齊憲文 高 巖

[摘要]本文從四個方面就如何在城鎮(zhèn)化建設(shè)中保護耕地進行了闡述:一是明確城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護耕地之間的關(guān)系。二是發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系。三是查看我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用存在的問題。四是發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè),保護耕地應(yīng)采取的措施。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化建設(shè) 耕地 保護

堅決貫徹落實胡錦濤總書記強調(diào)的“要實行最嚴格的耕地保護制度。”溫家寶總理指出的“近幾年基本農(nóng)田被大量占用,必須實行特殊的保護,這是當前最急迫、最重要的任務(wù)。”“保護耕地,就是保護農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,就是保障國家糧食安全?！敝甘揪?。一句話,嚴禁使用耕地用于非農(nóng)建設(shè)。即除國家建設(shè)可依法征用耕地外,任何單位和個人不得征用耕用于城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)廠房建設(shè)、廣場建設(shè)……堅決做到合理使用土地非農(nóng)建設(shè)用地一律不得占用耕地。如何實施城鎮(zhèn)化建設(shè)呢?關(guān)鍵是做好土地普查、搞好土地利用規(guī)劃、因地制宜、加快小城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

一、要明確城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護耕地之間的關(guān)系

1.推動城鎮(zhèn)化建設(shè)就要占用一部分土地資源。

十六大報告提出要加快城鎮(zhèn)化進程,逐步提高城鎮(zhèn)化水平。另外大批農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,將直接帶動城鎮(zhèn)住宅用地和各類公共基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的增加。同時,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),進行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求,是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn),是社會發(fā)展的必然趨勢,為此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。

2.切實保護耕地是我們義不容辭的責(zé)任。

新《土地管理法》著重強調(diào)了加強耕地保護問題,其目標是確保耕地總量的動態(tài)平衡,新法明確規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍薄５俏覈刭Y源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小,耕地后備資源不足,質(zhì)量低,人均耕地少,且日益減少。

3.尋找緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護之間矛盾的途徑。

在客觀上,城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護耕地之間存在一定的矛盾,城鎮(zhèn)的發(fā)展和擴大必定要占用一部分土地,但是,城鎮(zhèn)又不能不發(fā)展。所以,問題關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城鎮(zhèn)與保護耕地之間的關(guān)系。

二、發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系

國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告顯示,截至去年10月31日,全國耕地比上年度末凈減少460.2萬畝,總面積下降到18.27億畝,進一步逼近18億畝這條紅線。怎樣才能確保耕地的紅線不失守呢?我認為一要靠科學(xué),二要靠法治。

節(jié)約土地,保護耕地,要因地制宜,發(fā)展多種經(jīng)營。要努力探索在不過多占用耕地的前提下,發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。尋求既保護土地、堅守耕地紅線,又提高農(nóng)民生活水平的最佳途徑。

三、查看我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中,特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)中,并沒有很好地處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與保護耕地這兩方面的關(guān)系,存在著在加速城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時,忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴重的問題。

1.城鎮(zhèn)土地閑置。

2.盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模浪費土地。

3.缺乏立體規(guī)劃,很少利用地下空間和地上空間。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散,用地規(guī)模過大。

四、發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè),保護耕地應(yīng)采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅,保護耕地是我國一個基本國策,必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施,既加快城鎮(zhèn)化進程,又切實保護耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革,建立土地集約化利用指標體系。通過供地機制的變革與創(chuàng)新,從根本上解決亂占濫用耕地的問題,進而推動建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛的集約利用。通過調(diào)查研究,盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系,在摽體系中體現(xiàn)城鎮(zhèn)人均用地標準、城鎮(zhèn)容積率、城鎮(zhèn)土地產(chǎn)出效益等。

2.做好城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是國家調(diào)控土地的基本手段,通過分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力,科學(xué)地預(yù)測未來土地需求,調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量,從而綜合平衡土地供需形勢,達到宏觀調(diào)控土地的目的。

3.盤活存量,注重內(nèi)部挖潛。目前城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地挖潛空間還很大,如低效利用的平房區(qū),缺乏資金開發(fā)的閑置土地,未利用的存量土地,企事業(yè)單位低效利用或利用不合理的原劃撥土地等。在這方面,許多地方通過城鎮(zhèn)內(nèi)部拆遷改造和挖潛,為城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等提供了土地,減少了建設(shè)占用耕地的壓力,為我們提供了值得借鑒的經(jīng)驗。

4.把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地關(guān),避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展,人、財、物等資源必然流向城鎮(zhèn),通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中,有條件的地方可以建立工業(yè)集中區(qū),避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花,占用過多的耕地,達到節(jié)省建設(shè)用地,減少環(huán)境污染的問題。

5.立體規(guī)劃,開發(fā)地下空間。開發(fā)城鎮(zhèn)地下間,不僅可以提高土地利用率,而且具有眾多優(yōu)點:節(jié)省土地資源、緩解中心區(qū)高密度、人車立體分流,疏導(dǎo)交通。擴充基礎(chǔ)設(shè)施容量、減少環(huán)境污染、保持城鎮(zhèn)景觀、增加城鎮(zhèn)綠地,改善生態(tài)環(huán)境等。因此,今后在我國城鎮(zhèn)建設(shè)中,應(yīng)注重地下要空間,把開發(fā)地下空間資源作為城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)中的一項重要戰(zhàn)略予以高度重視并逐步實話。

6.提倡舊城改造,適度提高雁過留容積率。目前我國城鎮(zhèn)上部空間的利用非常不足。提倡舊城改造,適當提高城鎮(zhèn)的容積率,防止一哄而上建新城,尤其是大拆大遷建新城,是城鎮(zhèn)土地集約利用的有效方法。

7.依靠法律、法規(guī)制止城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的對耕地保護不利的方面。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展中對耕地保護不利的方面,必須依靠教育、法律、法規(guī),嚴格審批手續(xù),采取經(jīng)濟、法律和行政手段,保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,對重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止,防止供城鎮(zhèn)化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

總之,我們在促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時,必須嚴格控制在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的浪費土地、亂占耕地的現(xiàn)象。同時引導(dǎo)城鎮(zhèn)走集約用地之路,實現(xiàn)耕地保護與城鎮(zhèn)化建設(shè)雙贏。