[摘 要]重慶作為國(guó)家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其社會(huì)保障制度具有一定的代表性。雖然已經(jīng)有了基本的框架，但仍然存在諸多問題，急需法律化和規(guī)范化。具體的法律構(gòu)想包括完善社會(huì)保障的立法體系；制定專門的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，擴(kuò)大社保工作的覆蓋面；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金籌集與運(yùn)營(yíng)的法律規(guī)范；從法律視角關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)等。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 社會(huì)保障制度 法律構(gòu)建

基金項(xiàng)目：重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（合同編號(hào)：08jwsk128）

作者簡(jiǎn)介：鄭瑞平，（1977-），女，重慶市人，工作單位：重慶廣播電視大學(xué)，講師，碩士。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，即意味著打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，工業(yè)化和城市化正是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力所在。城市化建設(shè)需要占用農(nóng)業(yè)土地，一部分農(nóng)民因此失去土地。土地對(duì)于農(nóng)民而言，具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。農(nóng)民一旦失去土地立即可能成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的三無人群，生活陷入困境，成為一個(gè)新的弱勢(shì)群體。要防止這種情況，除了進(jìn)行必要的職業(yè)培訓(xùn)外，還必須要有相應(yīng)的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障體系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的“安全網(wǎng)”。

一、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)狀況

社會(huì)保障制度是通過國(guó)家立法的方式，對(duì)社會(huì)成員由于年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡及其他災(zāi)難發(fā)生而使在其生存發(fā)生困難時(shí)，提供的基本生活保障或幫助而建立起來的一種社會(huì)救濟(jì)制度。社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)互助等內(nèi)容，其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。

（一）總體情況

自從成為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，重慶市通過積極推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革，已經(jīng)初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療及最低生活保障為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度總體框架，并且取得了一定的成就。單就保障項(xiàng)目而言，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度均已建立，社會(huì)保障項(xiàng)目齊全。不過，一個(gè)運(yùn)行良好的社會(huì)保障體系除了要有規(guī)范、協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的保障項(xiàng)目以外，還需要確保制度運(yùn)行安全的健全的監(jiān)管體系和能夠滿足制度實(shí)施需要的服務(wù)體系。重慶的現(xiàn)狀是，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)等少數(shù)有基礎(chǔ)的項(xiàng)目外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目的監(jiān)管體系和服務(wù)體系都很不完善。

（二）新的社會(huì)保障制度的建立

城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)方面，與新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合為“城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)”，到2008年共有25個(gè)區(qū)縣展開了試點(diǎn)。農(nóng)村新型合作醫(yī)療方面，到2007年底，全市39個(gè)新農(nóng)合區(qū)縣參合農(nóng)民已達(dá)1695.6萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的71.9％，籌集農(nóng)民個(gè)人參合資金16996.43萬元。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，基本形成了以城鄉(xiāng)基本生活救助為基礎(chǔ)，以教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，社會(huì)捐助等社會(huì)互助為補(bǔ)充的新型社會(huì)救助體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全市農(nóng)村低保共保障32.31萬戶、71.85萬人，年支出低保金1.89億元，年人平均保障標(biāo)準(zhǔn)為791元。

二、現(xiàn)行社會(huì)保障制度中存在的主要問題

盡管重慶近年在社會(huì)保障制度的改革方面已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是不可忽視的是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在保障模式、管理體制及保障水平等方面還存在著巨大差異，統(tǒng)籌重慶城鄉(xiāng)社會(huì)保障還存在著一些急需解決的問題。這些問題主要有：

（一）社會(huì)保障立法滯后，亟待完善

從各國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展來看，法律先行是一個(gè)顯而易見的事實(shí)。迄今為止，重慶整個(gè)社會(huì)保障制度的改革和運(yùn)行一直是靠行政機(jī)關(guān)的政策或指標(biāo)來推動(dòng)的，還沒有真正意義上的社會(huì)保障法。各級(jí)政府行為的隨意性和主觀性較強(qiáng)，缺乏有效的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)保障在農(nóng)村的覆蓋面窄，保障層次較低，農(nóng)村社會(huì)保障有效供給并不能滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)村社會(huì)需求，這雖然有一定的歷史因素，但更深層次的原因是農(nóng)村社會(huì)保障法治環(huán)境的缺失。立法的滯后，使得社會(huì)保障制度難以真正定型。

（二）社會(huì)保障管理混亂，需要理順

目前，全市尚無一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障權(quán)威機(jī)構(gòu)，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的整體，社會(huì)保障管理存在著機(jī)構(gòu)分散、職能交叉、多頭管理等現(xiàn)象，沒有形成“統(tǒng)籌”的綜合管理體系。在目前情況下，重慶市社會(huì)保障局的職能無法覆蓋到社會(huì)保障的方方面面，一系列工作的開展需要規(guī)劃、財(cái)政、稅務(wù)、人事、民政等各個(gè)部門的配合，這在客觀上將會(huì)影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的效率、并大大增加工作成本。整個(gè)社會(huì)保障工作的社會(huì)化管理程度較低，農(nóng)村社會(huì)保障基金使用風(fēng)險(xiǎn)大，難以解決保值增值的問題，甚至被擠占、挪用、貪污等，造成了資金的大量流失。社會(huì)保障的管理體制需要逐漸理順，更好地發(fā)揮服務(wù)職能。

（三）社會(huì)保障背后存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解這個(gè)頑癥是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵

我國(guó)社會(huì)保障實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，占人口比例較小的城鎮(zhèn)居民占有社會(huì)保障資源的80%以上，廣大農(nóng)村居民僅僅占有不到20%的資源。這種分配上的不合理，特別是社會(huì)救助制度的不完善，造成農(nóng)村貧困人口及邊緣性群體生活越來越困難。重慶具有典型的二元經(jīng)濟(jì)特征，并且城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，廣大的農(nóng)民一直游離于社會(huì)保障線之外，再加之三峽庫(kù)區(qū)和三峽移民的特殊背景，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展嚴(yán)重滯后，改革迫在眉睫。破解了二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，才能真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。

（四）社會(huì)保障的公共財(cái)政投入不足，應(yīng)明確責(zé)任、加大投資力度

各級(jí)政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任不明確，地方政府的籌資積極性不高，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴性較強(qiáng)。一方面，重慶地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有著大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)并存的特殊市情，社會(huì)保障支出占整個(gè)政府財(cái)政支出的比例不足10%，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家30%左右的比例相比差距很大。另一方面，責(zé)任不清也導(dǎo)致財(cái)政難以真正到位。國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方對(duì)各自應(yīng)負(fù)社會(huì)保障資金的責(zé)任大小并不明確，政府責(zé)任和民間責(zé)任無法界定，中央責(zé)任與地方責(zé)任模糊等。當(dāng)前需要明確劃分三方責(zé)任，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府逐步加大財(cái)政投資力度。

（五）社會(huì)保障受傳統(tǒng)觀念制約，應(yīng)更新觀念

受傳統(tǒng)“百事孝為先”思想的影響，家庭保障在農(nóng)村保障中至今發(fā)揮著核心作用。許多農(nóng)村居民并沒有從法治的高度來對(duì)待社會(huì)保障制度，貧困居民的感恩思想重，缺乏獲得國(guó)家物質(zhì)幫助的權(quán)利意識(shí)；同時(shí)存在不愿繳納保險(xiǎn)費(fèi)用的思想。在一些政府官員心里，“官本位”思想嚴(yán)重，缺少服務(wù)于民的意識(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“說起來重中之重，做起來無足輕重”，認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌周期長(zhǎng)，見效慢，不易出政績(jī)。在執(zhí)行社會(huì)保障政策時(shí)，隨意性強(qiáng)，憑興趣和能力而為，致使政策的實(shí)際效果大打折扣。政府應(yīng)以民為本，關(guān)注民生，下大力氣推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障制度的法律構(gòu)建

從社會(huì)保障的實(shí)踐來看，世界各國(guó)都是根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況通過立法將社會(huì)保障的各項(xiàng)政策和措施法律化和制度化，從而形成比較完善的社會(huì)保障法律體系，保證了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立和有效實(shí)施。因此，法制化是社會(huì)保障制度實(shí)施的必由之路。

（一）立法現(xiàn)狀

作為現(xiàn)代社會(huì)保障的法律制度，在我國(guó)是從20世紀(jì)50年代以后逐步建立起來的。1985年，我國(guó)第一次明確提出了“社會(huì)保障”的概念，將社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫等制度統(tǒng)一納入了社會(huì)保障體系，并在上述各領(lǐng)域均出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)或政策，基本確立了我國(guó)社會(huì)保障體系的框架。

重慶市的社會(huì)保障立法狀況呈現(xiàn)“短腿”現(xiàn)象，現(xiàn)有社會(huì)和勞動(dòng)保障領(lǐng)域卻缺少法律依據(jù)。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，只有2004年1月1日實(shí)施的《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》是地方性法規(guī)，工傷領(lǐng)域的規(guī)范主要是在執(zhí)行國(guó)務(wù)院的《工傷保險(xiǎn)條例》，沒有地方配套法規(guī)。而在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育三個(gè)方面，亦缺乏相關(guān)的地方性法規(guī)。

（二）立法缺陷

1．立法體系不完善，立法層次低?？傮w來說呈現(xiàn)出“三多三少”局面。行政立法多，人大立法少；行政立法中規(guī)章多，法規(guī)少；地方性法規(guī)多，全國(guó)統(tǒng)一立法少。全國(guó)人民代表大會(huì)至今還沒有制定專門的社會(huì)保障基本法來統(tǒng)馭社會(huì)保障的法律體系，基本法律缺位。作為社會(huì)保障法律制度核心的社會(huì)保險(xiǎn)法律至今仍未出臺(tái)。已經(jīng)頒布實(shí)施的一些單行立法有：《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》（法律）、《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》（部門規(guī)章）等。

2．立法保障的范圍窄，社會(huì)化程度低。保障全社會(huì)公民的生存權(quán)利是社會(huì)保障法的核心價(jià)值之一，然而實(shí)際參加社會(huì)保障的只是一部分社會(huì)成員。截止到2007年6月，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)為1131萬，實(shí)際參加最低生活保障的人數(shù)為81.3萬，覆蓋率為6.2%；農(nóng)村戶籍人口數(shù)為2351萬，后兩項(xiàng)與城鎮(zhèn)的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)分別為68.0萬、2.9%。（上述數(shù)據(jù)系根據(jù)《2007年重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》和重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、市民政局的網(wǎng)頁(yè)資料整理而來。）

3．缺乏社會(huì)保障的法律監(jiān)督機(jī)制。目前尚缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集與運(yùn)營(yíng)的行政執(zhí)法、監(jiān)督和司法保護(hù)制度，出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金被挪用、擠占，而責(zé)任人又得不到應(yīng)有的法律制裁的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了勞動(dòng)者的基本權(quán)益。一部分負(fù)有繳納社會(huì)保障稅費(fèi)法定義務(wù)并有繳納能力的義務(wù)人則拒繳、拖繳或以各種手段逃避繳納義務(wù)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2003年重慶有繳費(fèi)能力但仍欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在1000萬元以上的有6家企業(yè)，最高欠費(fèi)達(dá)5851萬元。清理收回企業(yè)欠費(fèi)工作呈現(xiàn)“前補(bǔ)后欠、邊補(bǔ)邊欠、清少欠多”的不正?，F(xiàn)象。

（三）具體構(gòu)想

1．完善社會(huì)保障的立法體系。

從世界范圍看，社會(huì)保障立法模式主要有兩種：分散立法模式和綜合立法模式。分散立法模式以德國(guó)為代表，是指立法體系由若干部平行的法規(guī)構(gòu)成，各個(gè)單行法規(guī)分別調(diào)整某一方面的社會(huì)保障關(guān)系。綜合立法模式以美國(guó)為代表，其特點(diǎn)是以一法統(tǒng)馭多法，叫做“一法統(tǒng)馭，多法并存”。

由于社會(huì)保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的方方面面，立法分散的局面不能適應(yīng)改革的進(jìn)行。因此我國(guó)立法應(yīng)借鑒綜合立法模式的做法，由其統(tǒng)馭之前和以后的各單行法。制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的各項(xiàng)立法。目前，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》已經(jīng)公布，于2008年12月29日至2009年2月15日向社會(huì)征求意見，修改后將再次提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

2．制定專門的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，擴(kuò)大社保工作的覆蓋面。

重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村是重慶、乃至全國(guó)社會(huì)保障工作的一個(gè)特點(diǎn)。大量農(nóng)民在二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下生活逐漸陷入貧困化，其能享受的保障待遇越來越少，與城鎮(zhèn)居民的差距越拉越大。特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，失地農(nóng)民的涌現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化的日趨嚴(yán)重，使得給予廣大農(nóng)民社會(huì)保障的必要性日益凸顯，成為社會(huì)保障工作的重點(diǎn)。因此，建議制定統(tǒng)一的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，從根本上保護(hù)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益，同時(shí)輔以制定若干配套的法律法規(guī)，如《農(nóng)村最低生活保障法》、《農(nóng)村醫(yī)療保障法》、《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》等。

3．加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金籌集與運(yùn)營(yíng)的法律規(guī)范。

一方面，相關(guān)立法也有空白，需盡快出臺(tái)與社保基金監(jiān)管相關(guān)的法律，如《社?；鸨O(jiān)督管理?xiàng)l例》等，以規(guī)范社?；鸬恼骼U、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為，明確法律責(zé)任。另一方面，還需要建立一個(gè)完善的監(jiān)管體系來保證社?；鸸芾淼陌踩浴１O(jiān)督主體包括人大、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門、新聞媒體等。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理宜采取中央垂直管理模式，使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾，且有利于資源配置，減少重復(fù)浪費(fèi)。

4．從法律視角關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)。

（1）立法上，由于社會(huì)保障基金關(guān)系的是百姓的保命錢，牽動(dòng)著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，因此需要加大對(duì)擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為的打擊力度。建議在刑事立法中，增加對(duì)擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為的制裁規(guī)定。

（2）司法上，建議人民法院廣泛設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，發(fā)揮法律在保證社會(huì)保障工作中的強(qiáng)制和震懾作用。這個(gè)建議在實(shí)踐中已有小范圍的實(shí)施。比如河南省新野縣人民法院在2004年就成立了勞動(dòng)和社會(huì)保障案件巡回法庭，辦公地點(diǎn)設(shè)在該縣勞動(dòng)人事和社會(huì)保障局內(nèi)。該巡回法庭的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)審理涉及勞動(dòng)和社會(huì)保障的各類行政訴訟案件，負(fù)責(zé)執(zhí)行勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門作出的行政管理、處罰決定、征收通知等。該項(xiàng)舉措使得當(dāng)事人獲得了有力的司法保護(hù)，收到了良好的社會(huì)效益。d

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