摘要:《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地管理制度改革上的三大突破，但三大突破的落實還存在一些障礙，需要在城中村、城郊村、園中村集體土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點中深入推進。我們應(yīng)摒棄部門立法的做法，從政府立場中立的原則出發(fā)轉(zhuǎn)變政府職能，從平等保護產(chǎn)權(quán)主體利益是立憲的最本質(zhì)理念出發(fā)修正憲法第十條，從尊重農(nóng)民集體土地作為社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯出發(fā)修訂《土地管理法》，以試點推動土地管理制度改革，并及時將改革的成果上升為法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞:集體土地產(chǎn)權(quán)制度;征地制度;轉(zhuǎn)變政府職能;平等保護

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2009)12-0044-03

一、十七屆三中全會《決定》對農(nóng)村土地管理制度改革上的三大突破

我國現(xiàn)行的土地管理制度安排是:(1)土地實行公有制，即全民所有(國有)和農(nóng)民集體所有，城市市區(qū)的土地歸國家所有。(2)土地所有權(quán)不能買賣，但可因公共利益之需由政府代表國家征收并給予補償，國家征收的是農(nóng)民集體的土地。(3)土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但實行用途管制，并由此將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地(分為經(jīng)營性、保障性、公益性等)和未利用地，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。集體建設(shè)用地的使用權(quán)因所有制性質(zhì)不能享有與國有土地同等的權(quán)益，并被限制在只能用于農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或入股聯(lián)營企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施及公益事業(yè)用地、農(nóng)民建房的宅基地用地、以及因破產(chǎn)、兼并致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的用地等四種與農(nóng)業(yè)用途相關(guān)的情形，除此之外，所有非農(nóng)建設(shè)用地必須而且只能使用國有土地①。

這種按土地所有制性質(zhì)區(qū)別對待用途管制的制度安排的好處是，國家壟斷了土地供給市場，控制著建設(shè)用地總量，方便了政府對土地的管理。但隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，城鄉(xiāng)土地不同身份導(dǎo)致的同地不同權(quán)、不同價的巨大利差已在城鄉(xiāng)之間引發(fā)了越來越激烈的社會矛盾和嚴重后果:(1)土地大量征收造成耕地銳減和失地農(nóng)民激增;低成本征地補償造成多征多占、土地閑置浪費嚴重和失地農(nóng)民就業(yè)、住房、社保問題突出。(2)農(nóng)民集體農(nóng)用地的使用權(quán)要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一途徑只能是政府征收，即只能通過低價征收喪失土地所有權(quán)變性為國有再按拍賣出讓高價購得才能擁有非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)。(3)農(nóng)民集體建設(shè)用地只能用于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的用途，只要用于非農(nóng)用途，就必須經(jīng)過征收環(huán)節(jié)而喪失所有權(quán)，農(nóng)民集體建設(shè)用地為獲取與國有建設(shè)用地同地同價的流轉(zhuǎn)探索從一開始就處于非法狀態(tài)。這表明即使集體土地遵守土地利用規(guī)劃的用途管制和年度計劃的指標管制，其在用途上也不能取得與國有土地平等的地位，土地管理法不能保護農(nóng)民集體的征地權(quán)益，反而成為政府合法占有農(nóng)民集體土地權(quán)益的強有力的法律武器。國家通過壟斷土地市場利用土地價格剪刀差為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展積累資金，農(nóng)民則用自己的土地命根為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展做出巨大犧牲，但卻不能分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的相應(yīng)成果。

為改變這種現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，促進社會和諧，《決定》要求，要“規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革”，“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和

農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！蔽覀冋J為，這段話與現(xiàn)行的土地管理制度相比，至少體現(xiàn)了三大突破。

一是明確了兩種不同所有制性質(zhì)的經(jīng)營性建設(shè)用地享有平等權(quán)益。這個突破表明的是，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，非農(nóng)建設(shè)用地必須使用國有土地的規(guī)定被打破，集體建設(shè)用地只能用于村辦企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施及公益事業(yè)、農(nóng)民自己建房的禁令也被打破，農(nóng)民集體在使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時不僅再也不須征為國有，還可以進入市場流通。即在建設(shè)用地的使用權(quán)上，無論是國有還是集體土地，只要兩者在用途上都符合土地利用規(guī)劃和年度計劃，兩者的使用權(quán)利是平等的，沒有差異。土地是否國有的性質(zhì)不再成為建設(shè)用地進入市場的唯一限制，從而打破了過去以所有制性質(zhì)阻礙集體建設(shè)用地進入市場的制度障礙，為實現(xiàn)兩種不同所有制性質(zhì)的建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，取得真正意義上的平等權(quán)益和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了政策空間，對農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果具有革命性的意義。

二是打破了政府對經(jīng)營性建設(shè)用地市場的獨家壟斷。這個突破表明的是，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，在經(jīng)營性建設(shè)用地市場上，國家的獨家壟斷已被打破，土地供給主體已由國家一家變成了國家和農(nóng)民集體兩家，且兩家擁有平等的權(quán)利，即兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，顯化了集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值和效益。這有利于逐步形成反映土地市場供求關(guān)系、土地資源稀缺程度、開發(fā)利用土地損害環(huán)境成本的土地價格形成機制，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，有利于充分發(fā)揮市場在配置土地資源上的基礎(chǔ)性作用。

三是明確提出要改革征地制度和完善征地補償機制。這個突破主要包括三層涵義:(1)《決定》通過明確界定公共利益來縮小強制征地的范圍將成為今后征地制度改革的方向，體現(xiàn)了對農(nóng)民集體土地權(quán)益的保護。(2)《決定》改變了對農(nóng)民征地補償偏低的做法，允許在規(guī)劃確定的相同區(qū)片內(nèi)，使用土地市場價格作為征收集體土地的補償標準，體現(xiàn)了以市場配置土地資源和高成本征地價格來約束政府行為。(3)《決定》要求解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障等長久生計問題，表明了國家為全體國民建立社會保障制度是服務(wù)型政府應(yīng)盡的職責(zé)，與農(nóng)民土地(被)征與不征沒有必然聯(lián)系。

二、湖北省在“三村”集體土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點中落實三大突破遇到的障礙

一是從根源上看，在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)落實三大突破與現(xiàn)行的法律法規(guī)有矛盾。我國現(xiàn)行的土地管理法是依據(jù)現(xiàn)行憲法第十條而不是第十二條的規(guī)定制訂的，而憲法第十條與第十二條之間存在法理上的矛盾。憲法第十條規(guī)定城市土地歸國家所有，國家因公共利益之需可以征收、征用農(nóng)民土地;而第十二條又規(guī)定社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯②。農(nóng)民集體的土地屬于公共財產(chǎn)，也應(yīng)神圣不可侵犯，從而產(chǎn)生了法理上的邏輯悖論。這一悖論早在1982年現(xiàn)行憲法出臺時就已經(jīng)存在，只是當(dāng)時還是計劃經(jīng)濟時代，土地的市場價值沒有得到顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民也被安置成了農(nóng)村人人羨慕的工人，因而沒有產(chǎn)生嚴重的失地農(nóng)民問題，憲法的內(nèi)在矛盾一直被人們所忽視。但從上世紀90年代以來，由于城市化進程加速及政府經(jīng)營城市的理念出現(xiàn)偏差與企業(yè)市場化改革后難以安置失地農(nóng)民就業(yè)的矛盾激化，導(dǎo)致大量無地、無業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”，憲法的內(nèi)在沖突開始日益顯現(xiàn)。1986年土地管理法出臺后，經(jīng)歷了1998年和2004年兩次修訂，此時我國的市場經(jīng)濟已經(jīng)獲得了迅速發(fā)展，但遺憾的是，由于部門立法，憲法第十二條的精神始終未能在土地管理法中得到體現(xiàn)。相反，土地管理法依據(jù)憲法第十條的規(guī)定合法為政府大范圍征占納入城市市區(qū)的農(nóng)民集體土地提供了法律武器。因此，在現(xiàn)行的土地管理法尚未修訂的前提下，三大突破與現(xiàn)行土地管理法是矛盾的。它表明，一方面，只有按照平等保護的思路開展試點，才有可能突破一些不合時宜的法律條文;而另一方面，如果真的按照三大突破來開展試點，必須突破尚未修改的土地管理法。

二是從現(xiàn)實看，國土資源部對《決定》的解讀使得三大突破無法在“三村”得到落實。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對規(guī)劃范圍內(nèi)征地的規(guī)定;二是對征地補償標準的界定。《決定》對規(guī)劃范圍以內(nèi)的集體建設(shè)用地并未做出明確的規(guī)定，按照對三大突破的理解，應(yīng)該是給地處規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“三村”試點探索預(yù)留了空間，而國土資源部的一紙《通知》卻將《決定》預(yù)留的空間完全堵死了:“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，非農(nóng)建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，實行國家征收?！边@表明，國土資源部對涉及到土地矛盾最為尖銳的“三村”，仍然采取按土地的所有制性質(zhì)不同來區(qū)別對待的用途管制政策，三大突破因國土資源部的一紙通知而無法在“三村”得到落實。其實，《通知》如此要求等于是將所有城市規(guī)劃建設(shè)用地包括大量商品用地都納入了所謂的公共利益之中，而這恰恰是在現(xiàn)行的征地沖突中被人們廣為詬病的做法。關(guān)于征地補償標準的界定，國土資源部在《通知》中規(guī)定按照被征土地同地同價原則由地方人民政府批準實施統(tǒng)一的征地補償標準及時足額支付到位，這實際上是將征地定價權(quán)交給了當(dāng)事雙方中的征地一方，不僅有失公正，違背了定價雙方一致同意的原則，而且故意曲解了同地同價原則?！稕Q定》中的同地同價是以土地的市場價格作為征地的補償標準，決不是《通知》所說的由政府批準實施統(tǒng)一的征地補償標準并適當(dāng)提高。因此，《通知》的這一規(guī)定也應(yīng)按《決定》精神加以修正，并與《決定》保持一致。

三、在“三村”貫徹落實三大突破的思路與建議

首先，從平等保護產(chǎn)權(quán)主體利益是立憲的最本質(zhì)理念出發(fā)修正憲法第十條。由于我國憲法對土地的規(guī)定存在法理上的矛盾，要修訂土地管理法必須先修憲，否則無論土地管理法怎么改，都擺脫不了違憲的嫌疑。從我國憲法的演變歷程來看，1954、1975、1978年三部憲法都沒有城市土地歸國家所有的規(guī)定③，這清楚地表明那時的城市土地并沒有完全屬于國有。因此，要消除現(xiàn)行憲法的內(nèi)在矛盾，最好的辦法就是修正憲法第十條。從我國立憲的本源上看，平等保護財產(chǎn)所有權(quán)和公共財產(chǎn)不受侵犯的條款不僅始終貫穿于四部憲法中，而且也早于1982年憲法第十條中城市土地歸國家所有的條款，已有學(xué)者認為該條款關(guān)于城市土地國有的來歷并不那么清楚④，因此，消除現(xiàn)行憲法的內(nèi)在矛盾應(yīng)是在不拋棄憲法第十二條法理的前提下修正第十條，更能體現(xiàn)立憲的本意。從平等保護產(chǎn)權(quán)主體的角度看，我國四部憲法都體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)的保護，2007年出臺的物權(quán)法更是明確規(guī)定國家保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，在平等保護上，我們已加強了對私有財產(chǎn)的保護，但卻忽視了對集體土地權(quán)益的保護，不能不說是一大缺憾。從充分尊重農(nóng)村原居民土地權(quán)利的角度看，農(nóng)民集體土地在城市化之前就客觀存在，農(nóng)民擁有對這片土地的權(quán)利，如果不是工業(yè)化和城市化的圈占，他們將一直擁有著。因此，被納入城市中的農(nóng)民集體土地是否國有化應(yīng)充分尊重農(nóng)民集體的自主自愿選擇，憲法及相關(guān)法律應(yīng)取消或修正城市土地國有的規(guī)定。

其次，從尊重農(nóng)民集體土地作為社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯出發(fā)修訂《土地管理法》。一旦取消城市土地國有的規(guī)定，憲法第十條與第十二條的法理悖論就會自然消失，作為社會主義公共財產(chǎn)的農(nóng)民集體土地自然就會重新獲得神圣不可侵犯的權(quán)利，這應(yīng)成為修訂土地管理法的思路。(1)禁止政府在公共利益之外以任何理由、任何手段征占農(nóng)民集體土地。針對當(dāng)前一些地方濫占耕地的問題，土地管理法的立法思路要從“一個約束”(約束農(nóng)村集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)非)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓚€約束”(約束農(nóng)村集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)非、約束政府的征地行為)，特別是要突出約束政府的征地行為。(2)農(nóng)民集體應(yīng)該享有本屬于自己的城市市區(qū)土地的所有權(quán)。只要憲法取消城市土地國有的規(guī)定，農(nóng)民集體土地將重新回到1982年憲法以前的狀況，即可在城市中與國有土地并存。農(nóng)民集體土地變?yōu)槌侵写寤蚴袇^(qū)后，不必經(jīng)過國家征收環(huán)節(jié)，再也不用受征地價格雙軌制的侵害;城市土地的供給主體將由現(xiàn)在國家一家壟斷變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體兩家，農(nóng)民集體也可以享有土地增值收益;城市中可能會出現(xiàn)田園風(fēng)光，即此時的農(nóng)民集體依照相關(guān)法律政策，既可將土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，也可繼續(xù)保留為農(nóng)用地，從而有可能改變城市的整體布局和景觀。(3)城市使用農(nóng)民集體土地應(yīng)按市場價格支付使用成本，農(nóng)民集體長期擁有所有權(quán)。在土地管理法修訂中作這樣的規(guī)定好處有二:一是對于用地單位為城市政府的公共用地，政府將因地價高昂減少甚至放棄征地，有助于政府自動限制城市規(guī)模、濫建城市廣場、儲備土地或征而不用等行為，有利于保護耕地。二是對于用地單位為工商企業(yè)的商業(yè)用地，企業(yè)從農(nóng)民集體與從政府購地相比成本不會變化太大，但政府此時則成了與雙方利益均不相干的第三方中立者，完全可以按土地用途和土地利用規(guī)劃、年度計劃進行管理，既可收取土地交易稅費，又可從源頭上治理征地和賣地中的腐敗問題，有利于構(gòu)建公正、廉潔的服務(wù)型政府。

第三，從政府立場中立原則出發(fā)轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)行土地管理制度賦予政府部門對土地嚴格管理的職權(quán)是對的，但問題是政府對土地進行管理時沒有保持中立立場，而是運用公權(quán)力與民爭利。原因是在土地問題上，政府的公共管理職能與作為國有土地所有者的職能不分，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員。作為裁判員，政府除了運用財政、貨幣政策進行宏觀調(diào)控，現(xiàn)在又將土地閘門(地根)作為宏觀調(diào)控的特殊手段;作為運動員，政府是土地市場的供給者和特定的利益博弈者，擁有土地財政收入最大化的強烈動機，導(dǎo)致土地交易難有公平可言，極大損害了政府的公正形象和公信力。因此，要提高政府運用土地閘門進行宏觀調(diào)控的能力，就必須把政府公共管理職能與土地所有者的職能分開，通過轉(zhuǎn)變職能來保持政府利益的中立化，公平對待所有市場主體。

第四，在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點的三村開展土地管理制度改革試點工作。試點先行是我國改革取得成功的重要經(jīng)驗，涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的土地管理改革試點，必須要經(jīng)過報批并做到“局部試驗、封閉運行、結(jié)果可控”，成功后方可推廣⑤。目的是以試點推動改革，然后將改革成果及時上升為法律法規(guī)。要按照平等保護的思路開展試點。政府不再壟斷土地市場，土地市場的供給者由原來國家一家變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體兩家;任何用地方無論使用集體土地還是國有土地都具有同等的權(quán)益，但必須遵守土地利用規(guī)劃(用途管制)和年度計劃，政府依然承擔(dān)控制建設(shè)用地總量和嚴格保護耕地的職責(zé);在征地制度安排上，除非嚴格界定為公共利益的需要，只要農(nóng)民集體不同意，政府不得征收和征用;如果農(nóng)民集體同意政府征用，政府必須按照同地同價原則按市場價足額支付農(nóng)村集體組織征用費用，使用年限到期后，政府要么交還土地使用權(quán)，要么必須重新支付征用費用;其他單位購買或使用農(nóng)民集體土地，由用地方和農(nóng)民集體通過平等交易完成，政府只是監(jiān)督土地是否符合用途管制，并收取相應(yīng)的土地交易稅。另外，可以在“三村”扎實推行社區(qū)股份合作社，具體做法是把以土地為核心的集體資產(chǎn)全部作價量化按股配置給社員，實現(xiàn)對內(nèi)的產(chǎn)權(quán)明晰，防止農(nóng)民集體或村干部侵占農(nóng)民個人的土地權(quán)益。

注釋:

① 參見現(xiàn)行中華人民共和國憲法第八條和中華人民共和國土地管理法第二、四、八、四十三、六十三條。

② 參見現(xiàn)行中華人民共和國憲法第十條、第十二條。

③ 參見1954年中華人民共和國憲法第八、十三條，1975年中華人民共和國憲法和1978年中華人民共和國憲法第六、八條。

④ 周其仁:《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2004年第1期。

⑤ 陳錫文:《準確把握農(nóng)村土地制度改革的方向》，《人民日報》2008年11月4日。

作者簡介:廖長林，男，1960生，湖北仙桃人，湖北經(jīng)濟學(xué)院副研究員，湖北武漢，430205;高潔，男，1968年生，湖北蘄春人，湖北經(jīng)濟學(xué)院教授，湖北武漢，430205。

(責(zé)任編輯 陳孝兵)