錢(qián)洪濤

摘要：環(huán)境服務(wù)業(yè)在我國(guó)近十多年來(lái)才得到迅速發(fā)展。本文在分析污水處理服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府規(guī)制理論，借鑒國(guó)外水業(yè)管理模式，提出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)策略。文章認(rèn)為建立科學(xué)合理的污水處理服務(wù)價(jià)格體系，加強(qiáng)政府的行業(yè)規(guī)制有助于提高污水處理服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率與質(zhì)量，促進(jìn)污水處理服務(wù)業(yè)快速健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：污水處理服務(wù)業(yè)污水處理服務(wù)價(jià)格體系政府規(guī)制

環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)重要組成部分，它的發(fā)展標(biāo)志著一國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平。環(huán)境服務(wù)業(yè)在我國(guó)起步較晚，近十多年來(lái)，我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)才得到迅速發(fā)展。1993—2004年，環(huán)境服務(wù)業(yè)市場(chǎng)年均增長(zhǎng)率約達(dá)25％。但由于環(huán)境保護(hù)的公益性，決定了環(huán)境服務(wù)業(yè)的主體如污水處理、廢物收集和處置、河道和湖泊治理等服務(wù)主要由政府提供，市場(chǎng)化受到了某種程度的限制，導(dǎo)致目前我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化程度相當(dāng)?shù)停幱诿駹I(yíng)化和市場(chǎng)化的萌芽時(shí)期。本文從污水處理服務(wù)業(yè)發(fā)展角度，探討環(huán)境服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的路徑與關(guān)鍵問(wèn)題。

一、研究現(xiàn)狀述評(píng)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)70年代初期，對(duì)環(huán)保服務(wù)業(yè)的研究開(kāi)始于上世紀(jì)90年代后期。關(guān)于污水處理領(lǐng)域的服務(wù)改革研究，可以分為4種類(lèi)型：一是污水處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的必要性與框架思路。田靜、張捷(2004)等針對(duì)我國(guó)污水處理廠投資運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題，闡述了污水廠建設(shè)產(chǎn)業(yè)化的必要性。韓偉、張錦珠(2005)介紹了我國(guó)污水處理產(chǎn)業(yè)社會(huì)化融資模式的現(xiàn)狀，并對(duì)幾種創(chuàng)新模式進(jìn)行了探討，最后就建立社會(huì)化融資機(jī)制提出了建議。二是環(huán)境服務(wù)專(zhuān)業(yè)化的研究。傅京燕(2004)、虞震(2007)、肖蔥(2008)提出了發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司的對(duì)策。三是國(guó)外環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展與啟示。吳立清、吳云(2001)介紹了德國(guó)不倫瑞克市城市污水處理場(chǎng)的污水農(nóng)田噴灌技術(shù)、提出了解決城市污水資源化問(wèn)題的建議：傅京燕(2004)等介紹了國(guó)外城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的模式、機(jī)制與發(fā)展趨勢(shì)。四是污水處理領(lǐng)域的政府規(guī)制。劉曉君(2006)分析了污水資源化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目政府監(jiān)管的重要性，闡明了政府授權(quán)前監(jiān)管和授權(quán)后監(jiān)管的信息披露機(jī)制，對(duì)進(jìn)一步完善政府監(jiān)管的配套措施提出了建議，唐娟(2004)介紹了英國(guó)水行業(yè)政府監(jiān)管模式的改革歷程，闡述了對(duì)國(guó)內(nèi)水業(yè)管理的啟示。

從文獻(xiàn)看，關(guān)于污水處理服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化改革是共識(shí)，文獻(xiàn)集中分析了我國(guó)污水處理服務(wù)業(yè)與國(guó)際發(fā)展水平的差距，分析了原因。借鑒國(guó)外污水處理領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)，提出了市場(chǎng)化改革的一些思路，如投資方式要由原先的財(cái)政渠道轉(zhuǎn)變?yōu)锽OT、PPP等。一些研究對(duì)城市污水資源化進(jìn)行了探討，這對(duì)本文的研究是一種啟示。但文獻(xiàn)關(guān)于污水處理領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化研究?jī)H僅停留在投融資機(jī)制轉(zhuǎn)變方面，對(duì)企業(yè)化的污水處理運(yùn)營(yíng)服務(wù)的研究很少：另外國(guó)內(nèi)關(guān)于政府規(guī)制的研究鳳毛麟角，且以獎(jiǎng)懲為主要手段與政府的職能未能很好對(duì)應(yīng)，這對(duì)本文的研究提供了一個(gè)機(jī)會(huì)；英國(guó)的水管理模式對(duì)本文的政府規(guī)制分析提供了借鑒。

二、污水處理服務(wù)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題

環(huán)境服務(wù)業(yè)在我國(guó)起步較晚，20世紀(jì)90年代中期之前，我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)從業(yè)單位主要是各種科研設(shè)計(jì)單位，服務(wù)業(yè)也相應(yīng)以開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)等技術(shù)性服務(wù)為主。城市污水處理作為重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和公用事業(yè)的管理模式下，一直作為非生產(chǎn)性福利事業(yè)看待，沒(méi)有體現(xiàn)出這項(xiàng)服務(wù)真正的市場(chǎng)價(jià)值。既使在國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的2006年環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展報(bào)告中，2010年的奮斗目標(biāo)也只將全國(guó)水污染治理服務(wù)分成了水污染治理技術(shù)研究開(kāi)發(fā)服務(wù)和水污染治理設(shè)施工程設(shè)計(jì)服務(wù)兩部分。而環(huán)境污染(污水)治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是管理性服務(wù)。我們的理解是，管理性服務(wù)應(yīng)該包括兩部分，一是政府作為主管部門(mén)提供管理服務(wù)(含政府規(guī)制)，二是污水處理服務(wù)企業(yè)為社會(huì)提供公益服務(wù)，下面的問(wèn)題分析與策略的提出即基于這種認(rèn)識(shí)。

我國(guó)污水處理服務(wù)業(yè)當(dāng)前存在的問(wèn)題，可以表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面!

(一)市場(chǎng)化程度低

作為管理性服務(wù)，首先是政府作為主管部門(mén)提供為污水處理服務(wù)企業(yè)提供管理服務(wù)。其前提是政府發(fā)揮管理者的規(guī)制職能，保證污水處理服務(wù)企業(yè)正確、有效地行使經(jīng)營(yíng)管理職能。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，污水處理服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)是有效的途徑。由于我國(guó)污水處理服務(wù)業(yè)的主體目前還基本屬于公益事業(yè)，利用市場(chǎng)規(guī)律來(lái)發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)的良性機(jī)制還沒(méi)有形成。盡管在最近幾年市場(chǎng)化程度不斷提高，但總體上還處于較低的市場(chǎng)化水平上。

(二)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率低

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，資金短缺成為行業(yè)發(fā)展的重要影響因素。由于資金短缺，城市污水處理設(shè)施的建設(shè)速度滯后于人口的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)速度，城市污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)速度大大滯后于污水處理廠建設(shè)速度。同時(shí)，由于在工程建設(shè)管理上對(duì)新工藝、新技術(shù)的使用比較開(kāi)放，控制不嚴(yán)，導(dǎo)致一些不滿(mǎn)足實(shí)用要求的污水處理工藝技術(shù)應(yīng)用在污水處理廠的建設(shè)中，使得這些污水處理廠建成以后不能正常運(yùn)行或基本不運(yùn)行，在一定程度上降低了設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率。

(三)缺乏科學(xué)合理的污水處理服務(wù)價(jià)格體系

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)污水處理定價(jià)偏低，近些年價(jià)格有所提高，但整體水平仍然偏低，影響了產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。至2008年10月，我國(guó)城市居民生活用水污水處理費(fèi)平均約0.60元，立方米，污水處理費(fèi)占總水價(jià)的比例平均約為26.6％，而美國(guó)自來(lái)水費(fèi)中55％以上是污水處理費(fèi)，英國(guó)水價(jià)中污水處理費(fèi)也占到51％。與英美相比，我國(guó)污水處理費(fèi)還有相當(dāng)?shù)纳蠞q空間。

(四)污水回用尚未形成規(guī)模，社會(huì)效益尚未充分發(fā)揮

污水再生利用是指城市污水或生活污水經(jīng)處理后達(dá)到一定水質(zhì)要求，在一定范圍內(nèi)重復(fù)使用。污水的再生與回用是保護(hù)水資源的有效途徑，是緩解城市水資源短缺、保障供水安全的重要措施?，F(xiàn)在的污水回用主要是城市公路噴灑、沖洗用水和工業(yè)循環(huán)用水，園林澆灌、景觀用水、濕地建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉用水等還有很大的發(fā)展空間。如北京市1987年至2000年新建成的1.05億多平方米的住宅小區(qū)中均沒(méi)有建設(shè)“中水”回用設(shè)施，污水回用的社會(huì)效益尚未得到充分發(fā)揮。

(五)污水處理服務(wù)業(yè)的政府規(guī)制尚未形成有效機(jī)制

從當(dāng)前行業(yè)發(fā)展看，城市污水處理服務(wù)業(yè)屬于半公用事業(yè)性質(zhì)。既要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，又要注重公用事業(yè)的政府規(guī)制，現(xiàn)在對(duì)污水處理行業(yè)的政府規(guī)制，主要在招投標(biāo)階段對(duì)投資方資質(zhì)認(rèn)證、工程設(shè)計(jì)建設(shè)階段的質(zhì)量監(jiān)管：在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的信息披露、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面得實(shí)際監(jiān)管還處于較低的水平上。

三、促進(jìn)污水處理服務(wù)業(yè)發(fā)展的策略

(一)建立科學(xué)、合理的水資源價(jià)格體系，促進(jìn)污水處理服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化快速發(fā)展

1997-2007年，我國(guó)廢污水排放量從584億噸增長(zhǎng)到

750億噸，增長(zhǎng)28.42％，年均增長(zhǎng)速度為2.53％。盡管城市污水處理率由1991年的14.86％提高到2007年的62.80％，但尚未達(dá)到70％的階段性發(fā)展目標(biāo)，況且在一些縣城和全國(guó)2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)及廣大的農(nóng)村地區(qū)還沒(méi)有污水處理環(huán)節(jié)，因此。從需求看，行業(yè)的發(fā)展空間還很大。但投資也是巨大的，據(jù)建設(shè)部估計(jì)，僅“十一五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施建設(shè)投資額就可達(dá)到3300億元。除去當(dāng)前城鎮(zhèn)污水處理常見(jiàn)的BOT投資方式外，吸引社會(huì)資金和國(guó)外資金進(jìn)人污水處理服務(wù)業(yè)的有效手段應(yīng)是建立一個(gè)科學(xué)合理的水資源價(jià)格體系。這個(gè)體系的重點(diǎn)是污水排放主體的排污費(fèi)用、污水處理服務(wù)企業(yè)的中水價(jià)格兩個(gè)方面。要按照誰(shuí)污染、準(zhǔn)付費(fèi)的原則，建立全面的污水排放收費(fèi)機(jī)制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要能彌補(bǔ)或基本彌補(bǔ)污水處理成本，降低污水處理服務(wù)企業(yè)對(duì)政府財(cái)政的依賴(lài)。建立中水價(jià)格機(jī)制，將在一定程度上提高污水處理服務(wù)企業(yè)的盈利能力。提高污水處理服務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量：同時(shí)還有助于提高投資者的投資積極性：另外合理的價(jià)格水平(與自來(lái)水比較)，將有助于促進(jìn)中水的資源化建設(shè)。

(二)建立污水處理服務(wù)業(yè)的監(jiān)管體系，促進(jìn)行業(yè)健康、快速發(fā)展

1991年以后，英國(guó)確立了1990年以來(lái)中央政府對(duì)整個(gè)水行業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行宏觀調(diào)控的新架構(gòu)。新的監(jiān)管體系中最重要的一點(diǎn)是設(shè)置了一批政府部門(mén)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及一些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)包括水權(quán)分配、水價(jià)、水質(zhì)安全、水服務(wù)質(zhì)量以及普遍服務(wù)等內(nèi)容實(shí)施全面的監(jiān)管。作為世界范圍內(nèi)水業(yè)卓越管理的代表，其管理機(jī)制給我們以深深的啟示，尤其是消費(fèi)者參與機(jī)制比較完善的特點(diǎn)，

建立政府對(duì)污水處理服務(wù)業(yè)的規(guī)制，可以分成兩個(gè)部分。一是政府對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)及建設(shè)階段的規(guī)制。主要包括項(xiàng)目投資方資質(zhì)、項(xiàng)目投資方職責(zé)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偱c管理、工程與設(shè)備質(zhì)量的等通過(guò)合同規(guī)制的內(nèi)容。另一方面是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的規(guī)制，主要包括價(jià)格制定與調(diào)整、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)、可能產(chǎn)生的再度污染的檢測(cè)與控制、消費(fèi)投訴的調(diào)查與處理、污水處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息的披露、中水利用的督察等。關(guān)鍵的一點(diǎn)是政府具有在相應(yīng)規(guī)制范圍內(nèi)采取相應(yīng)強(qiáng)制行動(dòng)的職責(zé)應(yīng)予明確。

作為服務(wù)業(yè)，消費(fèi)者的評(píng)價(jià)自然值得非常關(guān)注。獲取此類(lèi)評(píng)價(jià)信息，可以通過(guò)中國(guó)顧客滿(mǎn)意指數(shù)編制資料的調(diào)查來(lái)獲得，政府應(yīng)提高對(duì)污水處理顧客滿(mǎn)意度指數(shù)的重視程度。

四、結(jié)束語(yǔ)

污水處理服務(wù)業(yè)的發(fā)展在我國(guó)只有短短的十幾年的時(shí)間，長(zhǎng)期以來(lái)的公益事業(yè)性質(zhì)在一定程度上影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建立科學(xué)合理的污水處理服務(wù)業(yè)價(jià)格體系，加強(qiáng)政府規(guī)制，將有助于污水處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的快速、健康發(fā)展。關(guān)于污水處理服務(wù)的價(jià)格機(jī)制的形成、政府對(duì)污水處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段的規(guī)制等的深入細(xì)致研究是未來(lái)的方向。