摘 要 本文從現(xiàn)行固體廢棄物管理體制出發(fā)，分析了政府和固體廢棄管理的利益相關(guān)者在現(xiàn)行管理體制中的作用，指出現(xiàn)行體制下，政府管理固體廢棄物的體制缺陷及各參與方管理的缺點。從市場化、產(chǎn)業(yè)化角度出發(fā)，提出了構(gòu)建新的固體廢棄物管理體制的建議，將各個利益相關(guān)者全部納入固體廢棄物管理體系。

關(guān)鍵詞 固體廢棄物 管理體制 體制改革

中圖分類號:DF46文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

處理固體廢棄物污染問題成為全球公認(rèn)的環(huán)境問題之一。根據(jù)統(tǒng)計分析，我國每年的固體廢棄排放量約為5億噸，累計堆存廢物量達(dá)60億噸，占地5.4億m3，到2006年猛增到15.2億噸。由于長期缺乏科學(xué)的管理體系和配套的處理技術(shù)，大量固體廢物未經(jīng)處理直接排入環(huán)境，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

一、我國政府目前的城市固體廢棄物管理體制與方法

(一)我國固體廢棄物管理目標(biāo)及原則。

各個城市的固體廢棄物管理目標(biāo)因地制宜，但總體上都以落實“以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”為基礎(chǔ)。在管理中都意識到要遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，以提高資源回收利用效率，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

固體廢棄物處理原則:資源化、減量化、無害化原則;全過程控制原則;污染者負(fù)責(zé)原則。

(二)城市固體廢棄物管理體系弊端。

(1)固體廢棄物處理主體單一，政府是唯一的責(zé)任主體。我國固體廢棄物處理是一項公益事業(yè)來管理，政府全權(quán)負(fù)責(zé)了城市垃圾處理的整個流程，抑制了公民以及其他第三方參與的積極性，使得整個固廢管理系統(tǒng)缺乏活力。從決策結(jié)構(gòu)上來看，由于決策均集中于政府部門，行政命令和首長指示是行政機(jī)構(gòu)管理固體廢棄物管理的重要依據(jù)之一，由于缺乏必要的制度和程序保障，容易使決策缺乏科學(xué)性和合理性。(2)監(jiān)管主體的缺失。(3)工作中心在對垃圾處理上，沒有放在垃圾的減量化上。我國很多地方政府處理垃圾的思路還停留舊有的消費終端環(huán)節(jié)上。(4)物資回收環(huán)節(jié)管理薄弱，回收利用率低。

(三)政府部門在固體廢棄物管理工作中的問題。

(1)資金注入來源單一。隨著城市化步伐的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入增長也隨之加快，就公共衛(wèi)生而言，由于其投資來源于市級財政上，城市財政收入直接影響到其發(fā)展所需的資金支持，公共財政的支出也無法滿足由于垃圾數(shù)量增加而造成的固體廢棄物管理成本的增長。從而導(dǎo)致固體廢棄物處理設(shè)備更新周期長，垃圾無害化處理率低，固廢處理方式單一。(2)管理、服務(wù)質(zhì)量不理想。(3)權(quán)責(zé)不清，多頭管理。(4)污染者負(fù)責(zé)原則得不到充分實現(xiàn)。目前，我國有不到200個城市實行城市垃圾收費制度。該通知規(guī)定其環(huán)衛(wèi)企業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補(bǔ)償垃圾運輸、材料費、動力費、維修費、設(shè)施設(shè)備折舊費、工人工資及福利費和稅金等。垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)，由城市人民政府價格主管部門會同建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門制定，報城市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，并報省級價格、建設(shè)行政主管部門備案。制定過程缺乏公眾參與，不利于政府與民眾的信息交流、反饋。

二、其他部門參與固體廢棄物管理現(xiàn)狀

(一)相關(guān)參與企業(yè)及非政府組織的參與。

截止到2008年，我國共有環(huán)保民間組織3539家，其中由政府發(fā)起的環(huán)保組織共有1309家，學(xué)校社團(tuán)有1382家，民間機(jī)構(gòu)508家，國環(huán)保機(jī)構(gòu)駐中國辦事處90家。由于現(xiàn)行的民間組織管理登記制度限制了包括環(huán)保民間組織在內(nèi)的發(fā)展，注冊往往是他們最大的難題。沒有明確、合法的身份給他們的工作帶來阻礙，注冊登記成了解決環(huán)保民間組織生存問題的癥結(jié)。轉(zhuǎn)向工商部門注冊，無疑增加了運作的成本。其實由政府發(fā)起的環(huán)保組織會費來源于政府，學(xué)校社團(tuán)經(jīng)費來源于會費，民間組織會費有59.6%來源于內(nèi)部成員捐贈，48.8%來源于企業(yè)捐贈，64.6%來源于私人捐贈。

(二)拾荒者非正規(guī)參與及其他利益相關(guān)者。

拾荒者的活動主要包括可用垃圾的撿拾和收集活動，販賣，再利用。目前我國大約存在230萬的拾荒者和廢品收購者，他滿為城市的垃圾管理、垃圾減量化、垃圾可回收利用做出了巨大的貢獻(xiàn)。他們減輕了政府的負(fù)擔(dān)，減少了環(huán)境污染，當(dāng)然也帶來了一些負(fù)面影響。

(1)排出化工廢渣的企業(yè)，由于目前我國主要采用申報登記制度，即由企業(yè)自行上報再由環(huán)保局進(jìn)行統(tǒng)計，而現(xiàn)有申報登記制度存在一定弊端，大多數(shù)數(shù)據(jù)是污染物排放單位利用多年前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)狀況進(jìn)行修正獲得，與實際情況通常存在較大出入。因此，加強(qiáng)化工廢渣的管理，特別是對化工廢渣的組成、產(chǎn)量等的普查非常必要。(2)居民。(3)商業(yè)活動行為中的相關(guān)實體。

三、建立合理的固體廢棄物管理體制

(一)新固體廢棄物管理構(gòu)想。

1、必要性:在固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，只有充分發(fā)揮市場、公民社會的重要作用才能與政府部門工作相輔相成，完善我國固體廢棄物管理系統(tǒng)，真正做到對固體廢棄物施行從搖籃到墳?zāi)沟墓芾?，同時也能夠促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、可行性:我國很多城市都在嘗試將環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)市場化，取得了初步成效;政府能夠扮演環(huán)境投資市場的培育者與投資者;環(huán)境投資公司的日漸成熟，也成為環(huán)境投資主體;國外可借鑒實踐經(jīng)驗。將固體廢棄物管理系統(tǒng)劃分為生活固廢回收處理系統(tǒng)、商業(yè)固廢回收處理系統(tǒng)、工業(yè)固廢回收處理系統(tǒng)。這些系統(tǒng)是由政府改制和現(xiàn)有企業(yè)重組而形成的。政府將不再全權(quán)包辦城市固體廢棄物管理，而是扮演引導(dǎo)、監(jiān)督的角色。而企業(yè)從固體廢棄物管理的配角一躍成為主角之一，從事固體廢棄物從收集到運輸、處理、再生利用整個固廢處理流程各環(huán)節(jié)工作的主導(dǎo)者。使固體廢棄物管理正真做到產(chǎn)業(yè)化。政府、市場、市民社會整體性納入城市固廢管理系統(tǒng)，對城市固體廢物實現(xiàn)共同管理。

(二)固體廢棄物管理參與方的職能。

1、政府方面:新的管理體系將政府原有的部分社會職能讓渡給市場，使得政府權(quán)威與市場功能優(yōu)勢融合，通過將決策和執(zhí)行分開和公共服務(wù)共給的多元化，實現(xiàn)政府功能輸出的市場化。力求減少管理層次，管理扁平化。要求有合理的管理體制和組織形式，平衡各級政府之間的橫向縱向關(guān)系，協(xié)調(diào)好條塊關(guān)系。政府職能社會化，讓更多的利益相關(guān)者參與到城市服務(wù)的管理中。

2、固廢處理企業(yè)及非政府組織方面:各固廢處理系統(tǒng)之間要引入競爭機(jī)制。政府在進(jìn)行相關(guān)政策的制定實施時，一定要保障固廢處理企業(yè)的利益，予以政策的鼓勵和支持，在以區(qū)域為劃分單位對固廢處理企業(yè)進(jìn)行責(zé)任招標(biāo);企業(yè)發(fā)展重點在于其垃圾處理技術(shù)，固廢處理企業(yè)需大力發(fā)展固體廢棄物處理技術(shù)，讓垃圾處理更加有效。大力開發(fā)再生產(chǎn)品品種，提高企業(yè)效益;可持續(xù)發(fā)展理念的運用執(zhí)行。非政府組織在新型固廢處理系統(tǒng)中是以協(xié)作者與監(jiān)督者的姿態(tài)出現(xiàn)的。由于非政府組織成為一個信息宣導(dǎo)的平臺，推動相關(guān)環(huán)保、垃圾處理理念的宣傳;必須要有強(qiáng)而有力的監(jiān)督機(jī)制做后盾，以非行政的方法對固廢處理系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

3、拾荒者及其他參與者方面:對于拾荒者這一特殊人群，必須進(jìn)行有效的規(guī)范管理，將拾荒者納入固體廢棄物管理體系中來。政府將整合現(xiàn)有拾荒者的數(shù)目、規(guī)模、活動和與地方市政的關(guān)系作為基礎(chǔ)信息，參與到個體拾荒者的管理中去，發(fā)展與他們的合作關(guān)系，對拾荒者進(jìn)行審查、登記、發(fā)證、監(jiān)督、管理。此外非政府組織對其提供關(guān)注，對其工作進(jìn)行監(jiān)督。對于商業(yè)活動實體和居民，要做好宣導(dǎo)教育工作，適當(dāng)實施行政手段;改革申報登記制度，政府應(yīng)重視對工廠登記申報結(jié)果的監(jiān)督，使申報登記制度不再流于形式。

四、結(jié)語

新的固體廢棄物管理系統(tǒng)將是一個固體廢棄物綜合管理的系統(tǒng)。管理針對整個垃圾處理流程，而非其中部分環(huán)節(jié);遵循經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境平等原則;誰污染誰負(fù)責(zé)原則將通過經(jīng)營性收費得到充分體現(xiàn)，也有利于在固體廢棄物源頭上實現(xiàn)減量化。使原有管理體系中的部門決策走向綜合決策，多方參與，讓各方意見都能納入決策體系。

(作者:河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生)

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