摘要:警察即時強制在權力設置上極有壟斷性和擴張性,容易對公民的合法權益造成侵害。由于立法不完善、執(zhí)法理念滯后、程序規(guī)范缺乏、法律救濟不力,濫用即時強制損害公民合法權益的情況時有發(fā)生。因此,必須加強對警察即時強制的法律控制,以防止警察即時強制權的濫用,更好地維護社會秩序,保障公民合法權益。

關鍵詞:警察即時強制;問題;法律控制

收稿日期:2009-10-23

基金項目:本文系公安部2006年度科研項目—《治安管理處罰法》中相關強制措施適用研究成果(編號:2006LLYTHNST026)。

作者簡介:楊紀恩(1973-),男,湖南洞口人,湖南公安高等專科學校講師,研究方向:治安行政管理。

一、警察即時強制概述

(一)警察即時強制概念

警察機關擔負著維護社會治安,保護公民人身和財產安全的重任,在執(zhí)法過程中,必然會面臨一些緊急事態(tài)和突發(fā)事件,為了排除緊急危害,保護公民的人身和財產安全,就不能遵循一般的行政程序的要求。所以必須賦予警察機關緊急處置的強制權力,這種權力便是警察即時強制權。警察即時強制是指警察機關為了排除緊急危害狀態(tài),在來不及發(fā)布命令、或者即使發(fā)布命令也難以達到目的的情況下,可以不經過預先的告誡程序,直接對相對人的身體、財產所施加的強制措施。^[1](P.6)可見警察即時強制具有不可違抗性,能夠對特定相對人權益產生直接的、強制的影響。無論相對人主觀上愿意與否,這種影響力都會強制性施加到相對人身上。

(二)警察即時強制與相關概念的區(qū)別

1.警察即時強制與警察強制執(zhí)行的區(qū)別

警察即時強制與警察強制執(zhí)行都是警察行政強制,但二者互相獨立、互不隸屬。二者的區(qū)別在于:一是實施的前提不同。警察即時強制不一定要求行政相對人負有義務且不履行法定義務為前提。警察強制執(zhí)行必須以行政相對人負有法定義務且又不履行該義務為前提。二是執(zhí)行的目的不同。警察即時強制以預防、制止和控制違法行為為目的。警察強制執(zhí)行以警察先前作出的行政義務得以實現為目的。三是程序不同。警察即時強制程序則相對比較靈活,即時性的警察強制手段可以直接實施,程序的限制相對較少。警察強制執(zhí)行一般要求必須按法定的形式嚴格執(zhí)行。^{[2] (P.32)}

2.警察即時強制與警察直接強制的區(qū)別

警察即時強制與警察直接強制從外在形態(tài)上看,兩者有諸多相似之處,但是,兩者無論從理論上還是實踐上,都有著明顯的不同。其一,從理論上看,直接強制是強制執(zhí)行的一種方法,而即時強制是與強制執(zhí)行并列的一種行政強制形態(tài),因此,即時強制與強制執(zhí)行的區(qū)別,就是警察即時強制與警察直接強制的區(qū)別所在:是否有賦義務的行政行為存在,是否經過告誡程序。其二,在實踐上看,警察直接強制權的啟動,需要事先做出相應的行政行為,并對相對人實施明確的告誡,因而,相對人是事先知曉并有心理準備,并且可以避免;但警察即時強制的啟動,因為事態(tài)緊急來不及從容做出行政決定,相對人無從選擇、無從逃避,只能被動接受。

二、警察即時強制實施中存在的問題

(一)立法不完善

隨著社會的發(fā)展,警察法制體系在不斷完善,但是我國還沒有一部完整的行政強制法,還沒有專門的法律對警察即時強制做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。關于警察即時強制也只有在某些單行的法律、法規(guī)或者規(guī)章中有個別規(guī)定,散見于《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》等法律法規(guī)。這些規(guī)定十分零散,并且較為粗糙,不確定性很強,而且法律法規(guī)之間存在沖突,缺乏統(tǒng)一規(guī)范,顯然不符合法制統(tǒng)一原則。由于目前沒有統(tǒng)一的思路作指導,缺乏統(tǒng)一的規(guī)范來加以協(xié)調,實踐中往往導致警察即時強制權的濫用,從而破壞行政法制的統(tǒng)一性。

(二)執(zhí)法理念滯后

由于受“左”的思想的影響,執(zhí)法過程中過多地強調警察機關的人民民主專政職能;警察機關和人民警察以“掌權者”的身份自居,常常把人民群眾作為被管理的對象,堅持落后保守、固步自封的執(zhí)法理念,不能正確認識手中的權力。在執(zhí)法過程中,有的執(zhí)法者個人利益意識膨脹,見利忘義、以權謀私。有的特權思想嚴重,工作方法簡單,動不動就采取強制措施,對公民合法權益造成傷害。有的不重視警察執(zhí)法的法律責任,輕視警察執(zhí)法的道德責任,一旦違反法律規(guī)定,敷衍塞責,推卸責任。

(三)程序規(guī)范缺失

目前,警察即時強制的具體程序缺乏,是警察即時強制權濫用的重要原因。警察即時強制程序的具體規(guī)定散見于一些法律、法規(guī)和規(guī)章之中。但這些法律、法規(guī)和規(guī)章沒有對警察即時強制程序進行細化,警察即時強制啟動的條件、對象、手段等內容,由于缺乏明顯規(guī)定導致執(zhí)法的隨意性較大,這就造成警察在行使即時強制權時,難以通過行政強制程序來實現法律控制,相對人的合法權益難以得到保障。

(四)法律救濟不力

民主政治最基本的涵義是公民的合法權利不受侵犯,既使受到侵害后也能夠得到恢復和補救。公民被因盤查導致被非法留置并由此造成的人身、財產損害,就可以通過提起行政訴訟來救濟自己的權益。但遺憾的是,國家機關對公民權利造成損害的法律救濟薄弱無力,影響法律救濟的實際效果。比如,在國家賠償上,存在賠償標準低、沒有將精神損失納入賠償范圍等現象,這也被稱作為“國家不賠償”。再如,在國家補償上,我國尚無國家補償法,除了一些法規(guī)籠統(tǒng)地規(guī)定國家應予以補償外,在國家補償的范圍、方式、程序和計算標準上,尚無明確規(guī)定。

三、警察即時強制的法律控制

(一)加快警察即時強制立法

立法不完善、立法滯后、立法空白,是當前警察立法當中最為突出的問題。當前警察即時強制權的濫用,很大程度上與法律不完善有關。所以,有專家學者提出,當前警察立法工作,就是抓好“三行為,一程序”的立法工作。^[3](P.6)三行為是指治安處罰、警察強制和警察許可,一程序是指行政程序。隨著《治安管理處罰法》的出臺,治安處罰法律變得相對完善;目前,《行政強制法》也在制定之中。所以,在警察立法當中,要結合《行政強制法》來加強警察行政強制方法的立法,詳細規(guī)定警察即時強制的種類、適用條件、實施對象、具體手段和程序規(guī)定,為警察即時強制的實施提供法律依據。

(二)轉變警察執(zhí)法理念

人民警察應嚴格按照立警為公、執(zhí)法為民的根本要求,轉變思想觀念,樹立正確的執(zhí)法理念。一是樹立人權保障理念,警察即時強制的行使,應以人權保障為前提,將尊重和保障人權作為追求的目標,將維護公民合法權益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。二是樹立公正執(zhí)法的理念。警察執(zhí)法必須依照公平正義的理念,做到法律面前人人平等,保證相對人合法權益不受侵犯。三是責權統(tǒng)一的理念。警察行使法定的權力,就應該承擔法定的責任。警察機關應該承擔執(zhí)法過錯的法律后果,以此控制警察即時強制的濫用,保障警察行政權的合法、正當行使。

(三)明確警察即時強制行使的基本原則

警察執(zhí)法要以法律為依據,同時也離不開基本原則的制約。對警察即時強制控制的主要原則有:適合性原則;損害最小化原則;手段合理化原則。^[4](P.82)適合性要求警察即時強制的做出不得與其目的相悖,必須適合于法律目標的實現。損害最小化原則是指以對相對人最輕微的強制或損害,實現行政即時強制的目的。警察即時強制決定的做出不僅要考慮行為的必要性和恰當性,還要考慮在即時強制措施所要實現的利益與對其它權益所造成的損害后果之間做出權衡。

(四)完善警察即時強制的程序規(guī)定

雖然警察即時強制權的發(fā)動和實施不能適用通常的嚴格程序和步驟,但也不是沒有任何程序要求和程序限制的。警察即時強制的實施雖然時間緊迫,必須當機立斷地實施,但實踐當中,還是可以從完善程序規(guī)定來防止警察即時強制的濫用。一,明確警察即時強制的發(fā)動程序。警察機關通過對所面臨的情況的綜合分析,審查所面臨的情況是否符合采取即時強制措施的法定條件,是否屬于即時強制的適用范圍,然后進一步決定具體采用的強制手段或方法,然后展開即時強制行動。二,程序實施當中應該表明身份并說明理由。采取警察即時強制,人民警察應該表明身份,即使情況十分緊急,執(zhí)法人員無法或者不便于事前亮明身份,也應該在事后向當事人說明。

(五)強化警察即時強制的法律救濟

警察即時強制是一種綜合性行政行為,集命令、確定、選擇強制手段并執(zhí)行為一體,想通過事中阻止來防止損害結果發(fā)生顯然不可能。因此,警察即時強制的救濟主要停留在事后階段。對警察即時強制的救濟途徑,在理論上存在著不同的學說:特別損失補償說、特別犧牲賠償、補償說、復議、訴訟救濟說。^{[5] (P.113)}從執(zhí)法實踐來看,警察即時強制的法律救濟途徑主要有:一,提出行政復議和訴訟。行政相對人認為警察即時強制違法或不當,可以通過申請行政復議和提起行政訴訟的方式獲得救濟。二,提出國家賠償。警察即時強制違法,造成公民權益損失的,可以要求國家賠償。如果實施即時強制的警察機關拒絕承認法律責任,當事人可以通過復議或訴訟先確認該措施違法,然后再提出國家賠償,也可以在提出確認違法的復議或訴訟的同時,要求國家賠償。三,要求國家補償。對于合法實施的即時強制造成相對人損害,如果屬于法定義務范圍,相對人必須無條件承擔。

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[責任編輯:吳紀龍]