方 蕾

摘要:行政告知制度作為行政程序制度的重要一環(huán),具有重要的法律價(jià)值。它是立法者為了平衡行政權(quán)和公民權(quán)的不對(duì)稱而作出的制度設(shè)計(jì),是制約行政主體的行政權(quán)力,保障相對(duì)人的合法權(quán)益,推進(jìn)依法行政不可或缺的程序制度。

關(guān)鍵詞:行政告知制度;法律價(jià)值;權(quán)力制約;權(quán)利保障

收稿日期:2009-10-27

作者簡(jiǎn)介:方蕾(1977-),女,江蘇蘇州人,蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教研室講師,蘇州大學(xué)法學(xué)碩士,研究方向:憲法與行政法。

行政告知是指行政主體向行政相對(duì)人公開行政行為相關(guān)信息的一種程序性法律行為。它既是行政主體的法律義務(wù),又是行政相對(duì)人的基本權(quán)利。我國(guó)的行政告知制度作為溝通行政主體與行政相對(duì)人,平衡行政權(quán)與公民權(quán)的不可或缺的程序制度,有著極其重要的法律價(jià)值。

一、防止行政主體濫用行政權(quán)力

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)”。^{[1] (P. 154-156)}中國(guó)幾千年來官貴民賤、權(quán)力至高無上、專橫武斷的傳統(tǒng)習(xí)慣以及強(qiáng)調(diào)命令服從的儒家法律文化思想,反映在行政執(zhí)法領(lǐng)域,便是行政人員普遍特權(quán)思想嚴(yán)重,缺乏正當(dāng)程序意識(shí),行政權(quán)力在法定程序外運(yùn)行,權(quán)力失控現(xiàn)象比較普遍。為了防止行政權(quán)被濫用,就需要通過行政程序來規(guī)范行政權(quán)行使的方式。而行政告知制度的確立正是基于這種理念,作為行政程序的重要組成部分,告知制度是保證行政權(quán)正確、公正、有效行使的重要手段。

(一)強(qiáng)化行政主體的程序意識(shí),減少專橫與隨意

首先,行政告知要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)陳述其法律依據(jù)和事實(shí)理由。正如哈貝馬斯所言:“‘正確性意味著合情合理的,由好的理由所支持的可接受性?！?sup>[2] (P. 287)一項(xiàng)確定的理由必然支持一種確定的決定而不是相反的決定。如果理由是成立的,其所支持的決定就是理性的而不會(huì)是任意的。這就使行政主體不得不提供最低限度的理由以自圓其說,并藉以說服相對(duì)人,而不是恣意妄為,專橫隨意地實(shí)施行政行為。其次,告知制度要求體現(xiàn)行政行為的作出過程與最終行為的聯(lián)系。這就使行政主體必須強(qiáng)化程序意識(shí),根據(jù)程序中取得的證據(jù)和記錄說明自己的推理過程,而不能以程序以外或記錄中不存在的證據(jù)資料支持自己的結(jié)論。這樣,公權(quán)力機(jī)關(guān)必須慎重考慮行政行為所依據(jù)的法律和基本事實(shí),找到支持其行為的合理合法的依據(jù),從而使行政權(quán)力更加理性和正確地行使。也就是說告知制度不但要告知相對(duì)人確定的法律依據(jù),還必須告知行政行為的合理性依據(jù),表明自己的行為完全符合法律精神,沒有濫用權(quán)力的傾向。從這兩個(gè)層面來看,行政告知制度能有效防止或減少行政權(quán)力的專橫和隨意性,體現(xiàn)了限制行政權(quán)力行使的功能價(jià)值。

(二)對(duì)行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)督,規(guī)范權(quán)力的行使

“賦予治理國(guó)家的人以巨大的權(quán)力是必要的,但也是危險(xiǎn)的。他是如此危險(xiǎn),以致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君”。^{[3] (P. 189)}行政告知制度就是立法者從制度設(shè)計(jì)的層面對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束的手段之一。通過行政告知制度,使得行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力之前或是行使權(quán)力的過程中,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤,最大限度地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利免受行政權(quán)的侵害。此外,通過對(duì)行政信息的知情,相對(duì)人即便受到損害,也可以很好地行使主張救濟(jì)和賠償?shù)臋?quán)利。這對(duì)于政府又是一種無形的壓力和督促,他們“不能再像過去那樣仰仗于行政秘密而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利濫加處分”。^[4]這就使防止行政權(quán)力濫用的預(yù)防性事前監(jiān)督與司法審查的事后監(jiān)督并存,為實(shí)現(xiàn)行政行為的公正性和合法性提供程序保障。

(三)限制行政主體的自由裁量權(quán)

行政行為的一致性是限制行政主體自由裁量權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,它要求同樣的情況同等對(duì)待。如果行政主體濫用自由裁量權(quán),事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)相同,而行政行為卻并不相同,不一致性就產(chǎn)生了,就導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的不平等、不公正的對(duì)待,行政行為就難以為相對(duì)人所信服和接受。因此,“同樣的法律依據(jù)與事實(shí)根據(jù),同樣的理由,同樣的推理過程,就應(yīng)當(dāng)推理出同樣或類似的結(jié)論”。 ^[5]行政告知制度要求行政主體公開行政過程,明示行政行為與事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)之間內(nèi)在的邏輯聯(lián)系,從而使行政主體在做出行政行為時(shí)必須考慮以前行為的過程與理由,遵循同樣的規(guī)則,作出符合一致性的行為。

二、保障相對(duì)人合法權(quán)益

(一)尊重行政相對(duì)人的法律人格

行政告知制度的憲政法理基礎(chǔ)是對(duì)行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體法律地位的尊重,是對(duì)法律面前人人平等原則的自然延伸,是以對(duì)公共事務(wù)的了解為前提的。在告知制度中行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體,而是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的主體。行政告知的過程首先反映了對(duì)個(gè)體權(quán)利和個(gè)人尊嚴(yán)的尊重,使程序參與人在程序中獲得尊嚴(yán)感,強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的信任,從而使最終的決定更易被程序參與人所理解和接受;其次,它賦予了行政相對(duì)人對(duì)抗行政主體非法侵害的能力,使相對(duì)人的法律人格得以彰顯。行政告知制度是從規(guī)范行政權(quán)力的行使,保障相對(duì)人的知情權(quán)、抗辯權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的,它給當(dāng)事人提供了了解情況、發(fā)表意見、進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利,當(dāng)事人可以充分利用這些程序性權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì),對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的非法侵害,維護(hù)自己的合法權(quán)益。行政告知制度體現(xiàn)的是法律自然公正的價(jià)值取向,是尊重相對(duì)人法律人格的必然選擇。

(二)保障行政相對(duì)人的民主權(quán)利

基于人民主權(quán)的原理,人民有依照憲法參政、議政和監(jiān)督政府的權(quán)利,而行使這一切權(quán)力的前提是對(duì)政府行為的知情。知情權(quán)是公民在現(xiàn)代民主法制社會(huì)中享有的一項(xiàng)重要的民主自由權(quán)利,是公民保護(hù)自身利益的重要手段,“人民知情”是“人民同意的”的邏輯前提,而告知制度實(shí)際維護(hù)的就是行政相對(duì)人的知情權(quán)。只有在充分知曉權(quán)力運(yùn)作過程中每個(gè)環(huán)節(jié)信息的前提下,人民參政、議政、監(jiān)督政府的民主權(quán)利才能真正得以充分實(shí)現(xiàn),人民才能判斷行政行為是否符合人民意愿。同時(shí),一個(gè)行政行為經(jīng)過告知程序,更容易被發(fā)現(xiàn)其瑕疵;它要求行政行為必須依法定程序行使,它不僅保障了相對(duì)人在行政活動(dòng)中的知情權(quán),同時(shí)也為相對(duì)人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)以及獲得救濟(jì)的權(quán)利提供了基礎(chǔ)。由對(duì)知情權(quán)的保護(hù)延伸出了對(duì)公民陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)以及尋求救濟(jì)權(quán)等一系列權(quán)利的尊重。離開了告知制度,離開了對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù),其它權(quán)利的獲得也就成了無源之水,無本之木。

三、推進(jìn)依法行政

“法制應(yīng)該是一種良性之制、公平、民主之制,唯其如此才能使公民產(chǎn)生對(duì)法律的尊敬感”。^[6]行政告知制度作為一項(xiàng)重要的程序制度,充分體現(xiàn)了法制的公平民主理念。它將保障公共利益和保護(hù)公民私人權(quán)益有機(jī)結(jié)合,明確了程序公正是實(shí)現(xiàn)法律公正、社會(huì)正義的重要途徑,通過公開透明的權(quán)力運(yùn)作模式,使相對(duì)人能平等地參與到行政過程中,這必將有利于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政,使行政權(quán)的行使走上法治軌道。

(一)弘揚(yáng)公平正義的法律精神

“法律之公平、正義精神是評(píng)價(jià)一種行政程序優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)?！?sup>[7] 行政告知制度是行政程序鏈條上的一個(gè)重要環(huán)節(jié),它要求行政主體在作出影響相對(duì)人權(quán)益的行政行為之時(shí),說明行政主體對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和對(duì)法律的援引,以及它們與最終決定的邏輯關(guān)系。行政告知制度還要求行政主體向相對(duì)人闡明其享有的權(quán)利,以及具體救濟(jì)措施。這就使行政相對(duì)人能夠清楚地了解到行政權(quán)力行使過程中的相關(guān)信息,對(duì)同樣或類似的個(gè)案作出自己的判斷與預(yù)測(cè),提高了行政行為的可預(yù)測(cè)性。在告知制度的作用下,行政權(quán)力在事先設(shè)定的軌道中和諧有序的運(yùn)行,也使得行政相對(duì)人對(duì)行政行為有一種公正的確信感,法律的公平、正義精神也因此得到廣泛地發(fā)揚(yáng)。

(二)倡導(dǎo)公開透明的權(quán)力運(yùn)作

依法行政的一個(gè)重要的中心主題就是建立陽光政府,而行政告知制度作為實(shí)現(xiàn)行政公開的基本形式之一,通過倡導(dǎo)公開透明的行政權(quán)力運(yùn)作模式,恰恰推動(dòng)了陽光政府的建立。告知制度要求行政主體在行政行為作出時(shí)明示事實(shí)與法律依據(jù)及其他相關(guān)信息,確保行政相對(duì)人有獲得行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)。如果應(yīng)當(dāng)告知的沒有告知,該行政行為就不能產(chǎn)生法律效力,就不具有法律執(zhí)行力。這就使行政相對(duì)人和社會(huì)公眾不僅能了解權(quán)力行使的過程,而且能參與并監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行,有效防止暗箱操作和黑幕交易。

(三)保障平等積極的行政參與

隨著依法行政的推進(jìn),一些行政目標(biāo),倘若缺少了相對(duì)人的同意、支持和參與很難圓滿實(shí)現(xiàn),然而“參與的前提是行政相對(duì)人已經(jīng)知曉行政程序的發(fā)動(dòng),也就是說,參政的前提是知政”。相對(duì)人只有在充分、確實(shí)了解行政行為的基礎(chǔ)上,才能有的放矢、有效參與行政過程,使自己的行政法律關(guān)系主體地位得以顯現(xiàn)。因此,及時(shí)地獲得行政主體的告知是行政相對(duì)人參與行政程序的必要條件。行政告知制度從法律上保障了相對(duì)人在充分知悉具體行政行為的基礎(chǔ)上,激發(fā)出平等積極的行政參與意識(shí)。通過告知制度,獲得通知權(quán)的落實(shí)不僅保障了相對(duì)人作為具有獨(dú)立人格的主體積極參與行政活動(dòng),也保障了行政法律關(guān)系主體雙方信息及時(shí)充分的交流,這是行政相對(duì)人能否參與到行政過程中來與行政主體良性互動(dòng)的關(guān)鍵。

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[責(zé)任編輯:吳紀(jì)龍]