李　批

摘要：本文根據(jù)海事法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定和結(jié)合海事工作實(shí)踐簡(jiǎn)要列舉了海事行政處罰程序中存在問題和針對(duì)存在問題進(jìn)行分析其主要原因；并提出了規(guī)范海事處罰程序的建議。

關(guān)鍵詞：海事 行政處罰 程序

作為法律授權(quán)的水上交通安全和防污染的主管機(jī)關(guān)，為履行法律賦予職責(zé)，海事管理機(jī)構(gòu)需要依法實(shí)施大量的海事行政執(zhí)法行為，規(guī)范和制約相對(duì)管理人和海船運(yùn)輸有關(guān)規(guī)定，以達(dá)到保障水上交通安全和防污染的目的。在這些行政執(zhí)法行為中，行政處罰是對(duì)相對(duì)管理人違法形為進(jìn)行處法利益受到影響較大的，而規(guī)范行政處罰的程序是防止主管機(jī)關(guān)濫用行政處罰有關(guān)規(guī)定、保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益有著重要意義，《行政處罰法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)也有明確規(guī)定了行政處罰的程序，特別是《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效，由此可見程序在實(shí)施行政處罰中的重要性。

然而，在日常行政處罰過程中，不遵守甚至違反法定程序的現(xiàn)象比比皆是，本文就規(guī)范海事行政處罰程序中經(jīng)常出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議。

一、海事行政處罰的基本程序

相對(duì)于行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法行為而言，行政處罰的程序是目前比較成熟和規(guī)范的，《行政處罰法》對(duì)行政處罰程序作了統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，是我國(guó)第一部明確規(guī)定執(zhí)法程序的法律。在《行政處罰法》規(guī)定的規(guī)范的范圍內(nèi)，《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱8號(hào)令）對(duì)海事行政處罰的程序作了更為明確、更為細(xì)致的規(guī)定。

海事行政處罰一般分為三種程序：簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽政程序。

1、簡(jiǎn)易程序。該程序使用于海事行政違法行為事實(shí)確鑿，有法定依據(jù)，對(duì)自然人處以警告或50元以下的罰款，對(duì)法人或組織處以警告或1000元以下罰款的海事行政處罰。

2、一般程序。除依法可以當(dāng)場(chǎng)做出的海事行政處罰外，其他海事行政處罰使用于一般程序。一般程序環(huán)節(jié)較多，其基本過程為：立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行。

立案。海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)海事管理相對(duì)人有依法應(yīng)當(dāng)處以海事行政處罰的海事行政處罰的海事行政違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)立案調(diào)查，并征的海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)。

調(diào)查。立案后，海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)指派2名以上執(zhí)法人員對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查取證，通過一切合法的手段搜集與案件有關(guān)的證據(jù)，包括詢問筆錄、證人證言、書證、物證、視聽資料、鑒定結(jié)論等。

審查。調(diào)查人員調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)制作調(diào)查報(bào)告，寫明調(diào)查事實(shí)和擬處理建議，依次報(bào)部門負(fù)責(zé)人、法規(guī)員或法規(guī)部門、海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核，并作出決定。

決定。當(dāng)海事行政處罰調(diào)查完畢，調(diào)查報(bào)告的負(fù)責(zé)人審批同意后，執(zhí)法人員應(yīng)制作通知書，告知當(dāng)事人擬處罰的事實(shí)、理由和證據(jù)，并告訴其有陳訴和申辯的權(quán)利。當(dāng)事人放棄權(quán)利的，執(zhí)法人員制定決定書，送達(dá)當(dāng)事人。

執(zhí)行。將海事行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人后，要求當(dāng)事人按照決定書的內(nèi)容執(zhí)行處罰決定。

3、聽政程序。聽政程序可以看作是一般程序的一個(gè)特殊環(huán)節(jié)。在作出給予當(dāng)事人吊銷職務(wù)證書、對(duì)自然人處以1萬元以上罰款和對(duì)法人或其他組織處以十萬元以上的罰款的，執(zhí)行人員在送達(dá)通知書時(shí)，應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)

聽政的權(quán)利，當(dāng)事人提出申請(qǐng)的，使用聽政程序，根據(jù)聽政情況制作海事行政處罰決定書。

二、當(dāng)前海事行政處罰程序中存在主要問題

根據(jù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰僅僅是一種手段，沒有真正達(dá)到目的，處罰僅僅是促進(jìn)當(dāng)事認(rèn)識(shí)到違法行為的事實(shí)存在，，其目的是當(dāng)事人對(duì)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)不透或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的理解一知半解，罰了又犯目的沒有達(dá)到違法當(dāng)事人從思想認(rèn)識(shí)到法律法規(guī)是制約違法行為的，而是有利就干抓到就算，但也有一些當(dāng)事人在利益的驅(qū)使下不顧法律法規(guī)裝著不知道，所以我們?cè)谌粘Ｌ幜P一般程序是海事行政處罰中使用最多的，也是問題出現(xiàn)較多的一種程序。筆者查閱大量的使用一般程序海事行政處罰案卷，拋開行政處罰的技術(shù)含量和行政執(zhí)法水平和藝術(shù)性不談，僅在執(zhí)法程序方面就存在著較多問題，下面結(jié)合上述一般程序的基本過程予以分析：

立案與調(diào)查順序顛倒。立案是進(jìn)入行政處罰的開始，只有通過正式程序申請(qǐng)立案并報(bào)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，執(zhí)法人員才獲得調(diào)查取證的權(quán)利。而我們不少執(zhí)法人員經(jīng)常是調(diào)查取證完畢后才填寫立案審批表報(bào)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這種做法與程序不妥，嚴(yán)格來說是不符合法律法規(guī)的要求的。（這甚至是無效的）。

調(diào)查取證的手段不合法。違法形為是與事實(shí)為依據(jù)的。有的執(zhí)法人員在進(jìn)行海事違法行為調(diào)查時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的任何違法行為證據(jù)不清時(shí)都多數(shù)是強(qiáng)行拆卸物品帶走，并認(rèn)為這是法律賦予的權(quán)利。這其實(shí)違反了調(diào)查取證的程序，嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。事實(shí)上，為了避免這種現(xiàn)象，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)調(diào)查過程中搜集證據(jù)規(guī)定了程序的限定，除制定詢問筆錄等間接證據(jù)外，對(duì)一些物證可以查封、抽樣取證和證據(jù)登記保存等程序收集，而不是強(qiáng)行拆卸物品。

詢問筆錄存在“誘供”現(xiàn)象。在海事行政處罰過程中，多數(shù)案件事實(shí)比較清楚，這就導(dǎo)致了部分執(zhí)法人員有了“先如為主”的念頭，在制作詢問筆錄時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)誘導(dǎo)當(dāng)事人承認(rèn)執(zhí)法人員自己認(rèn)定的違法事實(shí)，

勘驗(yàn)或檢查筆錄填寫存在問題。許多處罰文書的勘驗(yàn)或檢查筆錄填寫的都是處罰案號(hào)，這樣不太妥當(dāng)，因?yàn)榭彬?yàn)和檢查筆錄是在立案之前就已經(jīng)做好的 ，若沒有立案或者立案時(shí)因證據(jù)不足海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不批準(zhǔn)的話則案號(hào)就不存在；此外，勘驗(yàn)或稽查筆錄的內(nèi)容記錄有執(zhí)法人員的主觀看法，比如說某一行為涉嫌違法法律法規(guī)規(guī)定，這其實(shí)與勘驗(yàn)或檢查筆錄性質(zhì)不符，勘驗(yàn)或檢查筆錄是執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)取證的第一手資料，應(yīng)該記錄的現(xiàn)場(chǎng)客觀事實(shí)，執(zhí)法人員不能憑主觀臆斷認(rèn)定其違法后果等。

任意選擇自由裁量。我們從海事行政處罰規(guī)定列舉說明法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定的一種空間漏洞，如第二十五條違反《船舶登記條例》規(guī)定，第三項(xiàng)10001總噸以上的船舶，處以五萬元以上20萬元以下的罰款，第五十八條違反《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，有下列行為之一的，依照《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第五十九條的規(guī)定，責(zé)令立即限期整改，處2萬元以上20萬元以下罰款，第十節(jié)、違反海上船舶污染沿海水域環(huán)境監(jiān)督管理秩序，有前款第（一）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)行為之一，處三萬元以上20萬元以下的罰款，從以上三個(gè)列舉由五萬元以上20萬元以下的罰款，2萬元以上20萬元以下罰款，3萬元以上20萬元以下罰款給腐敗留下有多大的空間，所以：海事行政處罰中罰款的幅度較大，從幾百元到幾萬元，部分執(zhí)法人員在裁量時(shí)不是按照違法行為的性質(zhì)和結(jié)果等進(jìn)行裁量，而是憑自己的主觀意識(shí)，極少數(shù)執(zhí)法人員甚至還以此要挾當(dāng)事人，尋找“好處”現(xiàn)人情。

使用法律法規(guī)不正確。一是在違法行為的違法依據(jù)時(shí)，錯(cuò)誤的引用罰則；二是使用法律法規(guī)名稱錯(cuò)誤或是寫成簡(jiǎn)寫，如《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》簡(jiǎn)寫成《海安法》，《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰決定》簡(jiǎn)稱為8號(hào)令；三是法條書寫不正確，條、款、項(xiàng)、目不分。

當(dāng)事人選擇錯(cuò)誤。在海事行政處罰中，當(dāng)事人共有三種：船舶、船員，船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人。不少海事執(zhí)法人員將船舶和船舶所有人混淆，事實(shí)上，這是兩個(gè)不同的概念。對(duì)違反海上船舶污染沿海水域環(huán)境監(jiān)督管理秩序的違法行為，當(dāng)事人應(yīng)該是船舶而不是船舶所有人，這是出現(xiàn)問題最多的地方。

調(diào)查報(bào)告的審查程序較混亂。有的海事處在通過系統(tǒng)軟件履行審查程序時(shí)，不是嚴(yán)格按照法定程序一步一步進(jìn)行審核審批，而是有一個(gè)人使用很多人的登陸帳號(hào)進(jìn)行操作，導(dǎo)致審查秩序混亂。

執(zhí)法文書不規(guī)范，存在錯(cuò)別字。存在錯(cuò)別字的執(zhí)法文書也是無效的，但部分執(zhí)法人員由于粗心或不重視導(dǎo)致了錯(cuò)別字的出現(xiàn)。

同時(shí)送達(dá)海事行政處罰通知書和決定書。海事違法行為通知書送達(dá)目的是為了告知當(dāng)事人處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知其有陳述和申辯的權(quán)利，是不可缺少的過程，也是保障當(dāng)事人利益的重要手段，通知書和決定書同時(shí)送達(dá)事實(shí)上剝奪了當(dāng)事人的權(quán)利。

執(zhí)法文書在時(shí)空方面反映出執(zhí)法過程沒有嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法流程規(guī)定程序進(jìn)行。從時(shí)間上面看，有的海事行政處罰決定書當(dāng)事人簽字的日期提前于海事違法行為通知書送達(dá)回證時(shí)間，結(jié)案報(bào)告的日期早于行政處罰決定書送達(dá)回證當(dāng)事人簽署日期。這充分說明了執(zhí)法人員沒有嚴(yán)格按照程序?qū)⒑Ｊ逻`法行為通知書、決定書、和送達(dá)回證送當(dāng)事人簽字，而是在結(jié)案結(jié)束時(shí)當(dāng)事人補(bǔ)充簽名，這嚴(yán)重影響了海事執(zhí)法嚴(yán)肅性。

結(jié)案報(bào)告執(zhí)行情況不很完善。通過查閱一些執(zhí)法案卷，發(fā)現(xiàn)許多執(zhí)法案卷結(jié)案報(bào)告執(zhí)行情況都不甚理想，執(zhí)行情況僅僅體現(xiàn)處罰情況，很少體現(xiàn)違法行為糾正和整改落實(shí)情況，出現(xiàn)這種情況有客觀原因，比如船舶超過核定載重線運(yùn)輸貨物、或船舶未按照船員值班規(guī)則安排值班等一些易于糾正違法行為可以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，而涉及船舶證書不適航等違法行為時(shí)很難在較短時(shí)間內(nèi)改正，因此對(duì)糾正違法行為后續(xù)監(jiān)管還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，這也是我們深入開展行政執(zhí)法一面旗活動(dòng)意義所在。

三、造成當(dāng)前海事行政處罰中存在問題的原因

“重實(shí)體、輕程序”的觀念一定程度上存在。長(zhǎng)期以來，行政程序在我國(guó)一直得不到重視。盡管近幾年來我國(guó)行政程序的重視逐步提高，但行政程序的忽視仍然存在，這是導(dǎo)致上述海事行政處罰存在程序問題的最主要原因。

“官本位”思想仍一定程度上存在。不少執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)將自己置于不平等的位置，在這種思想的影響下，在執(zhí)法過程中特別是調(diào)查取證過程中就會(huì)忽視甚至損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，也給自己的行政執(zhí)法帶來風(fēng)險(xiǎn)。

部分執(zhí)法人員執(zhí)法水平較差。部分執(zhí)法人員對(duì)相應(yīng)法律法規(guī)的不熟悉。

對(duì)內(nèi)部程序的重視程度不夠。內(nèi)部程序是海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)行政處罰案件的審核審批程序，是一種內(nèi)部行為；而外部程序是直接面對(duì)當(dāng)事人的調(diào)查、送達(dá)、執(zhí)行等程序，是外部行為。不少海事執(zhí)法人員比較重視外部程序而忽視內(nèi)部程序，這就導(dǎo)致了立案調(diào)查和調(diào)查報(bào)告審核時(shí)的混亂，無論時(shí)內(nèi)部程序還是外部程序，都與當(dāng)事人利益息息相關(guān)，而在《行政處罰法》中不僅對(duì)外部程序做了規(guī)定，對(duì)內(nèi)部程序也做了規(guī)定。

海事行政處罰現(xiàn)狀導(dǎo)致處罰程序存在較多問題。如果嚴(yán)格按照上述提到的程序?qū)Π妇磉M(jìn)行審查的話，目前有部份的海事行政處罰案件與處法規(guī)定不妥甚至有誤，但事實(shí)上針對(duì)海事行政處罰的案件的聽政、行政復(fù)議、行政訴訟很少，造成這一現(xiàn)狀的主要原因在于：一是當(dāng)事人法識(shí)不強(qiáng)法規(guī)不清不敢告，因?yàn)楹Ｊ率撬辖煌ǖ闹鞴軝C(jī)關(guān)告沒有用，怕“穿小鞋”放棄法律賦予的權(quán)益；二是當(dāng)事人不愿告，怕引火燒身找來更多的麻煩，有失當(dāng)無失虧了也難訴，三是怕官官相護(hù)，不告比告好留下好影響，遇事好辦事找個(gè)有相識(shí)，四是怕告有回頭報(bào)，遵紀(jì)守法怕的找一找麻煩就沒辦法，五是有告沒有效，輸了賠上還讓人笑，由于海上貨物運(yùn)輸特殊性，時(shí)間對(duì)于當(dāng)事人是極為重要的，一旦處理甚至是錯(cuò)誤的海事行政處罰，他們也不會(huì)提起行政處罰聽政，行政復(fù)議或行政訴訟，因?yàn)檫@會(huì)浪費(fèi)大量的時(shí)間，給當(dāng)事人造成極大的經(jīng)濟(jì)損失，而是積極配合海事執(zhí)法人員以爭(zhēng)取早日完結(jié)以減少經(jīng)濟(jì)損失。正是這一現(xiàn)象使不少海事執(zhí)法人員不重視行政程序而重視結(jié)果，只要罰款執(zhí)行了，不管是不是依據(jù)了法定程序；有的執(zhí)法人員甚至先執(zhí)行完罰款后再補(bǔ)辦行政處罰程序：“反正當(dāng)事人不會(huì)告我的”。

四、相關(guān)建議

要規(guī)范海事行政處罰，不僅僅完善空間漏洞，也要對(duì)存在問題逐項(xiàng)整改，更重要是從海事執(zhí)法人員的自身素質(zhì)來提高認(rèn)識(shí)和改變觀念，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章有更深層次理解，把好法律法規(guī)與處罰相結(jié)合，站在法律賦予的權(quán)利來維護(hù)法律尊嚴(yán)，樹立海事形象提高法律效率，改變觀念克服法律賦予的權(quán)利成為有利可圖的思想，提高對(duì)海事行政處罰程序更加理解和認(rèn)識(shí)。隨著我國(guó)依法行政意識(shí)深入人心，人們對(duì)行政執(zhí)法程序的重視程度越來越高。自《行政處罰法》明文規(guī)定了行政處罰程序后，2004年施行的《行政許可法》也對(duì)行政許可的程序作了明文規(guī)定。行政程序的法典化趨勢(shì)不可避免。只有重視海事行政處罰程序，才能從根本上遵守海事行政處罰程序。

樹立“以人為本”的思想，改變觀念提高服務(wù)意識(shí)。自身知法維法護(hù)法才能更好的執(zhí)法，改變過去在處罰過程中用法套法最終違背程序亂罰，尊重法律法規(guī)來維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。提高海事執(zhí)法過程中執(zhí)法必嚴(yán)違法必糾的法律準(zhǔn)則，真正做到在行政處罰中有關(guān)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人有申請(qǐng)調(diào)查人回避的權(quán)利，有陳述和申辯的權(quán)利，有申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。只有真正重視并尊重當(dāng)事人的合法權(quán)益，才不會(huì)出現(xiàn)違反法定程序的侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。

加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高海事執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和水平，是每個(gè)執(zhí)法人員需要長(zhǎng)期努力的。隨著社會(huì)的發(fā)展和改革開放的持續(xù)碰到這個(gè)和那個(gè)的問題不時(shí)出現(xiàn)，有些法律法規(guī)和規(guī)章覆蓋不到也會(huì)感到無法可依，所以，學(xué)法用法和掌法是法律賦予執(zhí)法人員神圣職責(zé)，學(xué)好法用好法和掌好法是我們執(zhí)法人員在日常工作中一把無形的尺，要掌握好這一把尺做出公平公正得到社會(huì)和當(dāng)事人的稱贊需要以下方面的努力：

一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)和規(guī)章，以法與罰相結(jié)合，真正做到法有依罰有據(jù)，堅(jiān)持依法行政；二是要在海事行政處罰實(shí)踐中，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法能力和水平；三是學(xué)好用好各種處罰程序，用法適當(dāng)程序合理依據(jù)準(zhǔn)確，提高和完善法律程序；四是以身作則嚴(yán)明自我，樹立法律意識(shí)做到秉公執(zhí)法，預(yù)防權(quán)錢交易，抵觸金錢誘惑防止腐敗自我；五是嚴(yán)明執(zhí)法人員用錯(cuò)立錯(cuò)過錯(cuò)案件的法律責(zé)任，追究過錯(cuò)嚴(yán)查重罰以法服人。

完善海事行政處罰的監(jiān)督手段制約和責(zé)任追究機(jī)制。一方面是嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)部審核和審批行為，加強(qiáng)行政處罰過程中的監(jiān)督制約督促到位；另一方面是加強(qiáng)錯(cuò)案責(zé)任追究，督促海事執(zhí)法人員自覺遵守法定程序，達(dá)到規(guī)范海事行政處罰行為的目的。

加強(qiáng)海事執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策研究。海事行政執(zhí)法，在維護(hù)水上交通安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。它作為行政執(zhí)法的一種,不可避免存在一定的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在海事實(shí)踐活動(dòng)中，我們應(yīng)以海事行政執(zhí)法為主線，從海事管理機(jī)構(gòu)的職能為出發(fā)點(diǎn),以船舶管理、船員管理、通航管理、危防管理、公司的安全營(yíng)運(yùn)和防污染管理及其他情況為主題，研究和防范海事各個(gè)環(huán)節(jié)容易發(fā)生執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，進(jìn)而提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施，規(guī)避或者降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提高執(zhí)法水平，維護(hù)執(zhí)法公平公正?！?/p>

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作者簡(jiǎn)介：李批，男，1952年4月出生，現(xiàn)在泉州海事局工作，中級(jí)工程師，研究方向?yàn)楹秸芾怼?/p>