注:馮桂芬:《校邠廬抗議?易吏胥議》,第17頁(yè)。)。馮桂芬之言顯示他本人對(duì)吏胥“源流”不清的擔(dān)憂,更重要的是他在思考如何使吏役的身份“制度化”。尹耕云在談及類似問(wèn)題時(shí)同樣提出:欲清弊源,先銷陳案,詳細(xì)堪定例案是否相符,“證誤訂訛,芟繁薙復(fù)”,“則事例簡(jiǎn)而易明,胥吏之權(quán)輕而易制矣”(注:尹耕云:《胥吏論》,載盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷28。)。陳熾則建議,“則例而外,薈萃各案為例案,折衷一書,以例為綱,以案為目,與例同者,去之;雖不同,無(wú)大出入者,亦去之”,其必存者附載于后,毋須詳備,惟取簡(jiǎn)明。其他所有積案“一火焚之”(注:趙樹貴等編:《陳熾集?庸書》(內(nèi)篇)卷上《例案》,第12頁(yè)。)。新政時(shí)期,兩廣總督陶模曾上奏:“更請(qǐng)飭令部臣編定則例,凡煩苛細(xì)碎之法,悉行刪汰,務(wù)使簡(jiǎn)要易行,一切舊案不準(zhǔn)援引,……則例既定,部吏無(wú)權(quán)而外省大小衙署之書吏亦因之而無(wú)權(quán),吏治常肅民生愈安?！?注:陶模:《粵督陶覆奏條陳變法折》,載楊鳳藻輯《皇朝經(jīng)世文新編續(xù)集》卷1。)光緒帝也在一次給內(nèi)閣的諭旨中表示,“為正本清源之道,非盡去蠹吏,掃除案卷,專用司員辦公不可”。并稱京師遭遇兵燹之后,各部署案卷存留者應(yīng)一并銷毀。并稱“朕之棄案用例,正以仰法列祖,振興庶務(wù),磨勵(lì)人才”(注:《清德宗實(shí)錄》卷482,光緒二十七年四月丙午條。)云云,體現(xiàn)出光緒帝也想以此為契機(jī)整頓官僚隊(duì)伍的決心。

地方衙門是親民衙門,任何事務(wù)的源頭都在地方,其情形可想而知。地方上不僅要熟習(xí)中央制定的律例,還有可能在不違背前者的前提下制定出符合地方特色的條例法規(guī),并存留下自己的例案,各省如此,府縣亦如此。雖然是作為對(duì)國(guó)家法的補(bǔ)充,但對(duì)基層行政意義最為緊要。例款過(guò)多,不多用書吏勢(shì)所不能;事務(wù)煩雜,不多用差役亦勢(shì)所不能。例案如何對(duì)地方行政造成影響,以錢糧征收為例,馮桂芬說(shuō)得比較具體和透徹:“驟閱之(指《賦役全書》——引者注),但見款項(xiàng)之繁多,名目之猥瑣,分合雜糅之離奇,非老于此事者,無(wú)從得其每畝征稅之?dāng)?shù)?！?注:馮桂芬:《校邠廬抗議?省則例議》,第15頁(yè)。)清代“例案之繁”加重了事務(wù)辦理的難度。例案過(guò)繁,既是地方事務(wù)增加的原因,又是其結(jié)果與體現(xiàn),既給地方官設(shè)置了行政障礙,又授事務(wù)吏役以弄權(quán)之柄。去例案太繁、省文法,對(duì)于官、役而言都不是一件壞事情,只有如此,“自做官”才有實(shí)現(xiàn)的可能,官長(zhǎng)的威權(quán)從而也會(huì)得到伸張;也只有如此,控制吏役數(shù)額才可行,吏用士人也就有了基礎(chǔ),而重工食、給出身也才不至于成為空頭支票。

四、余 論

清代國(guó)家的地方吏役政策,正如鄭觀應(yīng)曾經(jīng)“抱怨”的:“況既授以事權(quán),又復(fù)限以資格?！标悷雱t總結(jié)為“顯絕其向上之望,陰授其為惡之權(quán),刻予以養(yǎng)贍之資,寬示以貪婪之路”。寓意可謂深刻,直指地方統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的要害。

清初思想家對(duì)吏役制度的觀點(diǎn)和建議,有些過(guò)于循古,例如“復(fù)差役”,有些則會(huì)流傳至清末,成為新政時(shí)期官制改革的要素之一,例如“給予出身”,既汲取了古代吏制思想的精華,也體現(xiàn)出睜眼看世界、向西方文官制度學(xué)習(xí)的苗頭,遂使吏役的“官僚化”成為一種趨勢(shì)。而有些建議,例如“省官裁吏”,則是傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整無(wú)法完成的課題。總之均未能較好地付諸實(shí)踐。從吏役“主觀”的方面來(lái)看,正如胡志伊所意識(shí)到的,正其本、養(yǎng)其廉和寬其資格,或者如陳熾所提出的,“減其額,恤其家,重其賞,嚴(yán)其罰”,是改善“小環(huán)境”的可行方法。而從“客觀”方面來(lái)看,要求(官員)“明律例”、“省案牘”(即胡志伊提到的“清其源”)和“去壅塞”(即通上下之情),則是從改善“大環(huán)境”著手的有力措施。這些識(shí)見,是整個(gè)清代吏弊防治思想演變的寶貴遺產(chǎn),在新政的改革浪潮中均曾得到熱烈討論。我們發(fā)現(xiàn),不論哪一條主張,都沒(méi)有單獨(dú)存在的價(jià)值,都是互相賦予意義的。只有將其數(shù)量限制在一定范圍內(nèi),才有可能優(yōu)給工食或量予出身。這又要求承充者的個(gè)人素質(zhì)即辦事能力過(guò)硬,才足以擔(dān)當(dāng)重任。對(duì)于書吏而言,提升其素質(zhì)的途徑,思想家們?cè)跈z討古代的做法以后,提出了“用士人”。這樣就不可避免地將吏役制度拉入官僚制度的軌道,正是馮桂芬所說(shuō)“既不能不用之,即宜有以尊之”。那么如何才能夠限制其數(shù)額或者說(shuō)“少用”,答案只有“省事”,于是有人提出省、并治官之官,或者去例案之繁而減少工作量,就連皇帝都意氣用事地表示,兵燹之后,例案既然已經(jīng)破壞了一些,不如全部銷毀算了。

在上述馭吏思想的面前,法令律例的管制僅是退而求其次的做法。例如魯一同就認(rèn)為,減員后的吏役,輕犯“不妨稍存寬大”,不輕易進(jìn)行笞責(zé),顧惜其臉面,而實(shí)在膽大妄為則殺一二名也未為不可。更多的論者都指出,給予經(jīng)濟(jì)、政治待遇之后,若有再犯,自然不能輕易饒恕。儲(chǔ)方慶是康熙初年進(jìn)士,也曾有過(guò)知縣的經(jīng)歷,他在一篇名為《馭吏論》的論文中闡述了自己對(duì)嚴(yán)法治吏的看法。首先他認(rèn)為“馭吏之道未得”,從而“吏胥之心無(wú)所畏也”。吏胥本來(lái)自于不安心務(wù)農(nóng)的“鄉(xiāng)里桀黠者流”,“然后受役于官而為吏”,因此其所作所為已非尋常百姓可比。其次,他認(rèn)為對(duì)吏役的懲處比照官長(zhǎng)量刑是不恰當(dāng)?shù)?例如同為“革職”,官長(zhǎng)“或積數(shù)十年之勞苦以得一官”,來(lái)之不易而倍加珍惜,“而朝廷亦得挾之以威天下”,吏役“不過(guò)入數(shù)十金數(shù)百金之貲于官已耳”,復(fù)充有禁令而不嚴(yán)格,吏胥大多不甚愛惜其役,而朝廷欲以此制其為非顯然是很困難的。故吏胥之害怕者惟有“死”而已,故小過(guò)寬恕之外,“其必不可免者,置之于法以儆其余”(注:儲(chǔ)方慶:《馭吏論》,載賀長(zhǎng)齡輯《皇朝經(jīng)世文編》卷24。)。

清代國(guó)家立法非不完備,而且時(shí)有“執(zhí)法必嚴(yán)”的動(dòng)員,但有時(shí)候官長(zhǎng)并不實(shí)力奉行,甚至為犯事者開脫,因?yàn)檫@是會(huì)嚴(yán)重影響“官聲”的事情,從而影響到業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定乃至升降黜陟。在清代,吏役控制的成功與否已經(jīng)成為地方官考核的因素之一。因此仔細(xì)分析,至少存在三種可能:或許在地方官看來(lái),參照律例而言吏役的某些違法亂紀(jì)的舉動(dòng),在地方衙門的運(yùn)行過(guò)程中已經(jīng)成為一種慣常,而且必不可少;或許事件本身事先就得到官長(zhǎng)的默許(具體形勢(shì)使然);又或許官長(zhǎng)自己參與其中通同作弊——他無(wú)論如何也不希望把事情鬧大。“清代地方吏役制度”存在的若干問(wèn)題,地方官解決不了,中央政府同樣在很大程度上喪失了行政權(quán)威的支配地位。

對(duì)于地方衙門結(jié)構(gòu),在前述思想家身上附帶出現(xiàn)了三種觀點(diǎn),黃宗羲認(rèn)為吏用士人給予出身,然后府縣佐貳雜職各官“悉行汰去”。相反魯一同認(rèn)為,可以酌量增加佐貳,在此基礎(chǔ)上亦可少用吏役。而馮桂芬主張大大減省則例之后設(shè)幕職,“外官可并其事于幕府”,意在強(qiáng)調(diào)重用佐貳丞簿及幕職以弱化吏役的作用。到了清末,人們似乎已經(jīng)顧不上地方衙門大量的具體事務(wù)對(duì)吏役的需求了。陳熾繼承了黃宗羲的思路,認(rèn)為府有知府、州有知州、廳有同知、縣有知縣,因而同知、通判、州同、州判、經(jīng)歷、縣丞、主簿、吏目等佐雜之屬均可裁撤。但他也承認(rèn),設(shè)立保甲的原因之一,即由于州縣“轄境太寬而佐理無(wú)人,不得不授權(quán)于吏役”,體現(xiàn)出非常矛盾的心理,這也許就是時(shí)代的局限。

(責(zé)任編輯:陳煒祺)