摘要： 本文從政策分析的視角對(duì)當(dāng)代我國民辦高等教育的政策發(fā)展歷程進(jìn)行了回顧，指出民辦高等教育政策中存在的問題，提出健全民辦高等教育法律法規(guī)體系；進(jìn)一步將民辦高等教育政策操作化和具體化；健全管理機(jī)制，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)；加強(qiáng)政府扶持機(jī)制，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策等建議。

關(guān)鍵詞： 民辦高等教育 政策 分析

民辦高等教育政策，是指國家根據(jù)一定的原則和要求制定的針對(duì)民辦高等教育發(fā)展的各種管理舉措。在形式上，包含法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃等。在類別上，民辦高教政策主要包括發(fā)展政策、管理政策、經(jīng)費(fèi)政策、產(chǎn)權(quán)政策等。在具體實(shí)施上，包括市場(chǎng)進(jìn)入與退出機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益回報(bào)機(jī)制、管理與辦學(xué)機(jī)制、政府參與機(jī)制、法人制度和產(chǎn)權(quán)制度等。國家發(fā)展和管理民辦高等教育，主要通過制定和實(shí)施民辦高等教育政策來實(shí)現(xiàn)。這些政策是否合理，能否得到切實(shí)的執(zhí)行，對(duì)民辦高等教育能否存在與發(fā)展至關(guān)重要。

一、我國民辦高等教育政策回顧

（一）起步階段（1978年—1992年）。

1978年隨著十一屆三中全會(huì)的召開，單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及與之配套的辦學(xué)模式開始面臨改革的需要，民辦高等教育的存在開始得到政策性支持。這一時(shí)期關(guān)于民辦高等教育的政策主要有：《關(guān)于刊登文化、教育、衛(wèi)生廣告的通知》（1984年）、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《關(guān)于不得亂刊登辦學(xué)招生廣告的通知》（1986年）。1987年，國家教育委員會(huì)頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，對(duì)“社會(huì)力量辦學(xué)”的內(nèi)涵、主要辦學(xué)形式與層次和類別、招生、廣告、經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)、審批、聘任教師等方面做出了較為具體的規(guī)定，標(biāo)志著國家正式將民辦教育納入正常的教育管理體系中。此外，1991年國家教育委員會(huì)還頒布了《關(guān)于不得擅自頒發(fā)畢業(yè)證書的通知》等。

（二）快速發(fā)展階段（1992年—2002年）。

1992年，國家教育委員會(huì)提出了《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》，1993年國務(wù)院頒布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》和《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，1994年國家教育委員會(huì)提出了《關(guān)于實(shí)施〈社會(huì)力量辦學(xué)條列〉若干問題的意見》、《關(guān)于民辦學(xué)校向社會(huì)籌集資金問題的通知》和《關(guān)于社會(huì)力量舉辦的非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)名稱問題的批復(fù)》。1997年國務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，這是我國第一個(gè)規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)，標(biāo)志著中國民辦教育進(jìn)入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新階段。1998年全國人民代表常務(wù)會(huì)員會(huì)通過了《中華人民共和國高等教育法》，以法律形式確認(rèn)了民辦高等學(xué)校的地位，確立了形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的高等教育發(fā)展格局的目標(biāo)。2000年中共中央組織部、中共中央教育部黨組下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦的高等學(xué)校團(tuán)的建設(shè)工作的意見》。

（三）完善階段（2002年至今）。

九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，并決定自2003年9月1日起實(shí)施此法，這標(biāo)志著中國民辦教育的法律體系基本建立。2004年，國務(wù)院出臺(tái)了《〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉實(shí)施條例》，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的立法原則或精神，結(jié)合民辦教育的實(shí)際，規(guī)定了具體的措施，增強(qiáng)了法律規(guī)定的針對(duì)性和可操作性。2005年2月，教育部在京召開了部分民辦高校負(fù)責(zé)人座談會(huì)，并決定批準(zhǔn)設(shè)置一批民辦本科高校。

二、我國民辦高等教育政策存在的若干問題

（一）政策滯后于實(shí)踐，不能滿足和適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的要求。

雖然國家和政府部門己經(jīng)制定和出臺(tái)了一些有關(guān)民辦高等教育的政策法規(guī)，但從總體上來看，民辦高等教育的發(fā)展政策仍滯后于實(shí)踐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上實(shí)踐發(fā)展的需要。一方面政策不完善，國家對(duì)民辦高等教育在我國社會(huì)主義高等教育事業(yè)中的地位還缺乏足夠的估計(jì)，相應(yīng)的、具體的法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，特別是還沒有制定出發(fā)展民辦高等教育的具體有效的扶持措施，難以規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為；另一方面，國家在制定民辦高等教育發(fā)展政策時(shí)，往往根據(jù)自己的需要出發(fā)，采取“一刀切”、“齊步走”的方式去規(guī)范和發(fā)展全國所有的民辦高等教育，導(dǎo)致了國家政策的“保守性”與地方政策的“開放性”，國家政策的“主導(dǎo)性”與地方政策的“從屬性”之間的矛盾。由于國家政策的保守性，國家所制定的民辦高等教育政策既落后于地方民辦高教發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，也壓抑了地方民辦高教發(fā)展的積極性。

（二）民辦高等教育政策執(zhí)行表面化、擴(kuò)大化，有所缺損。

一是我國民辦高等教育政策只是對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，比較抽象，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，造成了一些政策觀念上的被接受與實(shí)際中的無法執(zhí)行，產(chǎn)生了政策表面化的現(xiàn)象；二是政策擴(kuò)大化。在執(zhí)行政策的過程中，執(zhí)行者附加了一些原政策目標(biāo)所沒有的內(nèi)容。在民辦高等教育政策《民辦教育促進(jìn)法》中清楚地規(guī)定了民辦高校的決策機(jī)構(gòu)能夠行使的職權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏制約的機(jī)制，使得他們的職權(quán)大大超過了政策的規(guī)定，對(duì)辦學(xué)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)過多地進(jìn)行了干預(yù)；三是政策缺損。執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)僅執(zhí)行政策中的部分內(nèi)容或某些內(nèi)容，其余則被擱置或被遺棄。

（三）民辦高等教育政策執(zhí)行者主導(dǎo)色彩濃厚。

由于政府對(duì)民辦高等教育的地位和作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其采取“控制發(fā)展”的政策，對(duì)民辦高等教育控制的成分較多。一是國家強(qiáng)調(diào)了民辦高校的公共性和公益性；二是政府強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)教育立法和政策引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)教育行政主管部門在運(yùn)用行政手段加強(qiáng)對(duì)民辦高校實(shí)際工作的管理時(shí)，在一定程度上削弱了民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)；三是國家運(yùn)用審批權(quán)對(duì)民辦高校的層次和類別加以限制。

三、完善我國民辦高等教育政策的幾點(diǎn)建議

（一）健全民辦高等教育法律法規(guī)體系。

國家應(yīng)加快與《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)配套政策及地方民辦高教法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)以往涉及民辦高等教育的有關(guān)法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真研究和梳理，對(duì)過時(shí)的法規(guī)政策條文做出及時(shí)修訂，使民辦高等教育“有法可依”，民辦高校依法辦學(xué)，政府和教育行政部門依法行政。此外，各省要結(jié)合各自區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化及當(dāng)?shù)孛褶k教育的發(fā)展?fàn)顩r，以《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的基本原則為依據(jù)，構(gòu)建具有地方特色的民辦高等教育立法體系，制定各省教育行政法、教育訴訟法、地方教育法規(guī)等比較完備的教育法律體系，體現(xiàn)地方特色。所有這些都為各地民辦教育的發(fā)展，營造了良好的法律和政策環(huán)境。

（二）進(jìn)一步將民辦高等教育政策操作化和具體化。

大多數(shù)民辦高等教育政策方案的制定針對(duì)的是普遍性的情況，它以整體的面貌出現(xiàn)，是較抽象的觀念體系。而執(zhí)行者在貫徹落實(shí)這些政策時(shí)，就必須對(duì)整體的目標(biāo)加以分解，使其具體化，這樣才能把民辦高等教育政策通過層層分解，落實(shí)到各個(gè)具體的實(shí)施部門，最后落實(shí)到民辦高等教育政策對(duì)象身上。

（三）健全管理機(jī)制，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。

健全管理機(jī)制，對(duì)民辦高校實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，在中央和省兩級(jí)設(shè)立專門管理民辦高校的機(jī)構(gòu)，由教育行政部門集中、統(tǒng)一行使管理權(quán)。教育行政部門需要建立、健全一系列管理制度，加強(qiáng)對(duì)民辦高校的宏觀管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)鑒定及信息服務(wù)，讓民辦高校享有《中華人民共和國高等教育法》中以法律形式確立的八項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)：依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理；自主調(diào)節(jié)系科招生比例；自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)；自主開展與境外高校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；自主確立教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)和人員配備，評(píng)定教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)。

（四）加強(qiáng)政府扶持力度，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策。

民辦高等教育的發(fā)展離不開政府的支持，應(yīng)加強(qiáng)政府扶持力度，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策。一是稅收優(yōu)惠，如：民辦高校所取得的辦學(xué)收入，經(jīng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅和管理費(fèi)等；二是自費(fèi)資助，政府把資助直接發(fā)放到學(xué)?；蚪o予學(xué)校某些優(yōu)惠政策。如：政府可以免費(fèi)或低價(jià)提供民辦高校的建校場(chǎng)地，設(shè)立有關(guān)的基金會(huì)向民辦高校提供經(jīng)費(fèi)或低息貸款政策等；三是鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、組織或公民個(gè)人向民辦高校無償捐贈(zèng)，并根據(jù)公益事業(yè)捐贈(zèng)法、個(gè)人所得稅法、遺產(chǎn)法等法律的規(guī)定，凡向民辦高校捐贈(zèng)的各種組織或個(gè)人可享受到企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、減征或免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅以及遺產(chǎn)稅等優(yōu)惠。

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